彭先偉 龍鋮

摘要：中國(guó)推行“海上絲綢之路”所涉沿線水域存在著不穩(wěn)定因素，相關(guān)中國(guó)企業(yè)面臨安全威脅，存在安保需求。和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)私營(yíng)安保、武裝護(hù)航企業(yè)的質(zhì)和量都有較大差距，無(wú)法滿足中國(guó)“走出去”的企業(yè)的安保需要。很重要的原因之一是中國(guó)現(xiàn)有的法律制度對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的定位不清，這制約了該行業(yè)的健康發(fā)展。有必要從供給側(cè)改革角度入手，在承認(rèn)私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性、破除相應(yīng)法律障礙的基礎(chǔ)上，設(shè)置事前、事中、事后的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航加以規(guī)范化管理，并引導(dǎo)、支持保險(xiǎn)公司設(shè)立和完善有關(guān)責(zé)任險(xiǎn)種，以促進(jìn)這一行業(yè)的健康發(fā)展，更好地護(hù)衛(wèi)中國(guó)在海外的利益。

關(guān)鍵詞：私營(yíng)武裝護(hù)航;海上安保;非法武裝組織;供給側(cè)改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D996.19文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2021）03-0090-07

Institutional conception of private armed escort in China from the

perspective of maritime security demands

PENG Xian-wei1，LONG Cheng2

（1.DeHeng Law Offices，Beijing 100033，China;2.T&C Lawfirm，Hangzhou 310012，China）

Abstract：There are unstable factors in the waters along the “Maritime Silk Road” in China， relevant Chinese enterprises are therefore facing security threats and have security needs. Compared with developed countries in the west， there is still a big gap between the quality and quantity of private security and armed escort enterprises in China， which cannot meet the security needs of Chinas “going abroad” enterprises. One important reason is that the current legal system in China is unclear about the providing of private armed escort business， which restricts the healthy development of this industry. From the perspective of supply-side reform， it is necessary to recognize the legality of private armed escort， remove the corresponding legal barriers， set up a pre-regulatory， in-regulatory and post-regulatory mechanism， standardize the management of private armed escort， guide and support insurance companies to establish and improve relevant liability insurance， so as to promote the healthy development of this industry and better protect Chinas interests abroad.

Key words：private armed escort;maritime security;illegal armed organization;supply-side reform

傳統(tǒng)上，武裝力量為國(guó)家所壟斷，國(guó)家對(duì)武器裝備也有嚴(yán)格管控。私營(yíng)安保往往被視為雇傭軍，無(wú)論是陸地的私營(yíng)武裝安保，還是海上的私營(yíng)武裝安保（即“私營(yíng)武裝護(hù)航”），其合法性在最初并未得到廣泛認(rèn)可，但近年來(lái)海上的私營(yíng)武裝安保逐漸被遠(yuǎn)洋航運(yùn)公司、保險(xiǎn)公司、國(guó)際海事組織和部分國(guó)家接受。根據(jù)“《蒙特勒文件》論壇”（Montreux Document Forum）

2021年發(fā)布的《蒙特勒文件的海運(yùn)解讀（2021）》[Elements for a Maritime interpretation of the Montreux Document （2021）]，2017年航運(yùn)業(yè)用于私營(yíng)海運(yùn)安保服務(wù)的開(kāi)支在東非是2.925億美元，在西非是2.137億美元。[1]安保公司成員大多由退役軍人組成，武器先進(jìn)，有的還有政府背景，不僅可為船員進(jìn)行安保培訓(xùn)，更增加了商船的武裝抵抗能力。[2]從實(shí)踐情況來(lái)看，據(jù)了解，截至2018年3月，沒(méi)有一艘配備駐船武裝保安的船舶被海盜成功劫持。[3]而且，隨著國(guó)際公法的理論演變和現(xiàn)實(shí)需要，私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性逐漸為國(guó)際社會(huì)所接受。包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)，很多國(guó)家、地區(qū)的政府相繼出臺(tái)法律文件認(rèn)可企業(yè)和公民開(kāi)展和私營(yíng)安保公司的合作，包括武裝護(hù)航。

中國(guó)正穩(wěn)步推進(jìn)“一帶一路”倡議，而“一帶一路”沿線地區(qū)、尤其是“海上絲綢之路”沿線水域的不穩(wěn)定因素較多，安全熱點(diǎn)問(wèn)題也較為集中。對(duì)中國(guó)而言，基于安保費(fèi)用和國(guó)家層面上的諸多考慮，中國(guó)企業(yè)在海外的利益保護(hù)不可能依靠國(guó)家層面的武裝力量，或者外交領(lǐng)事保護(hù)，也不可能完全交給外國(guó)安保公司。最終還是要依靠中國(guó)自己的企業(yè)，而這就要求中國(guó)私營(yíng)安保公司能夠提供中國(guó)“走出去”的企業(yè)所需要的武裝安保護(hù)航服務(wù)。然而，中國(guó)私營(yíng)安保公司缺乏開(kāi)展武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的行業(yè)硬實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，難以滿足“一帶一路”倡導(dǎo)下“走出去”的企業(yè)提出的海上安保需求。而且，目前中國(guó)在私營(yíng)武裝護(hù)航領(lǐng)域的法律規(guī)范缺失，也使得現(xiàn)實(shí)需求與行業(yè)發(fā)展脫節(jié)的問(wèn)題難以通過(guò)法律層面加以解決。鑒于此，有必要審視中國(guó)的實(shí)際需要和國(guó)內(nèi)私營(yíng)武裝護(hù)航從業(yè)現(xiàn)狀脫節(jié)的問(wèn)題，并從國(guó)際海事法相關(guān)理論出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)范來(lái)論證私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性，進(jìn)而提供推動(dòng)國(guó)內(nèi)私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)健康、有序發(fā)展的規(guī)制建議。

一、“走出去”企業(yè)的海上安保需求與中國(guó)私營(yíng)武裝護(hù)航的行業(yè)現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)

根據(jù)2021年1月21日商務(wù)部例行新聞發(fā)布會(huì)上的介紹，2020年全年中國(guó)對(duì)外直接投資1 329.4億美元，同比增長(zhǎng)3.3%，對(duì)外勞務(wù)合作派出各類(lèi)勞務(wù)人員30.1萬(wàn)人，12月末在外各類(lèi)勞務(wù)人員62.3萬(wàn)人。[4]然而需要注意的是，中國(guó)海外利益不斷增加的同時(shí)，其面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加?！耙粠б宦贰毖鼐€的安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是“海上絲綢之路”沿途（包括亞丁灣、索馬里海域的四個(gè)重要航道）面臨較大的海盜安全威脅。[5]對(duì)于通過(guò)“海上絲綢之路”創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的中國(guó)企業(yè)而言，為應(yīng)對(duì)可能的安全威脅，海上安保就顯得尤為重要。

中國(guó)傳統(tǒng)的海上安保手段主要是以政府為中心，與東道國(guó)政府積極合作，通過(guò)外交、警務(wù)、商務(wù)、軍事等部門(mén)，自上而下地提供保護(hù)。需要指出的是，傳統(tǒng)的安保手段并不是中國(guó)企業(yè)海上安保的最佳選擇。第一，囿于政治、經(jīng)濟(jì)等局限，“一帶一路”沿途國(guó)家往往是不發(fā)達(dá)國(guó)家，并且戰(zhàn)亂頻繁，地緣政治矛盾復(fù)雜，很多當(dāng)?shù)卣⒉痪邆渥銐虻能娛聦?shí)力，特別是沒(méi)有可控的武裝力量為中國(guó)企業(yè)提供海上安全保護(hù)。第二，對(duì)于通過(guò)使館、領(lǐng)事館保護(hù)這一安保手段而言，由于駐外使領(lǐng)館的工作人員數(shù)量有限，無(wú)法對(duì)海外利益起到很好的保護(hù)作用。而且外交途徑具備政治敏感度高、反應(yīng)不及時(shí)、結(jié)果不確定性大等特點(diǎn)，難以頻繁使用。[6]第三，軍隊(duì)力量參與“一帶一路”安全保護(hù)可能會(huì)引發(fā)東道國(guó)在管轄權(quán)、安全主權(quán)等方面的爭(zhēng)議。當(dāng)然，中國(guó)經(jīng)過(guò)東道國(guó)同意，可以派遣軍艦為中國(guó)商船提供亞丁灣護(hù)航，但此種護(hù)航成本巨大，且有嚴(yán)格排期，要求商船必須安排好船期，提早到達(dá)匯合地點(diǎn)，在完成交接、登記手續(xù)后加入護(hù)航的軍艦編隊(duì)。這樣的模式不具備靈活性和可協(xié)調(diào)性，也難以應(yīng)對(duì)快速、隨機(jī)、小規(guī)模的海盜襲擊。[7]33此外，中國(guó)缺乏足夠的遠(yuǎn)洋戰(zhàn)艦，當(dāng)前長(zhǎng)期的亞丁灣護(hù)航任務(wù)實(shí)際上已經(jīng)占用了大量的海軍作戰(zhàn)兵力。國(guó)際航運(yùn)水道數(shù)量眾多，以中國(guó)目前軍事力量的投放能力難以覆蓋多條國(guó)際航線進(jìn)行護(hù)航，如果再在其他航線上開(kāi)展伴隨護(hù)航任務(wù)，將嚴(yán)重影響海軍的其他訓(xùn)練及戰(zhàn)備任務(wù)。[8]

中國(guó)跨國(guó)海上安保行業(yè)市場(chǎng)廣闊，但中國(guó)的私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)并未得到良好發(fā)展，難以滿足當(dāng)下“一帶一路”中“走出去”的企業(yè)的安保需要。據(jù)初步測(cè)算，2014年境外中資企業(yè)用于安全方面的開(kāi)支在80億美元以上，而在2015年，中國(guó)海外安保的市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)了100億美元。[9]截至2017年，中國(guó)內(nèi)地已注冊(cè)成立5 200余家私營(yíng)安保公司，安保人員超過(guò)300萬(wàn)名。但是，根據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院安全與危機(jī)管理項(xiàng)目聯(lián)合主任艾雷（Alessandro Arduino）教授的介紹，有經(jīng)驗(yàn)、有能力在“海上絲綢之路”沿線提供海上安保服務(wù)的公司不超過(guò)30家，提供武裝護(hù)航服務(wù)的則更少，其中具有國(guó)際資質(zhì)的公司屈指可數(shù)。[10]就整個(gè)行業(yè)來(lái)看，中國(guó)提供武裝護(hù)航的私營(yíng)安保公司普遍存在訓(xùn)練不專(zhuān)業(yè)、配套設(shè)施不齊備、保安職業(yè)素質(zhì)不高的情況?！芭c中國(guó)私營(yíng)安保公司相比，歐美私營(yíng)安保人員訓(xùn)練有素，有物流、武器、高科技甚至醫(yī)療支持等全面的運(yùn)作系統(tǒng)，而超過(guò)80%的中國(guó)私營(yíng)安保人員卻只接受過(guò)基礎(chǔ)教育且缺乏國(guó)際同行的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練及經(jīng)驗(yàn)?！盵11]即使是作為中國(guó)業(yè)界領(lǐng)頭羊的華信中安，其業(yè)務(wù)能力、培訓(xùn)機(jī)制也沒(méi)有外國(guó)私營(yíng)安保公司專(zhuān)業(yè)，護(hù)航經(jīng)驗(yàn)也并不足夠豐富。[12]在目前中國(guó)的私營(yíng)武裝護(hù)航普遍缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和行業(yè)硬實(shí)力的情況下，中國(guó)企業(yè)很難有選擇余地，只能接受外國(guó)私營(yíng)安保公司的昂貴服務(wù)。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2011年一年，外國(guó)的私營(yíng)安保公司就從中國(guó)船公司拿走近4 000萬(wàn)美元的私營(yíng)武裝護(hù)航服務(wù)費(fèi)，約相當(dāng)于這些公司2011年總利潤(rùn)的50%。[13]

除了價(jià)格昂貴之外，依賴(lài)于外國(guó)安保企業(yè)的武裝護(hù)航服務(wù)往往會(huì)面臨安保人員與船上人員的語(yǔ)言、文化、價(jià)值觀等的差異問(wèn)題，還需要應(yīng)對(duì)雇傭人員對(duì)雇主公司進(jìn)行敲詐、搶劫的危險(xiǎn)。[14]45而且，外國(guó)安保人員很容易會(huì)為自保而投降，而中國(guó)安保人員則會(huì)傾向于堅(jiān)持到底，這會(huì)導(dǎo)致外國(guó)安保人員出工不出力的現(xiàn)象。值得注意的是，武裝護(hù)航服務(wù)往往涉及企業(yè)機(jī)密，而外國(guó)安保公司有的存在政治背景，因此可能會(huì)向其政府出賣(mài)中國(guó)企業(yè)的機(jī)密信息。綜上所述，讓中國(guó)的私營(yíng)安保公司為“走出去”企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、安全、價(jià)格適中的武裝護(hù)航服務(wù)，更加有利于保護(hù)海外的中國(guó)利益。

二、中國(guó)的現(xiàn)有法律制度難以解決私營(yíng)武裝護(hù)航行業(yè)發(fā)展與需求脫節(jié)的問(wèn)題

就私營(yíng)安保公司能否提供武裝護(hù)航服務(wù)這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)并未在立法上作出明確規(guī)定。在私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入資質(zhì)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和合理的監(jiān)管、激勵(lì)機(jī)制等方面的立法缺位，也使得中國(guó)無(wú)法在制度層面對(duì)中國(guó)私人武裝護(hù)航行業(yè)加以引導(dǎo)、示范。

首先，中國(guó)私營(yíng)安保公司提供武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的合法性一直沒(méi)有得到中國(guó)法律的正式承認(rèn)，這使得中國(guó)很多私營(yíng)安保公司因?yàn)閷?duì)提供武裝護(hù)航的合法性抱有疑慮，仍然對(duì)該業(yè)務(wù)持觀望態(tài)度。2020年修訂的《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)防法》）第29條規(guī)定：“國(guó)家禁止任何組織或者個(gè)人非法建立武裝組織，禁止非法武裝活動(dòng)，禁止冒充軍人或者武裝力量組織?！钡摋l并未界定“武裝組織”的定義，也沒(méi)有明確該條的適用范圍是否僅限于境內(nèi)。因此，難以確定該條所禁止設(shè)立的“武裝組織”是否包含提供海上武裝護(hù)航服務(wù)的公司，以及中國(guó)主體在境外設(shè)立的武裝安保公司。理論上講，中國(guó)企業(yè)在境外設(shè)立的武裝安保公司以及所從事的護(hù)航活動(dòng)也有可能被視為非法武裝組織、武裝活動(dòng)，并受到相應(yīng)的制裁。

2010年，商務(wù)部、外交部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、公安部等多個(gè)部門(mén)頒布了《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》，目的是“為進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全保護(hù)工作，保障‘走出去戰(zhàn)略的順利實(shí)施”。然而，該規(guī)定仍然遵循傳統(tǒng)的政府為主導(dǎo)的海外安保模式，僅規(guī)定了政府部門(mén)、駐外使領(lǐng)館在負(fù)責(zé)企業(yè)的安全保障事務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，并未正面回應(yīng)“走出去”企業(yè)的私營(yíng)武裝護(hù)航需求。直到2015年，中華人民共和國(guó)海事局發(fā)布了《私人武裝保安在船護(hù)航證明簽發(fā)管理辦法》，第一次明確了有關(guān)部門(mén)為中國(guó)籍的國(guó)際航行船舶簽發(fā)私人武裝保安在船護(hù)航證明的申請(qǐng)程序，并明確了船舶申請(qǐng)辦理私人武裝保安在船護(hù)航證明時(shí)應(yīng)當(dāng)向主管機(jī)關(guān)提供的文件材料（其中包括意欲雇傭的有資質(zhì)提供武裝護(hù)航服務(wù)的私營(yíng)安保企業(yè)的相應(yīng)資質(zhì)證明文件）。《私人武裝保安在船護(hù)航證明簽發(fā)管理辦法》認(rèn)可了中國(guó)企業(yè)雇傭武裝保安作為駐船護(hù)衛(wèi)的合法性，但并未正面回應(yīng)中國(guó)私營(yíng)安保公司經(jīng)營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的合法性問(wèn)題。而且，《私人武裝保安在船護(hù)航證明簽發(fā)管理辦法》屬于部門(mén)規(guī)章，法律位階較低，規(guī)定也較為簡(jiǎn)單，并未涉及國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司經(jīng)營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入資質(zhì)、申請(qǐng)程序等。

2009年國(guó)務(wù)院頒布的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》以及2016年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)實(shí)施保安服務(wù)管理?xiàng)l例辦法》均對(duì)中國(guó)私營(yíng)安保公司的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題作出了規(guī)定，也在一定程度上肯定了私營(yíng)武裝守護(hù)、押運(yùn)的合法性。但是，相對(duì)武裝安保這種可能涉及武裝暴力的行為的重要性而言，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的法律階位層級(jí)較低，而且未對(duì)中國(guó)安保公司如何開(kāi)展境外安保業(yè)務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)主管部門(mén)在應(yīng)對(duì)對(duì)此能否進(jìn)行監(jiān)管、如何進(jìn)行監(jiān)管等問(wèn)題時(shí)缺少明確的依據(jù)。對(duì)于國(guó)內(nèi)有意從事私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的安保公司而言，缺少法律的明確指導(dǎo)和支撐，總會(huì)讓其心里沒(méi)底，放不開(kāi)手腳，無(wú)法大有作為。[15]

2019年5月15日，公安部三局發(fā)出了《關(guān)于組織開(kāi)展修改〈保安服務(wù)管理?xiàng)l例〉調(diào)研工作的通知》，其中指出：“越來(lái)越多保安企業(yè)‘走出去服務(wù)我境外企業(yè)和重大項(xiàng)目安保工作，《條例》因此出現(xiàn)了一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)和不配套的問(wèn)題，需要及時(shí)修改解決?！痹谠撏ㄖ?，公安部三局列出的調(diào)研題目之一就是關(guān)于指導(dǎo)規(guī)范我保安企業(yè)赴海外開(kāi)展保安服務(wù)的立法建議。[16]2020年11月29日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》發(fā)布，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》也隨之進(jìn)行了修改，但此次修改僅僅將《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第22條中的“外商獨(dú)資、中外合資、中外合作”修改為“外商投資”，其他內(nèi)容并無(wú)變化。

總體來(lái)看，雖然私營(yíng)武裝護(hù)航涉及船旗國(guó)以及公司注冊(cè)地國(guó)等法域的法律監(jiān)管，但無(wú)疑私營(yíng)武裝護(hù)航公司首先要符合注冊(cè)地國(guó)的法律規(guī)范。對(duì)此，在2019年5月20日至24日召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)私營(yíng)軍保公司政府間工作組第一次會(huì)議之中，中方代表團(tuán)（由外交部、公安部和駐日內(nèi)瓦代表團(tuán)組成）即發(fā)言表示：“在加強(qiáng)私營(yíng)軍保公司活動(dòng)監(jiān)管方面，各國(guó)負(fù)有首要責(zé)任確保公司活動(dòng)合法合規(guī)，相關(guān)國(guó)內(nèi)法律和政策的基礎(chǔ)性地位應(yīng)受尊重”

（domestic laws and policies of States should be respected as fundamental in this process）。[17]因此，國(guó)內(nèi)法律和政策是私營(yíng)軍事和保安公司（包括私營(yíng)武裝護(hù)航公司）合法合規(guī)的基礎(chǔ)。對(duì)中國(guó)而言，法律規(guī)范的不甚明晰是制約中國(guó)安保企業(yè)出海進(jìn)行武裝護(hù)衛(wèi)的制度障礙之一，有必要對(duì)此加快立法工作，給安保企業(yè)提供更為明確的法律制度支持。

三、對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航加以引導(dǎo)規(guī)制的法律可行性分析

如上所述，中國(guó)有著現(xiàn)實(shí)的對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航的需求，但中國(guó)法律對(duì)此的空缺可能是阻礙這一行業(yè)的重要因素之一。因此，有必要深入理論研究，從國(guó)內(nèi)、國(guó)際法律的角度進(jìn)行論證，為這一行業(yè)的供給側(cè)改革提供理論支持。對(duì)此，筆者分析如下。

（一）國(guó)際法理論對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性的態(tài)度已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變

私營(yíng)武裝護(hù)航產(chǎn)業(yè)在誕生之初，有觀點(diǎn)認(rèn)為其可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全主權(quán)和國(guó)際法上的船舶無(wú)害通過(guò)權(quán)產(chǎn)生沖擊，在海上武裝沖突法以及“國(guó)際人道法”上可能存在問(wèn)題，因此在合法性上一直面臨質(zhì)疑。但隨著國(guó)際理論界研究的深入，學(xué)界對(duì)于私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性逐漸達(dá)成肯定共識(shí)。

就私營(yíng)武裝護(hù)航與國(guó)家海上安全主權(quán)的關(guān)系而言，最早有學(xué)者提出，由私營(yíng)武裝承擔(dān)屬于公權(quán)力職能的安全任務(wù)，可能會(huì)弱化主權(quán)，打破國(guó)家對(duì)暴力的壟斷，[18]在跨國(guó)航行中配置武裝保安甚至?xí)治g東道國(guó)的安全主權(quán)。然而，在20世紀(jì)80年代國(guó)家安全職能的“平靜革命”后，國(guó)際理論對(duì)政府安全職能的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化，認(rèn)為包括私營(yíng)武裝護(hù)航在內(nèi)的私營(yíng)安保服務(wù)實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家行使安全職能的模式變化。[19]政府將武裝護(hù)航任務(wù)外包給私營(yíng)安保公司加以執(zhí)行，并對(duì)企業(yè)提供的服務(wù)加以統(tǒng)籌、管制;私營(yíng)安保公司通過(guò)國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升自己武裝護(hù)航服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，并確保安保人員的高素質(zhì)和服務(wù)的高執(zhí)行效率。政府通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的分工可以更好地發(fā)揮對(duì)于資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，將有限的精力集中在更需要的方面，優(yōu)化資源配置，提高資源利用率，

[14]44這樣的公私合作是一種進(jìn)步，也是國(guó)家安全職能的合理延伸。

國(guó)際海洋法的自由航行制度明確了船舶在公海上可以自由航行，在他國(guó)領(lǐng)海享有無(wú)害通過(guò)權(quán)利。[7]148在私營(yíng)武裝護(hù)航誕生之初，由于私營(yíng)安保公司與私營(yíng)軍事公司在經(jīng)營(yíng)范圍上的區(qū)分并不明顯，且安保公司對(duì)武器管制不充分、人員素質(zhì)不高，配備駐船武裝保安的船舶在通過(guò)東道國(guó)領(lǐng)海時(shí)可能會(huì)對(duì)其領(lǐng)?；蜓睾８劭诘暮推健⒅刃?、人員及財(cái)產(chǎn)的安全造成損害，因此不適用船只的無(wú)害通過(guò)權(quán)。但隨著相關(guān)法理論的態(tài)度轉(zhuǎn)變，目前“私營(yíng)武裝護(hù)航是自助權(quán)的合理延伸”成為了國(guó)際學(xué)界的主流觀點(diǎn)。按照國(guó)際習(xí)慣，“在嚴(yán)格限定的防衛(wèi)情形中，即在個(gè)體面臨‘死亡或嚴(yán)重身體傷害的迫近危險(xiǎn)時(shí)使用武力是可以接受的，只要這種措施是合理和必要的”。[20]在肯定船舶在面對(duì)海上威脅時(shí)具有自助權(quán)的前提下，配備武裝保安可以認(rèn)為是保護(hù)船上的人身和財(cái)產(chǎn)安全的合理手段，而且該手段已經(jīng)經(jīng)過(guò)了國(guó)際社會(huì)的長(zhǎng)期實(shí)踐。如果對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航加以充分規(guī)制，那么即使配備武裝駐船保安的船舶航入他國(guó)領(lǐng)海的范圍內(nèi)，只要不進(jìn)行有損沿海國(guó)主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立的武力威脅和武力行為，也可以認(rèn)為享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。

此外，目前國(guó)際航運(yùn)保險(xiǎn)行業(yè)在審查船舶適航性時(shí)，保險(xiǎn)人可能會(huì)認(rèn)為一艘可能經(jīng)過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)海域，但沒(méi)有配備充分訓(xùn)練的船員或警衛(wèi)的船是不適航的，在該船舶遇險(xiǎn)后，保險(xiǎn)人可能會(huì)以船舶不具備適航性為由，拒絕船方的理賠（包括分?jǐn)偣餐p）請(qǐng)求。[7]141因此，就承運(yùn)人履行適航義務(wù)而言，承運(yùn)人在船舶上配備受過(guò)訓(xùn)練的專(zhuān)業(yè)武裝護(hù)衛(wèi)符合各方利益，而這可以從側(cè)面證明私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性。從另一個(gè)角度講，航運(yùn)業(yè)的客觀情況也需要國(guó)家承認(rèn)私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性，否則船舶無(wú)法正常通過(guò)海盜敏感區(qū)域，國(guó)際貿(mào)易就很難開(kāi)展，最終會(huì)影響各國(guó)所有國(guó)民的利益。

（二）國(guó)際法規(guī)范為中國(guó)對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航加以規(guī)制提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)

目前的國(guó)際規(guī)約對(duì)于私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性暫無(wú)明確規(guī)定，但基于上述理論變化，國(guó)際社會(huì)逐漸以軟法（soft law）的形式確認(rèn)了私營(yíng)武裝護(hù)航的合法地位，這些國(guó)際性的法規(guī)范對(duì)中國(guó)建立與國(guó)際接軌的統(tǒng)一規(guī)范體系提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2008年，17個(gè)國(guó)家在瑞士的蒙特勒城簽署了

《蒙特勒文件》，該文件旨在確保私營(yíng)安保公司及有關(guān)利益主體遵守國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法規(guī)定的行為準(zhǔn)則，擴(kuò)大了國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法的適用范圍，將國(guó)際良好慣例適用于非戰(zhàn)爭(zhēng)與武裝沖突期間（也適用于私營(yíng)安保公司海上武裝護(hù)航實(shí)踐）。[21]

2010年部分國(guó)家在《蒙特勒文件》的基礎(chǔ)上開(kāi)始推動(dòng)簽署《國(guó)際私人安保服務(wù)行為守則》（International Code of Conduct for Private Security Service Providers），并隨后建立了由國(guó)家、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)代表共同參與的國(guó)際安保規(guī)范協(xié)會(huì)。[22]

2011年，國(guó)際海事組織（簡(jiǎn)稱(chēng)IMO）海上安全委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)MSC）在其倫敦總部舉行第89屆高級(jí)別會(huì)議，會(huì)議通過(guò)《船上雇用私營(yíng)武裝保安暫行指南》，針對(duì)索馬里沿岸、亞丁灣、印度洋等高風(fēng)險(xiǎn)海域上存在的海盜襲擊風(fēng)險(xiǎn)，為航行的船舶雇傭私營(yíng)武裝保安進(jìn)行護(hù)航提供指導(dǎo)性的范式。[23]2012年5月16日至25日，MSC召開(kāi)了第90屆高級(jí)別會(huì)議，會(huì)議中表明商船攜帶武器航行具有無(wú)害通過(guò)權(quán)，并就“私營(yíng)武裝護(hù)衛(wèi)公司的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序”委托國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（簡(jiǎn)稱(chēng)ISO）起草相關(guān)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。此外，MSC還通過(guò)了《致船旗國(guó)在高風(fēng)險(xiǎn)海域船上雇用私營(yíng)武裝保安的臨時(shí)性建議》（MSC.1/Circ.1406）以及《致船舶所有人、船舶運(yùn)營(yíng)商和船長(zhǎng)的在高風(fēng)險(xiǎn)海域船上雇用私營(yíng)武裝保安的暫行指南》（MSC.1/Circ.1405），以應(yīng)對(duì)在船上雇用私營(yíng)武裝保安這一復(fù)雜問(wèn)題。盡管IMO出臺(tái)的指南并無(wú)國(guó)際法的強(qiáng)制性效力，但仍具有較高的權(quán)威性和可適用性，也表明IMO對(duì)私營(yíng)安保公司經(jīng)營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)保持著積極的態(tài)度。

2012年，聯(lián)合國(guó)安全和安保部（United Nations Department of Safety and Security）頒布了《私營(yíng)安保公司武裝安全服務(wù)使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）。[24]該指南認(rèn)可了由《蒙特勒文件》和《國(guó)際私人安保公司服務(wù)行為守則》構(gòu)建的國(guó)際治理框架，這意味著聯(lián)合國(guó)逐漸對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航的合法性加以認(rèn)可。[25]同年，波羅的海航運(yùn)公會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)BIMCO）公布了

海上武裝護(hù)衛(wèi)格式合同

（簡(jiǎn)稱(chēng)GUARDCON），表明自身支持私營(yíng)武裝護(hù)航的立場(chǎng)，而B(niǎo)IMCO與其他國(guó)際組織共同出臺(tái)的《防范索馬里沿海水域海盜襲擊的最佳管理實(shí)踐》（Best Management Practices to Deter Piracy）提供了船只適用武裝安保的適用范圍和武裝安保的行為準(zhǔn)則。[26]

2015年，ISO制定了有關(guān)海上安保的標(biāo)準(zhǔn)，即《船舶和海洋技術(shù)——私人海上安保公司提供船上合同制私人武裝保安人員導(dǎo)則（以及合約格式）》[Ships and Marine Technology—Guidelines for Private Maritime Security Companies Providing Privately Contracted Armed Security Personnel on Board Ships （and Pro Forma Contract），ISO 28007-1：2015]，這一認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)私營(yíng)武裝護(hù)航是否符合第三方要求的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并包含了審核和認(rèn)證程序。該標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)使私營(yíng)武裝公司更具合法性，也提高了私營(yíng)武裝護(hù)航的質(zhì)量，進(jìn)而保證了航經(jīng)高風(fēng)險(xiǎn)水域的船舶及其人員的安全。

四、私營(yíng)武裝護(hù)航的規(guī)制建議

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，為有效保護(hù)中國(guó)海外利益，促進(jìn)中國(guó)私營(yíng)武裝護(hù)航行業(yè)的蓬勃、有序發(fā)展，有必要以立法的形式確立私營(yíng)安保公司從事私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的合法性，同時(shí)掃除掣肘發(fā)展的制度障礙，建立事前、事中、事后的法律監(jiān)督機(jī)制，并引導(dǎo)建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制。

（一）從基礎(chǔ)上認(rèn)可私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的合法性

從制度供給側(cè)改革的角度講，首先可以考慮進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)是制定相關(guān)法律法規(guī)，確認(rèn)駐船護(hù)航的私營(yíng)安保公司不屬于非法武裝組織，確認(rèn)其持有槍械的合法性，這是發(fā)展

此業(yè)務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)?？紤]到立法周期較長(zhǎng)等問(wèn)題，目前可以采取的對(duì)策是出臺(tái)對(duì)《國(guó)防法》等相關(guān)法律的解釋?zhuān)蛘咧贫ㄝ^為靈活、效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件（例如《國(guó)防法》實(shí)施條例等），確認(rèn)獲得相應(yīng)許可的私營(yíng)安保公司有權(quán)依法在境外經(jīng)營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)。

（二）建立全方位的法律監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)私營(yíng)武裝護(hù)航行業(yè)規(guī)范尚未完善的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，可以考慮出臺(tái)相應(yīng)法律、法規(guī)建立私營(yíng)武裝護(hù)航行業(yè)的事前準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)在“一帶一路”沿線提供武裝護(hù)航服務(wù)的私營(yíng)安保公司，應(yīng)當(dāng)做好備案統(tǒng)計(jì)工作;對(duì)于具備法律所規(guī)定的相應(yīng)從業(yè)資質(zhì)的私營(yíng)保安公司，應(yīng)當(dāng)按照其申請(qǐng)頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)參照相應(yīng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，制定和公布私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)資質(zhì)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)合格證明的頒發(fā)、審核制度，并為專(zhuān)門(mén)從事海上武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的武裝保安的培訓(xùn)及從業(yè)提供指導(dǎo)性規(guī)范。此外，中國(guó)還應(yīng)加快建立對(duì)私營(yíng)安保公司從事武裝護(hù)航的事中、事后監(jiān)督制度，針對(duì)私營(yíng)安保公司及其職員謊報(bào)資質(zhì)、濫用武器暴力、無(wú)故侵犯生命財(cái)產(chǎn)權(quán)利等等情形，追究私營(yíng)安保公司及其職員的民事、行政、刑事責(zé)任。

（三）引導(dǎo)建立職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)等激勵(lì)機(jī)制

考慮到從事私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)所面臨的海盜、海難等巨大風(fēng)險(xiǎn)，有必要引導(dǎo)、支持國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司突破傳統(tǒng)限制，根據(jù)國(guó)外已有的保險(xiǎn)實(shí)踐設(shè)立護(hù)航責(zé)任險(xiǎn)等險(xiǎn)種，為國(guó)內(nèi)私營(yíng)安保公司積極開(kāi)展武裝護(hù)航業(yè)務(wù)提供后備保障。

首先，私營(yíng)武裝護(hù)航本身的特點(diǎn)決定了從事這一行業(yè)的人員會(huì)面臨比常人更多的風(fēng)險(xiǎn)和意外。因此，安保公司在海外武裝護(hù)衛(wèi)，其自身的安全以及從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題必須加以重視。武裝安保難免涉及使用武力，如造成對(duì)第三者的傷害的，私營(yíng)安保公司還會(huì)面臨來(lái)自第三方的索賠。

其次，外國(guó)安保公司一般都與保險(xiǎn)公司有深度合作，這也有利于安保公司進(jìn)一步獲取客戶信任。從良好慣例的角度講，購(gòu)買(mǎi)合適的安保職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)也是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的要求。例如，ISO發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)《私營(yíng)安保營(yíng)運(yùn)體系——要求以及應(yīng)用指南》（Management System for Private Security Operations—Requirements with Guidance for Use，ISO 18788-2015）第7.1.2.3條規(guī)定：“安保公司應(yīng)證明其有與風(fēng)險(xiǎn)情況相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)來(lái)保障其風(fēng)險(xiǎn)以及有關(guān)責(zé)任。當(dāng)安保公司將有關(guān)業(yè)務(wù)外包的時(shí)候，也有必要確保其分包商購(gòu)買(mǎi)了合適的保險(xiǎn)?！痹偃纾珿UARDCON第12條保險(xiǎn)條款也規(guī)定安保公司要參保責(zé)任保險(xiǎn)。

截至目前，中國(guó)保險(xiǎn)公司還沒(méi)有設(shè)立與私營(yíng)武裝護(hù)航對(duì)應(yīng)的安保險(xiǎn)種，安保企業(yè)難以通過(guò)保險(xiǎn)的形式分散安保風(fēng)險(xiǎn)。[27]雖然國(guó)內(nèi)部分保險(xiǎn)公司已經(jīng)推出了“保安服務(wù)責(zé)任保險(xiǎn)”，但該類(lèi)險(xiǎn)種大多不適用于跨國(guó)安保服務(wù)，且大部分都會(huì)排除因戰(zhàn)爭(zhēng)、敵對(duì)行動(dòng)、軍事行為、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動(dòng)、恐怖活動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在認(rèn)可私營(yíng)安保公司合法地位的基礎(chǔ)上，對(duì)于此種保險(xiǎn)的合法性也予以認(rèn)可，鼓勵(lì)、引導(dǎo)國(guó)內(nèi)的保險(xiǎn)公司設(shè)立上述險(xiǎn)種，并吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，通過(guò)法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)范的形式為保險(xiǎn)公司提供流程化的公示方法和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法。

五、結(jié)語(yǔ)

從宏觀層面講，早在2002年，《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于推進(jìn)軍隊(duì)后勤保障社會(huì)化有關(guān)問(wèn)題的通知》即指出，把應(yīng)該而且能夠由社會(huì)來(lái)辦的事情交給社會(huì)，把擔(dān)負(fù)非軍事職能的保障機(jī)構(gòu)交給地方。從現(xiàn)實(shí)的角度講，中國(guó)政府不太可能動(dòng)用軍隊(duì)或者大規(guī)模擴(kuò)大領(lǐng)事保護(hù)來(lái)護(hù)衛(wèi)中國(guó)的海外利益，包括中國(guó)商船船隊(duì)的利益。從實(shí)踐看來(lái)，最為有效可行的路徑是通過(guò)私營(yíng)安保公司來(lái)護(hù)衛(wèi)，將這部分軍隊(duì)的職能交給專(zhuān)業(yè)的武裝安保公司來(lái)進(jìn)行，既符合國(guó)際法、國(guó)際慣例，也符合軍隊(duì)社會(huì)化的國(guó)家政策。而且，每年中國(guó)都有大量的退伍軍警，武裝安保行業(yè)正好可以繼續(xù)發(fā)揮這些退役人員的專(zhuān)業(yè)技能和作用。

從航運(yùn)業(yè)微觀層面來(lái)看，作為全球最大的船東國(guó)家之一，中國(guó)船隊(duì)對(duì)海上安保服務(wù)的需求巨大。而現(xiàn)實(shí)情況是，中國(guó)鮮有能提供私營(yíng)武裝護(hù)航業(yè)務(wù)的公司，中國(guó)的船東不得不將大量的安保費(fèi)用支付給外國(guó)安保公司。從實(shí)際利益的角度講，對(duì)中國(guó)也是一個(gè)損失。而且，如上所述，除了造成外匯流失，對(duì)中國(guó)船東而言，使用外國(guó)安保公司在諸多方面也并不能令人滿意。

因此，中國(guó)有必要建立相關(guān)法律制度，完善事前、事中、事后的監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)發(fā)展自己的私營(yíng)武裝安保護(hù)航隊(duì)伍，更好地促進(jìn)中國(guó)船隊(duì)參與“一帶一路”建設(shè)。

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收稿日期：2021-07-26

作者簡(jiǎn)介：彭先偉（1980-），男，湖北天門(mén)人，北京德恒律師事務(wù)所合伙人，國(guó)際商會(huì)ICC商法與慣例委員會(huì)專(zhuān)家，美國(guó)律師協(xié)會(huì)國(guó)際運(yùn)輸法律專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，北京市律師協(xié)會(huì)海商海事專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，E-mail：pengxw@delenglaw.com;龍鋮（1994-），男，四川廣元人，浙江天冊(cè)律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師，E-mail：longcheng@tclawfirm.com。