汝澤龍

[摘要]流域的發(fā)展與保護(hù)工作是系統(tǒng)性任務(wù)，具有復(fù)雜性、多領(lǐng)域和跨區(qū)域等特點(diǎn)，公益訴訟是開(kāi)展該任務(wù)的重要抓手之一。該文以《長(zhǎng)江保護(hù)法》的相關(guān)條款為視角，分析涉及流域傳統(tǒng)公益訴訟工作中存在的問(wèn)題，以中國(guó)水利學(xué)會(huì)為例，論述了中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)學(xué)會(huì)參與流域公益訴訟工作的可行性，并從參與相關(guān)配套法律的立法、法律擬制適格原告角色、與其他流域保護(hù)主體的配合、訴訟積極性的激勵(lì)等方面對(duì)工作路徑進(jìn)行構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]全國(guó)學(xué)會(huì)長(zhǎng)江保護(hù)法公益訴訟

[中圖分類號(hào)]G32225[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2021）070038-05

一、引言

2021年3月1日，《長(zhǎng)江保護(hù)法》正式施行。作為我國(guó)第一部涉及流域整體保護(hù)與發(fā)展的法律，該法具有諸多亮點(diǎn)，值得深入研究[1]。譬如該法第十六條、第七十九條對(duì)流域內(nèi)開(kāi)展公益訴訟工作具有相當(dāng)大的引申意義。第七十九條的第二款涉及了公益訴訟中訴訟主體的起訴資格問(wèn)題，第三款對(duì)國(guó)家公權(quán)力為公益訴訟提供的支撐做出了規(guī)定。目前《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法工作已經(jīng)完成，下一步工作是完善配套的制度機(jī)制，促進(jìn)法律更好實(shí)施，實(shí)現(xiàn)流域發(fā)展與保護(hù)的重要任務(wù)。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作以來(lái)，取得了一定成效，同時(shí)也存在不少問(wèn)題。就公益訴訟來(lái)說(shuō)，要按照加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性的立法思路，將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為工作原則，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展為工作目標(biāo)，不斷吸納其他領(lǐng)域公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新流域公益訴訟工作。

流域的發(fā)展保護(hù)具有自身特點(diǎn)，不能孤立研究與理解，應(yīng)當(dāng)從全局統(tǒng)籌謀劃和設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌發(fā)揮各方力量，尤其是行業(yè)內(nèi)的全國(guó)學(xué)會(huì)的力量。中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)學(xué)會(huì)在其專業(yè)領(lǐng)域具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以中國(guó)水利學(xué)會(huì)為例，其掛靠在水利部，是黨和政府聯(lián)系廣大企事業(yè)單位、高等院校、涉水組織和水利科技工作者的橋梁和紐帶。經(jīng)過(guò)90年的發(fā)展，中國(guó)水利學(xué)會(huì)成為促進(jìn)我國(guó)水利科技事業(yè)發(fā)展的一支重要社會(huì)力量。我國(guó)流域相關(guān)管理職能主要設(shè)置在水利部及下屬流域機(jī)構(gòu)，中國(guó)水利學(xué)會(huì)作為水利部直屬單位，擁有行業(yè)內(nèi)各層次的專家資源，長(zhǎng)期為水利部及各流域管理機(jī)構(gòu)提供咨詢建議、專家論證等智力服務(wù)，具備參與流域公益訴訟工作的天然優(yōu)勢(shì)。

二、公益訴訟的司法現(xiàn)狀

（一）公益訴訟的概念

所謂公益訴訟，文義解釋是指為保護(hù)公共利益而提起的訴訟。該訴訟制度早在古希臘、古羅馬時(shí)期就已經(jīng)存在。公共利益簡(jiǎn)稱公益，目前沒(méi)有統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為可以參考“不特定的多數(shù)人的利益”這一概念來(lái)理解。就所依據(jù)的法律法規(guī)上看，我國(guó)公益訴訟的定義有廣義和狹義之分。如《民事訴訟法》采用廣義的定義，即法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟;《行政訴訟法》則采用狹義的定義，主要是由國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，在實(shí)務(wù)中是以檢察院為主體提起。XUEHUI學(xué)會(huì)2021年第7期2021年第7期全國(guó)學(xué)會(huì)參與公益訴訟的路徑構(gòu)想XUEHUI

按照法學(xué)通說(shuō)觀點(diǎn)，公益訴訟按照所保護(hù)的法益可分為環(huán)境保護(hù)公益訴訟、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟等類型;按照所屬的訴訟法領(lǐng)域，可劃分為刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的頒布實(shí)施，重要目的之一是對(duì)流域內(nèi)各種法律關(guān)系進(jìn)行覆蓋性調(diào)整，為流域內(nèi)所有需要保護(hù)的法益提供強(qiáng)力保障。如果將流域公益訴訟按照傳統(tǒng)理論進(jìn)行分割，存在違背其立法精神之嫌，也不利于相關(guān)工作的開(kāi)展。因此，流域公益訴訟應(yīng)當(dāng)被劃分為獨(dú)立的公益訴訟類型，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在其他領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)的做法上進(jìn)行整合和完善。流域公益訴訟的啟動(dòng)條件是有適格原告向人民法院提起關(guān)乎流域保護(hù)的訴訟，因此應(yīng)當(dāng)先對(duì)相關(guān)的適格原告資格進(jìn)行分析和探討。（二）傳統(tǒng)公益訴訟適格原告范圍較窄

1我國(guó)不同公益訴訟領(lǐng)域原告資格各不相同。一是從刑事附帶民事公益訴訟領(lǐng)域上看。刑事訴訟本身就是檢察院作為公訴人進(jìn)行審查起訴，由法院對(duì)違反刑法的犯罪行為進(jìn)行審判的活動(dòng)，一開(kāi)始就帶著維護(hù)、修復(fù)受損的公共利益的任務(wù)，因此不能稱之為刑事公益訴訟。我國(guó)刑事訴訟法也未給出刑事附帶民事公益訴訟的官方定義，僅理論界定義了此分類。在司法實(shí)踐中，多以檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的形式出現(xiàn)。此類公益訴訟的適格原告為人民檢察院。二是從民事公益訴訟領(lǐng)域上看。涉及流域的民事公益訴訟主要出現(xiàn)在環(huán)境資源領(lǐng)域，相比其他種類公益訴訟，民事公益訴訟的適格原告種類較多。第一類是人民檢察院，檢察院可以采用支持起訴方式，依法幫助有關(guān)的機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟。如果上述起訴主體未提起民事公益訴訟，檢察院也可以獨(dú)立提起訴訟。第二類是法定的機(jī)關(guān)和組織，司法實(shí)踐中大多數(shù)由環(huán)保組織提起?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中對(duì)適格的社會(huì)組織設(shè)定了明確的條件。三是從行政公益訴訟領(lǐng)域上看。行政訴訟一直以來(lái)被稱作“民告官”，而行政公益訴訟則不相同，可以稱之為“官告官”。我國(guó)行政公益訴訟的適格原告是人民檢察院。其法律依據(jù)除了來(lái)自行訴法以外，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》明確規(guī)定，檢察院在環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)國(guó)家、公共利益受損時(shí)，應(yīng)當(dāng)向違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，仍不依法履職的，檢察院可以提起行政訴訟。

2傳統(tǒng)公益訴訟適格原告資格不同帶來(lái)的問(wèn)題。公益訴訟理論傳入我國(guó)后，理論界對(duì)此也有很大的爭(zhēng)議，實(shí)際推行過(guò)程中也很謹(jǐn)慎，分領(lǐng)域逐步實(shí)施公益訴訟試點(diǎn)工作，取得了較大進(jìn)展，但就適格原告資格而言，主要存在原告資格范圍較窄、原告資格依據(jù)文件分散、原告資格認(rèn)定條件苛刻等問(wèn)題，詳見(jiàn)表1。

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)相關(guān)環(huán)保組織原告資格限制過(guò)嚴(yán)，造成立案難的現(xiàn)實(shí)困境[2]。隨著流域發(fā)展和保護(hù)的目標(biāo)被立法確認(rèn)，傳統(tǒng)公益訴訟適格原告資格無(wú)法很好地適應(yīng)流域發(fā)展和保護(hù)的新要求。因此，流域公益訴訟應(yīng)當(dāng)對(duì)程序意義上的傳統(tǒng)訴權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張，有條件地吸納行業(yè)內(nèi)的全國(guó)學(xué)會(huì)等社會(huì)組織，對(duì)原有的適格原告范圍進(jìn)行拓展，形成多方合力，更好地為流域發(fā)展和保護(hù)提供法律支撐。

三、全國(guó)學(xué)會(huì)納入流域公益訴訟適格原告范圍的可行性

（一）流域發(fā)展與保護(hù)的要求日益提高

流域的特點(diǎn)是流經(jīng)面積大，橫跨的行政區(qū)域廣，法律關(guān)系復(fù)雜，亟待保護(hù)的法益多?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施為流域內(nèi)出現(xiàn)的多種公益訴訟提供了整合的契機(jī)。流域公益訴訟的含義可以進(jìn)行整體性概括，即符合條件的法人、非法人組織和自然人團(tuán)體等充當(dāng)公共利益代表人，為保護(hù)流域的公共利益而向人民法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)的活動(dòng)。此處采用廣義概念的原因是為了解決傳統(tǒng)公益訴訟的原告范圍過(guò)窄問(wèn)題。以檢察院為單一起訴主體的體制無(wú)法應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的涉及流域公益訴訟，而我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)保等領(lǐng)域的多起訴主體體制仍存在著主體認(rèn)定條件苛刻、維權(quán)意愿不足、訴訟力量薄弱等缺陷。有學(xué)者擔(dān)心，行業(yè)內(nèi)的全國(guó)學(xué)會(huì)可能會(huì)與各級(jí)政府之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，從而影響到起訴意愿[3]。筆者認(rèn)為，如中國(guó)水利學(xué)會(huì)等中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)學(xué)會(huì)，屬非營(yíng)利性社會(huì)組織，辦會(huì)宗旨就是為了涉水領(lǐng)域的發(fā)展和進(jìn)步，受利益影響比較小，在流域需要保護(hù)的關(guān)鍵時(shí)刻，可以代表公眾利益做出行動(dòng)。

（二）基本法律依據(jù)已確立

《長(zhǎng)江保護(hù)法》第十六條明確國(guó)家鼓勵(lì)、支持單位和個(gè)人參與長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)等活動(dòng)，此處的“單位和個(gè)人”顯然是廣義的主體范圍，代表著政策放寬的傾向性。第七十九條第二款規(guī)定，公民、法人和非法人組織這三類主體可以依法獲取相關(guān)信息，舉報(bào)和控告危害長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源的違法行為。本款對(duì)權(quán)利主體和訴訟權(quán)利做了原則性規(guī)定。早在2018年，東莞市人民檢察院支持東莞市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)向廣州市中級(jí)人民法院對(duì)袁某某等三人提起水污染責(zé)任環(huán)境民事公益訴訟，最終法院判決支持所有訴訟請(qǐng)求[4]。從法律依據(jù)和政策導(dǎo)向上看，中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)學(xué)會(huì)為非營(yíng)利法人，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，符合參與流域公益訴訟的主體要求。

（三）流域案件歸口審理模式已有試點(diǎn)

我國(guó)部分流域在建立了一系列專業(yè)審判機(jī)構(gòu)后，開(kāi)始探索“多審合一”審理模式。目前，主要存在民事、行政案件“二審合一”，刑事、民事、行政案件“三審合一”，以及刑事、民事、行政、執(zhí)行案件“四審合一”等形式[5]。長(zhǎng)江流域內(nèi)僅有2家高級(jí)人民法院未實(shí)行歸口審理模式[6]。過(guò)去公益訴訟按照案由的不同，負(fù)責(zé)的審判庭也不同，實(shí)行“多審合一”審理模式后，多領(lǐng)域案件統(tǒng)一由流域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)集中審理，方便了全國(guó)學(xué)會(huì)等未來(lái)適格原告提起訴訟，為適格原告主體拓展的可實(shí)現(xiàn)性提供了支撐。

（四）司法實(shí)踐中已出現(xiàn)相關(guān)訴求

傳統(tǒng)公益訴訟適格原告范圍過(guò)窄的問(wèn)題不僅引起了法學(xué)理論界的探討，在個(gè)案中也已顯現(xiàn)。根據(jù)近年司法實(shí)踐中出現(xiàn)的案例，環(huán)保組織依法提起的環(huán)境公益訴訟，在原告主體資格是否有效的問(wèn)題上，不同地域的法院竟然作出不同的裁判結(jié)果。例如，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（綠發(fā)會(huì)）提起的公益訴訟，就有被法院裁判不具有原告資格的判例。此外，有研究指出，我國(guó)環(huán)保組織訴訟能力有限。由于部分環(huán)保組織不具備專業(yè)人員、技術(shù)基礎(chǔ)等重要條件，僅靠其無(wú)法在司法實(shí)踐中開(kāi)展好流域公益訴訟工作，相比而言，中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)學(xué)會(huì)專家?guī)斓臄?shù)量更多和領(lǐng)域跨度更大，因此，發(fā)揮擁有雄厚專家資源的全國(guó)學(xué)會(huì)的力量顯得尤為必要。

四、全國(guó)學(xué)會(huì)參與流域保護(hù)的路徑

（一）參與相關(guān)立法工作

《長(zhǎng)江保護(hù)法》作為首部流域法律，考慮到流域發(fā)展保護(hù)的整體性、復(fù)雜性和交叉性，按照我國(guó)司法傳統(tǒng)，后續(xù)可能由相關(guān)配套法律進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，全國(guó)學(xué)會(huì)可充分發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢(shì)，參與頂層設(shè)計(jì)。中國(guó)水利學(xué)會(huì)可充分調(diào)動(dòng)下屬分支機(jī)構(gòu)（政策研究專委會(huì)、水法研究專委會(huì)等）的力量，參與到各層次的立法工作中。第一，參與最高人民法院、最高人民檢察院組織關(guān)于流域法律的司法解釋或針對(duì)流域公益訴訟單獨(dú)出臺(tái)的意見(jiàn)等編制工作。第二，參與具備立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)出臺(tái)的地方性法規(guī)編制工作，細(xì)化所轄行政區(qū)劃內(nèi)的流域保護(hù)規(guī)定。第三，參與流域常態(tài)化司法協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)，參與出臺(tái)相關(guān)具體辦法和文件，在個(gè)案的立案、審判等方面提供支持。

（二）法律擬制“流域公益訴訟代表人”角色

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行流域法律和立法趨勢(shì)，針對(duì)傳統(tǒng)公益訴訟適格原告范圍較窄的特點(diǎn)，可以從立法設(shè)計(jì)上將涉及流域公益訴訟的起訴主體擬制為法律虛擬人格，稱之為“流域公益訴訟代表人”。原因有兩點(diǎn)：一是比較法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。在英美法系和歐陸法系的理論中均有官方公益訴訟代表人（一般由檢察院充當(dāng)）[7]，而在起訴主體非官方背景的集團(tuán)訴訟、代表人訴訟和團(tuán)體訴訟中則有多種稱呼。雖然法系不同，歸納其設(shè)置原意都是在訴訟構(gòu)造中對(duì)原告資格的授權(quán)。二是訴權(quán)理論的擴(kuò)展。傳統(tǒng)起訴權(quán)的依據(jù)之一為“具備利害關(guān)系”。流域公益訴訟保護(hù)的是在流域中生產(chǎn)、生活的所有單位和人的公共利益，如果把利害關(guān)系做擴(kuò)大解釋，被侵害者訴訟權(quán)利平等是題中應(yīng)有之義，因此都應(yīng)當(dāng)具備程序法意義上的起訴權(quán)。擬制“流域公益訴訟代表人”角色不僅統(tǒng)一了稱呼，還為原告資格的擴(kuò)展提供了理論基礎(chǔ)。

（三）賦予全國(guó)學(xué)會(huì)流域公益訴訟原告資格

在傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，法律規(guī)定了只能由從事環(huán)保的社會(huì)組織提起公益訴訟，并且對(duì)業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制，具備很強(qiáng)的技術(shù)力量和專家資源的全國(guó)學(xué)會(huì)反而被排除在外，因此導(dǎo)致了生態(tài)損害鑒定、生態(tài)修復(fù)專家等費(fèi)用的增加。賦予跟流域發(fā)展與保護(hù)有關(guān)的全國(guó)學(xué)會(huì)以原告資格，不僅有利于大幅降低評(píng)估費(fèi)、專家費(fèi)，更能提升結(jié)論的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。除此之外，為更好地進(jìn)行流域保護(hù)，還可以賦予公民起訴權(quán)。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，有學(xué)者呼吁向域外國(guó)家學(xué)習(xí)，吸納公民個(gè)人作為適格原告[8]。然而，流域公益訴訟的專業(yè)性、復(fù)雜性更強(qiáng)，不宜全面賦予公民個(gè)人訴權(quán)，而是可以有條件地賦予公民團(tuán)體（3人以上組成）起訴權(quán)，賦予資格必須是全國(guó)學(xué)會(huì)會(huì)員，職稱為中級(jí)以上，從事專業(yè)和范圍須與流域發(fā)展保護(hù)直接相關(guān)。

（四）訴訟激勵(lì)機(jī)制

傳統(tǒng)公益訴訟遇到過(guò)起訴意愿低的困境，為了避免流域公益訴訟在后續(xù)工作進(jìn)程中流于形式，淪為一紙空文，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的激勵(lì)措施。全國(guó)學(xué)會(huì)可結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用能調(diào)動(dòng)的宣傳平臺(tái)，采用多種方法。一是進(jìn)行正向激勵(lì)。采用發(fā)起鑒定項(xiàng)目等形式，調(diào)動(dòng)行業(yè)內(nèi)專家對(duì)生態(tài)破壞情況進(jìn)行鑒定，并固定證據(jù)，為后續(xù)維權(quán)做準(zhǔn)備。二是聯(lián)合社會(huì)資本建立流域公益訴訟補(bǔ)償基金，向社會(huì)公開(kāi)募集，資金進(jìn)行監(jiān)管并專項(xiàng)使用。三是加大精神獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)表彰獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳評(píng)價(jià)，使參與流域公益訴訟有貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人有獲得感，從而鼓勵(lì)其更積極地投身流域公益訴訟事業(yè)。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)公益訴訟的快速發(fā)展為公共利益提供了有力的司法保障，但受原告資格的限制，面對(duì)具有高度復(fù)雜性、全面性和系統(tǒng)性的流域?qū)嶋H問(wèn)題，涉及流域公益訴訟工作遇到了阻力。未來(lái)我國(guó)在開(kāi)展流域公益訴訟工作中，應(yīng)當(dāng)以流域的特點(diǎn)為中心，充分發(fā)揮中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)學(xué)會(huì)的力量。通過(guò)設(shè)置“流域公益訴訟代表人”角色，賦予行業(yè)內(nèi)的全國(guó)學(xué)會(huì)和其會(huì)員團(tuán)體適格原告資格，鼓勵(lì)更多有意愿的社會(huì)力量參與公益訴訟;通過(guò)發(fā)揮全國(guó)學(xué)會(huì)的專家資源，為流域發(fā)展與保護(hù)的立法、司法、執(zhí)法和守法等工作提供智力支持;通過(guò)發(fā)揮全國(guó)學(xué)會(huì)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和跨學(xué)科聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，以廣泛宣傳和具體項(xiàng)目等方式，團(tuán)結(jié)單位及個(gè)人會(huì)員積極投身流域公益訴訟事業(yè)。

流域公益訴訟工作需要循序漸進(jìn)地開(kāi)展，各項(xiàng)工作需要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)施，以全國(guó)學(xué)會(huì)的智力資源做支撐，幫助司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中作出正確裁判，公益訴訟將為流域發(fā)展與保護(hù)筑牢司法保護(hù)屏障，為美麗中國(guó)、幸福流域提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

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