■文/楊洋 李哲（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

深度參與全球科技創(chuàng)新治理是我國打造國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢，建設(shè)高水平開放型經(jīng)濟新體制的必然要求，也是我國參與全球經(jīng)濟治理體系改革，推動構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運共同體的重要抓手。當前，新冠肺炎疫情影響深遠，中美博弈烈度不減，全球科技創(chuàng)新治理出現(xiàn)深刻變化，亟需我國通過建立“共同挑戰(zhàn)基金”和構(gòu)建“中國研發(fā)區(qū)”等重大舉措系統(tǒng)推進相關(guān)改革，實現(xiàn)體系轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略突破，全面提升我國參與全球科技創(chuàng)新治理的能力與水平。

一、全球科技創(chuàng)新治理出現(xiàn)深刻變化

當前，新一輪科技創(chuàng)新治理理念方興未艾，治理環(huán)境日益復(fù)雜，治理規(guī)則競爭激烈，全球科技創(chuàng)新治理體系出現(xiàn)深刻變化。

一是治理理念出現(xiàn)新轉(zhuǎn)型，促進可持續(xù)、包容性發(fā)展成為科技創(chuàng)新的重要導(dǎo)向。自二戰(zhàn)開始，每20～30年就會出現(xiàn)創(chuàng)新治理理念的重大轉(zhuǎn)變。前三次治理理念的主要目標分別為：保障軍事和國家安全（20世紀40—70年代）；促進知識擴散與吸收（20世紀70—80年代）；系統(tǒng)提升科技創(chuàng)新績效打造產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟競爭力（20世紀80年代末—2010年前后）。第四次（2010年前后至今）治理理念的目標是推動“技術(shù)-社會”系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)、包容性轉(zhuǎn)型，強調(diào)將應(yīng)對氣候變化和解決收入不平等等人類共同挑戰(zhàn)作為科技創(chuàng)新的導(dǎo)向和使命。這一理念超越了科技與經(jīng)濟范疇，具有長期性和根本性，成為主要經(jīng)濟體的共識，為全球科技創(chuàng)新合作提供了巨大空間。

二是治理環(huán)境進一步復(fù)雜，科技創(chuàng)新治理出現(xiàn)泛政治化、泛意識形態(tài)化現(xiàn)象。近年來，國際經(jīng)濟競爭逐漸演化聚焦為科技競爭，政治、經(jīng)濟等因素愈發(fā)與科技議題交雜。美國泛化國家安全概念對我國進行科技遏制，最近又提出“反映美國價值觀的人工智能（American Values AI）”等概念，從價值觀角度構(gòu)建技術(shù)封鎖與遏制借口。歐盟重提“主權(quán)”概念，科技主權(quán)、數(shù)字主權(quán)名為保護消費者，實為保護幼稚產(chǎn)業(yè)。英國在新版“研究與開發(fā)路線圖”（2020年7月發(fā)布，相當于英國的科技發(fā)展“七年規(guī)劃”）中提出“可信任研究”（Trusted Research）標準，將民主、人權(quán)等因素加入對國際科技交流合作的指導(dǎo)與審查。拜登政府更是宣稱網(wǎng)絡(luò)空間、人工智能、生物技術(shù)關(guān)乎民主價值觀存亡，號召盟友與美國聯(lián)合，主導(dǎo)全球科技規(guī)則。

三是治理規(guī)則競爭加劇，大國間在新興技術(shù)治理上激烈博弈。當前，主要經(jīng)濟體正圍繞5G、人工智能等領(lǐng)域展開技術(shù)標準和治理規(guī)則的激烈競爭。由于數(shù)據(jù)成為新興技術(shù)的重要生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)治理博弈異常激烈。一方面，通過數(shù)據(jù)治理打壓國外競爭對手。歐盟加速推進統(tǒng)一監(jiān)管標準，從已出臺的《通用數(shù)據(jù)保護條例》到2021年即將頒布實施的《數(shù)字服務(wù)法》與《數(shù)字市場法》，針對外部大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的意圖十分明顯（兩項法案旨在進一步限制美國科技巨頭的反競爭行為，規(guī)范歐盟數(shù)字市場秩序，這使得大型科技公司在歐洲面臨進一步監(jiān)管壓力）。中美相互對部分數(shù)字平臺企業(yè)或相關(guān)產(chǎn)品采取市場禁入等舉措。另一方面，圍繞數(shù)據(jù)跨境流動分歧明顯。美國關(guān)心能否實現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動，歐盟更加關(guān)注數(shù)據(jù)保護和本地化，主要發(fā)展中國家則傾向于不支持跨境數(shù)據(jù)流動、電子傳輸免征關(guān)稅等倡議。

二、我國面臨的重要機遇與重大挑戰(zhàn)并存

從國際看，科技發(fā)展規(guī)律、新治理理念與全球新冠肺炎疫情防控都要求更多國際合作，但中美博弈、科技創(chuàng)新泛政治化等因素正在壓縮我國合作空間。從國內(nèi)看，我國參與全球科技創(chuàng)新治理的資金、人力和科學(xué)裝置設(shè)施等物質(zhì)資源越來越豐富，但存在思想觀念跟不上形勢、管理服務(wù)跟不上需求等問題。

一是新發(fā)展理念與第四次治理理念轉(zhuǎn)型不謀而合，但未較好貫徹融入我國對外交往實踐。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念與推動“技術(shù)-社會”系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)、包容性轉(zhuǎn)型的治理理念十分契合，為我國深度參與全球科技創(chuàng)新治理提供了堅實的對話邏輯基礎(chǔ)。但在實踐中，新發(fā)展理念在實踐中貫徹不夠：（1）對我國運用科技創(chuàng)新促進可持續(xù)、包容性發(fā)展的實踐經(jīng)驗總結(jié)不足，對外合作交流中對這些經(jīng)驗的傳播不夠；（2）對新興技術(shù)治理等研究的國際合作重視不夠、支持匱乏；（3）“一帶一路”倡議下，過度重視產(chǎn)能合作，忽視促進當?shù)貙崿F(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展的技術(shù)推廣與經(jīng)驗分享。

二是科學(xué)發(fā)展規(guī)律要求更多國際合作，但中美博弈等因素擠壓我國合作空間?？茖W(xué)研究需要交流合作提升水平（例如，根據(jù)《INTERNATIONAL COMPARATIVE PERFORMANCE OF THE UK RESEARCH BASE 2016》，英國跨國流動人員年論文發(fā)表量是非跨國流動人員的2.4倍，平均論文影響力是非跨國流動人員的1.2倍），進入大科學(xué)時代，推進人類認知的重大探索需要多國合力才能負擔昂貴的科研設(shè)施等支出。同時，第四次理念轉(zhuǎn)型和新冠肺炎疫情為國際社會在衛(wèi)生健康、新能源、新興技術(shù)治理等方面提供了巨大合作需求。但中美博弈等因素正在壓縮我國合作空間。（1）美國在人才、技術(shù)、投資及科研項目合作等方面不斷設(shè)置障礙，并利用“長臂管轄”施壓域外企業(yè)和國家對我國技術(shù)出口及合作。（2）美國及其盟友在技術(shù)標準等方面意圖聯(lián)合壓制我國。不僅拜登提出與盟友在5G、數(shù)字技術(shù)等領(lǐng)域加大技術(shù)標準及治理規(guī)則協(xié)調(diào)，歐盟也提出成立“跨大西洋貿(mào)易與技術(shù)理事會”（2020年12月2日，歐盟發(fā)布《全球變局下的歐美新議程》，提出重建親密的大西洋伙伴關(guān)系，提議建立“跨大西洋貿(mào)易與技術(shù)理事會”，加強技術(shù)、貿(mào)易與標準與美協(xié)調(diào)），2021年6月，在美歐峰會期間，該提議已被美國接受并納入峰會公報，雙方?jīng)Q定成立高級別美-歐貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC），并首先聚焦于技術(shù)標準合作、信息和通信技術(shù)安全和競爭力、數(shù)據(jù)治理、出口管制、投資篩選等議題。（3）在美英等國推動下，科技議題泛政治化、泛意識形態(tài)化（例如，歐美政府甚至借“新疆議題”等反對參與位于新疆等地的大型科研項目和設(shè)備的國際使用）趨勢加劇，“可信任研究”等概念的提出表明美英正謀求構(gòu)建針對我國的“學(xué)術(shù)冷戰(zhàn)陣營”（例如，英國在對“可信任研究”出臺的兩份指南中都強調(diào)了與中國開展合作存在的風(fēng)險。同年，英國將飛機、網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能、計算機科學(xué)和廣泛工程類學(xué)科列為“敏感”學(xué)科，對外國研究生擴大審查，要求非英國籍研究生選擇就讀敏感專業(yè)必須取得“學(xué)術(shù)技術(shù)批準計劃”證書，但來自歐盟、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本等國的學(xué)生不受限制，主要針對的就是中國留學(xué)生）。

三是對外科技合作成果豐碩，但合作網(wǎng)絡(luò)過度依賴美國及其親密盟友。2018年，我國科學(xué)與工程領(lǐng)域國際合作論文達126,868篇，全球占比22%，穩(wěn)居世界第二（數(shù)據(jù)來源于《美國科工指標2020》，2018年全球國際論文合作發(fā)表量為575,857篇，美國215,388篇、中國126,868篇、英國99,924篇位居合作量前三）；國際合作PCT專利申請2177項，全球占比16%，穩(wěn)居世界第三（數(shù)據(jù)來源于OECD專利數(shù)據(jù)庫，2018年全球合作生產(chǎn)的PCT專利申請量為13,531項，美國6934項、德國3326項、中國2177項位居前三）。但這些合作成果和背后的合作網(wǎng)絡(luò)對美國及其親密盟友依賴嚴重。論文方面，與美合作的論文長期占我國際合作論文的40%以上，我國排名前五位的合作方中有四個是“五眼聯(lián)盟”國家（2000—2019年，我國國際論文合作方中，合作量前五位分別是美國、英國、澳大利亞、日本和加拿大），與“五眼聯(lián)盟”合作的論文占我國際合作論文的比重從2000年的51%增長到2019年的67%，人工智能領(lǐng)域更是從67%上升到71%（數(shù)據(jù)來源于InCites Dataset，按照OECD學(xué)科分類標準，排除人文藝術(shù)類HUMANITIES論文，這與美國科工指標所指的科學(xué)與工程論文的范圍相近）。專利方面，2018年我國與美合作的PCT專利占我國PCT合作專利的比重高達42%，與“五眼聯(lián)盟”國家合作的比重達53%（數(shù)據(jù)來源：OECD專利數(shù)據(jù)庫）。

四是參與國際治理的“硬基礎(chǔ)”日漸雄厚，但“軟環(huán)境”存在短板和制約。經(jīng)費與人力方面，2019年我國R&D經(jīng)費規(guī)模為22,143.6億元，位居世界第二；R&D人員全時當量為480萬人年，位居世界第一。數(shù)據(jù)方面，到2025年，我國數(shù)據(jù)總量將躍居世界第一，全球占比達27%以上（數(shù)據(jù)來源：中新網(wǎng)）。儀器設(shè)施方面，500米口徑球面射電望遠鏡等一批世界先進的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施陸續(xù)投入使用。此外，“一帶一路”倡議、RCEP協(xié)議等為我國開展國際科技創(chuàng)新治理提供了越來越多的載體與渠道。但同時，相關(guān)體制機制和管理服務(wù)卻存在制約。（1）對外科技合作管理不完善。國際合作專項中缺乏與科技治理有關(guān)的軟科學(xué)研究，項目申報與評審流程較長，科研經(jīng)費無法跨境流動，外國專家費支出標準過低等問題突出。（2）專業(yè)服務(wù)支撐力量不足。重大科技合作項目缺乏專業(yè)性、綜合性團隊支撐，信息管理缺乏專業(yè)雙語支撐平臺。（3）成立國際組織機構(gòu)存在制度障礙，發(fā)起、設(shè)立和引入科技類國際組織十分困難。

三、相關(guān)建議

當前，科技創(chuàng)新成為決定全球競合的主導(dǎo)力，啟動全球經(jīng)濟增長的新引擎，推動人類社會實現(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展的重要依靠。與發(fā)展需求相比，我國現(xiàn)有的資源配置、空間網(wǎng)絡(luò)等系統(tǒng)要素難以支撐我國深度參與全球科技創(chuàng)新治理，也不足以為構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運共同體提供有力保障，需進行體系轉(zhuǎn)型和重塑。在“十四五”和中長期發(fā)展開局之年，應(yīng)協(xié)調(diào)各方面資源，采取重大改革舉措，以“全球共同挑戰(zhàn)基金”和“中國研發(fā)區(qū)”等為抓手，從打造戰(zhàn)略制高點、開拓地緣戰(zhàn)略空間、提升管理服務(wù)水平等方面系統(tǒng)發(fā)力，實現(xiàn)體系轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略突破。

第一，建立“全球共同挑戰(zhàn)基金”，打造理念與實踐制高點。打造理念與實踐制高點，是我國成為推動全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展重要一極的必然要求。這就需要相關(guān)資源向促進可持續(xù)、包容性發(fā)展方面匯集，“全球共同挑戰(zhàn)基金”可以成為重要抓手?；舅悸肥牵好嫦蛐l(wèi)生、環(huán)境、氣候等重大問題發(fā)起設(shè)立全球共同挑戰(zhàn)基金，向全球開放申請和開放融資；鑒于全球新冠肺炎疫情與公共衛(wèi)生緊密相關(guān)，工業(yè)脫碳事關(guān)我國2060年前實現(xiàn)碳中和目標，儲能技術(shù)是當前新能源技術(shù)發(fā)展的重要“堵點”，建議圍繞公共衛(wèi)生、工業(yè)脫碳、儲能技術(shù)等開展首批項目試點。同時，加強外宣與外交等方面向促進可持續(xù)、包容性發(fā)展配置資源。強化科技創(chuàng)新供給，努力將“一帶一路”建成綠色絲綢之路、可持續(xù)與包容性發(fā)展絲綢之路，加大科技特派員、“直播帶貨”等科技手段促進反貧困和包容性發(fā)展的國際經(jīng)驗傳播和分享。

第二，構(gòu)建“中國研發(fā)區(qū)”，擴展地緣創(chuàng)新版圖。構(gòu)建以我為主、平等合作的創(chuàng)新網(wǎng)，需要地緣空間擴展影響力。當前，歐盟正通過“聯(lián)系國”（聯(lián)系國機制下，聯(lián)系國的科研機構(gòu)與歐盟成員國具有相同的項目申請權(quán)。在第八框架計劃“地平線2020”計劃中，聯(lián)系國包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、冰島、以色列、挪威、瑞士、土耳其、烏克蘭等。在中期評估后，歐盟計劃在第九框架計劃“地平線歐洲”2021—2027計劃中進一步擴大聯(lián)系國范圍）機制擴展“歐盟研發(fā)區(qū)”，美國更是通過遍布全球的研發(fā)資助建立了范圍極廣的“美國研發(fā)區(qū)”。我國亟需通過構(gòu)建“中國研發(fā)區(qū)”開拓戰(zhàn)略地緣空間?；舅悸肥牵壕劢埂耙粠б宦贰背h、RCEP協(xié)議空間范圍，以“科技合作伙伴”（2014、2015和2018年，我國分別與東盟、南亞和中東歐部分國家建立了“科技合作伙伴計劃”，在實驗室建設(shè)、科研人員交流、科技項目合作等方面進行合作）為基礎(chǔ)，構(gòu)建“中國研發(fā)區(qū)”；對進入研發(fā)區(qū)的國家開放所有非敏感項目，研發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)展中國家的科研機構(gòu)具有與我國機構(gòu)相同的項目申請權(quán)；研發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)達國家（如日韓等）機構(gòu)須聯(lián)合我國科研主體聯(lián)合申請；在研發(fā)區(qū)內(nèi)實現(xiàn)科研經(jīng)費跨境流動、科研人員臨時綠卡（是一種隨項目或有限地理范圍產(chǎn)生的綠卡制度，可隨著項目結(jié)束而失效）等制度突破。同時，圍繞公共衛(wèi)生、氣候變化、土壤治理、老齡化等議題，設(shè)立多邊旗艦合作項目；圍繞新能源汽車等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域，設(shè)立雙邊合作旗艦項目。

第三，實施國際合作能力提升專項計劃，增強管理服務(wù)水平。落實好“全球共同挑戰(zhàn)基金”和“中國研發(fā)區(qū)”等重大舉措，需要強有力的管理服務(wù)和“軟環(huán)境”支撐。一是強化支撐機構(gòu)、支撐隊伍和支撐平臺建設(shè)。建立專職化、專業(yè)化、規(guī)模化、國際化的國際科技合作服務(wù)實體機構(gòu)；加強重大國際科研項目專業(yè)支撐團隊建設(shè)；建立集國際合作信息宣傳、項目申請引導(dǎo)、項目流程管理于一體的雙語服務(wù)平臺。二是優(yōu)化國際合作項目管理。推進國際合作項目立項、評審周期與國際接軌，試點“一輪申報、一輪評審”機制；圍繞人工智能、數(shù)字化等新興技術(shù)，在國際科技合作專項中增設(shè)技術(shù)治理等軟科學(xué)項目（目前，國際科技創(chuàng)新合作專項納入國家重點研發(fā)計劃管理，無法與歐盟等經(jīng)濟體的軟科學(xué)合作項目對接）。