蘇學武，常曉華，張紹良 ，侯湖平 ，楊永均

(1.中國礦業(yè)大學礦山生態(tài)修復教育部工程研究中心，江蘇省徐州市，221116；2.自然資源部第一航測遙感院，陜西省西安市，710054；3.晉能控股煤業(yè)集團有限公司技術(shù)中心，山西省大同市，037001)

煤炭資源開發(fā)在為我國國民經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻的同時，也給礦區(qū)周邊帶來一系列社會和環(huán)境問題。采煤造成的沉陷嚴重影響了當?shù)厝嗣竦纳詈蜕a(chǎn)，極大制約了當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展[1-3]。做好采煤沉陷區(qū)治理，成為國家十分關(guān)注、地方政府高度重視的工作。大量學者在該領(lǐng)域結(jié)合各地治理實踐進行了大量研究，并結(jié)合各地實際提出了治理對策，并取得一系列成果[4-10]。關(guān)于采煤沉陷區(qū)治理政策的研究主要集中在生態(tài)修復、居民保障和資金來源等方面，在生態(tài)修復方面，采煤沉陷區(qū)的復墾治理路徑較為單一，農(nóng)用地是采煤沉陷區(qū)最常見的修復方式，部分地基穩(wěn)定性良好的采煤沉陷地可以修復為建設用地[11-12]；在居民保障方面，居民的居住保障方式主要有原地重建和易地搬遷這2類[13-14]；在資金來源方面，采煤沉陷區(qū)的治理資金壓力巨大，曾有國內(nèi)學者探討了社會資本參與采煤沉陷區(qū)治理的政策環(huán)境和可行性[15-17]。然而通過國內(nèi)外采煤沉陷區(qū)治理政策的對比，目前我國采煤沉陷治理政策與國外主要產(chǎn)煤國工業(yè)化早期、中期的政策較為相似，主要問題是采煤沉陷區(qū)治理土地政策和組織管理方式等方面的研究較為薄弱[18]。

鑒于此，在分析大同礦區(qū)采煤沉陷區(qū)破壞現(xiàn)狀的基礎上，總結(jié)了大同礦區(qū)采煤沉陷區(qū)綜合治理取得的成效，發(fā)現(xiàn)了治理中存在的問題，并提出相關(guān)對策和建議，為村莊搬遷安置、沉陷區(qū)綜合治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供參考。

1 采煤沉陷區(qū)治理現(xiàn)狀

1.1 大同礦區(qū)采煤概況

大同礦區(qū)位于大同市云岡區(qū)西部，境內(nèi)總含煤面積為429.6 km2，占全區(qū)總面積的40.9%，屬“雙紀”煤田，成煤時代為石炭紀-二疊、侏羅紀。其中侏羅紀煤查明資源量408 918.4萬t，保有資源儲量223 325.6萬t，含煤層21層，煤層總厚度為15～20 m；石炭紀煤查明資源量510 535.8萬t，保有資源儲量445 956.9萬t，可采煤層14層，煤層總厚度為31～36 m。大同礦區(qū)煤炭開采歷史悠久，2010年煤礦整頓后保留煤礦43座，產(chǎn)量約為6 500萬t/a。大同礦區(qū)煤礦分布如圖1所示。

圖1 大同礦區(qū)煤礦分布

1.2 采煤沉陷區(qū)特點

(1)地表沉陷嚴重且面積大。在429.6 km2的含煤范圍內(nèi)，除云岡石窟和交通要道等留設有保護煤柱外，其余地方均有煤炭開采。大同礦區(qū)采煤沉陷系數(shù)達0.5～0.8，由此測算，僅采侏羅紀煤層，最大地表下沉值可達到7.5～16.0 m，遠遠超過了地表建筑物、農(nóng)田和道路的最大允許變形值。

(2)沉陷過程復雜。由于實際可采煤層較多(一般為5～17層)，對地表造成重復采動，下覆煤層的開采會引起上部采空區(qū)已經(jīng)趨于穩(wěn)定的煤柱及頂板“活化”，導致出現(xiàn)復雜的沉陷現(xiàn)象。另外，礦田范圍經(jīng)過多次變更，加之小煤窯的私挖濫采，采空區(qū)分布十分復雜。

(3)地面沉陷具有不確定性。一是煤巖層具有“兩硬”的特點，采煤后頂板的冒落時間不確定，包括首次冒落和之后的多次冒落，以短期性突發(fā)性塌陷、延遲型塌陷為主；二是地表沉陷時間具有不確定性，有可能是在采后正常時間出現(xiàn)，也有可能是在開采后數(shù)年后產(chǎn)生，原因是上層懸頂和空洞在下部煤層采動后，易引起“活化”；三是由于礦區(qū)地形起伏、山地多，采煤沉陷發(fā)育規(guī)律具有不確定性。

(4)地表沉陷的直接和間接影響嚴重。主要表現(xiàn)在：一是地面沉陷直接導致地面沉降、裂縫，形成塌陷坑、下沉臺階等多種形式，這直接導致建筑物或構(gòu)筑物倒塌、裂縫等，道路交通設施也易受到破壞；二是礦區(qū)為山地地貌，沉陷區(qū)分布在山坡或谷底，地表多有濕陷性黃土覆蓋，容易引起滑坡等其他地質(zhì)災害；三是高強度采煤直接溝通上覆含水層和地表，疏干地下水和地表徑流。

1.3 綜合治理現(xiàn)狀

晉能控股煤業(yè)集團長期以來高度重視采煤沉陷區(qū)綜合治理工作[19]。2015年，山西省人民政府發(fā)布《山西省深化采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃(2014-2017年)》《山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案(2016-2018年)》，均將大同礦區(qū)列為59個重點治理礦區(qū)之一，綜合實施搬遷安置、土地復墾、地質(zhì)災害治理、生態(tài)恢復等工程；2016年大同市出臺了《大同市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案(2016-2018年)》，塔山礦、四老溝礦、雁崖礦、馬脊梁礦、云岡礦、晉華宮礦、永定莊礦、忻州窯礦、同家梁礦、大斗溝礦等均制定了土地復墾方案；2019年又制定了忻州窯、南陽坡、增子坊等3個礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案。

晉能控股煤業(yè)集團采取“分層綠化、梯次種植”的辦法，按照“喬灌結(jié)合、花草補位、色帶搭配、四季成景”的規(guī)劃要求，積極開展矸石山的治理。有序堆放、分層覆蓋、機械壓實、植樹種草、栽花種果、立體綠化，建成了以矸石山為中心的礦山景觀園區(qū)。如，四老溝礦在三井溝、西窯溝、南羊路矸石山全面實行黃土覆蓋，并修筑排洪渠、截水渠、擋矸壩，工程面積31萬m2，種植新疆楊、云杉等各類樹木3 600株；晉華宮國家礦山公園、馬脊梁礦的園林化礦山、煤峪口礦涌秀生態(tài)園、燕子山礦帶狀生態(tài)園、云岡礦云興園等一批亮點園區(qū)相繼建成。以晉華宮國家礦山公園為例，該公園于2005年通過原國土資源部批準建設，是我國首批28個國家礦山公園之一，2010年開工建設，2012 年建成。公園總占地49.7萬m2，由煤炭博物館、工業(yè)遺址參觀區(qū)、井下探秘游、仰佛臺、晉陽潭和石頭村6大主景區(qū)組成，將煤炭歷史、工業(yè)遺跡、現(xiàn)代旅游、人文景觀、綠色礦山融為一體。嚴格按照“邊生產(chǎn)、邊建設、邊復墾”的礦山治理原則，大力開展“重塑地貌、再造土體、恢復植被”工作，總綠化面積達 50 萬m2，基本上達到了“點上成景、線上成蔭、面上成林”。

2 采煤沉陷區(qū)治理存在問題

2.1 土地政策尚不健全

建設用地指標、耕地占補平衡是大同礦區(qū)搬遷安置和生態(tài)治理面臨的難題，涉及到搬遷選址、土地征收、耕地占補平衡、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整等各方面問題。村民搬遷后的原村莊宅基地的處理方式較為混亂，新建安置小區(qū)占地大多采取劃撥方式獲得，如果占地涉及農(nóng)村集體所有，需要辦理土地征收補償?shù)仁掷m(xù)，十分復雜。很多安置村民的戶口性質(zhì)還未得到有效解決，集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)等的處置辦法不明確，已復墾土地的權(quán)屬調(diào)整辦法和屬性缺少明確規(guī)定等等，這些實際問題已經(jīng)成為礦區(qū)綜合治理的障礙。

2.2 治理資金落實困難

對于村民而言，采煤沉陷已經(jīng)嚴重影響了他們的生產(chǎn)生活，村民搬遷的意愿較為強烈。然而村民無力支撐搬遷的高額成本，且搬遷后存在失去原有農(nóng)地等保障、搬遷安置后不能就業(yè)、缺乏直接的收入來源保障等問題，因此按照“誰損毀、誰治理”的原則，治理資金應由企業(yè)承擔，并在生產(chǎn)成本中計提采煤沉陷區(qū)的治理基金，然而這部分基金遠遠不夠支撐搬遷安置和技能培訓等各項費用。對于政府而言，搬遷安置涉及到相關(guān)基礎設施的配套，僅靠當?shù)卣我彩掷щy，因此采煤沉陷區(qū)的治理資金需要政府、企業(yè)和社會等多元化資金來源共同支撐。

2.3 村莊原址和安置小區(qū)管理混亂

由于缺乏統(tǒng)一管理，受損村民搬遷安置后，原宅基地、承包農(nóng)地等缺乏清晰的處理方式。受損村民搬遷安置到新小區(qū)后的管理，包括戶籍管理、組織管理、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等問題比較復雜。采煤沉陷區(qū)村民搬遷后普遍丟失了原有農(nóng)用地，又缺乏就業(yè)和社會保障。同時，采煤沉陷區(qū)村民未享受到煤炭開采帶來的收益，且補償不能及時到位，容易產(chǎn)生心理不平衡問題，影響社會穩(wěn)定。

2.4 政策保障和監(jiān)管體系不完善

因資金和監(jiān)管措施的不完善，部分安置小區(qū)整體建設不夠規(guī)范。一方面，部分新建小區(qū)存在墻體傾斜、裂縫等情況，配套服務設施不齊全，同時因小區(qū)村民入住時間不統(tǒng)一，物業(yè)管理也很困難。部分小區(qū)的入住率較低，帶來的經(jīng)濟效益偏低，小區(qū)的商業(yè)門面房空置率高，沒有真正得到利用。另一方面，這些安置小區(qū)缺少綜合食品店、便利店、日用百貨、幼兒園、小學等配套設施，導致村民生活不便。

3 采煤沉陷區(qū)治理對策

3.1 采煤沉陷區(qū)治理應當遵循的基本原則

(1)因地制宜、統(tǒng)籌兼顧。以最新的國土空間規(guī)劃為指引，統(tǒng)籌安置受損村民并合理安排生態(tài)修復計劃和開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)、宜水則水、宜建則建，有效解決因采煤沉陷引起的生態(tài)問題，妥善安置受災村民并為其提供就業(yè)崗位，幫其致富。

(2)政府引導、多元參與。政府在大同礦區(qū)治理中起引導作用，而政府僅是參與主體之一，主要起引導、監(jiān)督作用，同時還需要礦山企業(yè)、土地復墾機構(gòu)以及社會公眾等多方主體的積極參與，社會媒體的積極監(jiān)督。除此之外，還包括資金籌集的多元化，大同礦區(qū)綜合治理資金來源包括政府、企業(yè)以及社會民生資金等。

(3)科學規(guī)劃、試點先行。采煤沉陷區(qū)治理與當?shù)卮迕竦纳鏅?quán)和發(fā)展權(quán)密切相關(guān)，搬遷安置、生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等3個規(guī)劃的制定，應遵循客觀實際、科學論證和典型帶動，形成可推廣的經(jīng)驗，然后以點帶面，有序推進，全面推廣。

(4)與區(qū)域發(fā)展、特色城鎮(zhèn)建設相連接。安置小區(qū)選址符合當前的規(guī)劃發(fā)展的要求，并采取集中布局、集中安置模式，逐步引導村民向市民轉(zhuǎn)化，并逐步將失去農(nóng)地的村民納入市民保險范疇內(nèi)，加快城鎮(zhèn)化步伐，并結(jié)合大同礦區(qū)實際情況，建設具有當?shù)靥厣男滦统擎?zhèn)。

(5)依法合規(guī)。搬遷安置、生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等必須遵守《中華人民共和國土地管理法》《土地復墾條例》等國家法律法規(guī)和標準規(guī)范，同時遵循國家、省、市等頒布的政策文件。除此之外，相關(guān)規(guī)劃通過論證正式發(fā)布后需要依法嚴格執(zhí)行。

除上述基本原則之外，“誰破壞，誰復墾；誰復墾，誰受益”“保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理”等也是必須遵循的原則。

3.2 健全完善采煤沉陷區(qū)治理土地政策

(1)對異地安置的移民新村用地和沉陷區(qū)治理后的土地，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策解決建設用地指標不足的問題。涉及到土地利用規(guī)劃調(diào)整的，按照“尊重歷史，面對現(xiàn)實，實事求是”的原則解決，將具備復墾條件的村莊舊址進行復墾，解決原村莊土地資源的廢棄問題，同時解決建設用地指標不足的問題。復墾后土地用途，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜牧則牧，宜建設則建設，但應優(yōu)先復墾為耕地等農(nóng)用地。在確保永久基本農(nóng)田面積不減少的情況下，通過增減掛鉤、建設用地指標置換等途徑，經(jīng)專家論證，進行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，以此滿足用地指標的問題。土地權(quán)屬調(diào)整，應確保公平公開并接受社會監(jiān)督，并且調(diào)整過程中確保村民的合法權(quán)益不受損害。

(2)充分考慮大同礦區(qū)采煤沉陷區(qū)治理項目用地的實際情況，盡快協(xié)調(diào)辦理采煤沉陷區(qū)治理項目占地調(diào)整及用地規(guī)劃審批手續(xù)，免收土地征收(征用)中各項行政事業(yè)性收費及新增建設用地費，并對涉及有關(guān)各部門收取的市政建設所有行政事業(yè)性規(guī)費，給予政策優(yōu)惠。對于沉陷區(qū)內(nèi)搬遷出來的居民所需要的安置用地，建議可參照救災工程用地有關(guān)報批程序，邊用邊報批。并積極向上爭取指標，納入當年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，專列計劃予以解決。

(3)根據(jù)實際情況對涉及土地資源的權(quán)屬進行調(diào)整，并提出以下幾點建議。

一是國家征用土地后剩余的農(nóng)民集體所有的土地，在農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口之后，歸國家所有，但繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。除此之外，原土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變。

二是搬遷后舊宅基地和受損農(nóng)用地需收回原土地使用權(quán)，待復墾土地按照整理后的土地利用方向，重新確定土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)。復墾后的集體所有土地原則上應歸還原土地所有者或使用者。宜耕、宜林、宜草等的土地用途繼續(xù)保留原土地用途；并通過租賃等形式實現(xiàn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，打破原來凌亂分布的特點，以達到集中耕作的目的，同時解決因復墾土地相鄰權(quán)導致的糾紛問題。

三是通過劃撥方式取得的安置小區(qū)占用土地的使用權(quán)，若涉及農(nóng)用地，首先需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同時辦理征地審批手續(xù)。安置村民通過土地權(quán)屬的調(diào)整置換，需要放棄原土地使用權(quán)，依法使用安置小區(qū)國有土地的權(quán)利。并通過承包經(jīng)營等方式依法取得原土地的使用權(quán)。

3.3 探索多元化資金投入機制

由國家投資、省級投資、市級配套投資、縣級配套投資、企業(yè)配套投資和居民個人出資構(gòu)成。其中，對采礦權(quán)主體存在的，治理資金主要由企業(yè)和政府承擔，根據(jù)山西省政府辦公廳2017年實施的《山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理資金管理辦法》中規(guī)定，治理資金比例為：國家40%、省級10%、市級5%、縣級5%、企業(yè)30%、個人10%；對采礦權(quán)主體滅失的，治理資金主要由政府承擔，其比例為：國家50%、省級20%、市級10%、縣級10%、個人10%。

中央資金從山西省上交中央的兩權(quán)價款(探礦權(quán)與采礦權(quán)，即煤炭資源價款、煤炭資源稅和采礦權(quán)價格)中申請專項資金解決；省級資金從省級兩權(quán)價款、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金中解決或資源稅改革后公共預算安排；各級地方政府要統(tǒng)籌整合現(xiàn)有各類民生資金，優(yōu)先用于采煤沉陷區(qū)搬遷村莊配套基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；采煤企業(yè)承擔的部分生態(tài)治理和搬遷安置費用列入企業(yè)生產(chǎn)成本。

3.4 加強搬遷項目中的組織管理

(1)在不打破原有村莊體系的情況下，采取集中居住、集中安置、集中管理，具體措施如下。

一是采煤治理區(qū)異地搬遷安置小區(qū)的用地選址應充分結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等，因地制宜，遵循就近、集中批地、地價低廉的原則，確定安置小區(qū)建設選址。

二是要力爭以劃撥方式供應土地，即為節(jié)約土地，打破獨門獨戶的安置形式，以新建集中居住小區(qū)進行安置。

三是搬遷安置時，應當采取同一村莊統(tǒng)一集中安置的模式。安置小區(qū)應配備必備的幼兒園、小學等教育資源，并配備醫(yī)療站、超市、菜市場等公共設施。在安置過程中，關(guān)鍵是安置房房產(chǎn)證的發(fā)放問題，應由自然資源部門、住建部門共同組織成專門機構(gòu)，在搬遷安置村民將原宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證上交自然資源部門的同時，發(fā)放安置小區(qū)住房的所有權(quán)證，同時監(jiān)督其更換后盡快搬遷。

(2)除集中安置和管理之外，根據(jù)當?shù)卣呢斦惺苣芰Γ鸩綄⑹У剞r(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，納入城鎮(zhèn)社保體系。對于生活困難、符合城鎮(zhèn)居民低保條件的，納入城鎮(zhèn)居民低保范圍；對仍保留農(nóng)業(yè)戶口的失地農(nóng)民，納入當?shù)匦滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和農(nóng)村最低生活保障范圍，由中央、省級財政提供專項轉(zhuǎn)移補貼。

(3)通過建立職業(yè)技能培訓基地等措施，加強搬遷后村民的就業(yè)培訓指導，加大對農(nóng)民的培訓力度，進一步拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，使他們掌握一技之長，通過有組織的勞務輸出，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的有序合理轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，鼓勵發(fā)展村集體經(jīng)濟，引進勞動密集型產(chǎn)業(yè)，進一步增加就業(yè)崗位。比如，區(qū)、鄉(xiāng)政府積極創(chuàng)造條件，為搬遷農(nóng)民提供更多的公益崗位(比如環(huán)境衛(wèi)生、綠化管理等)。同時，協(xié)調(diào)全區(qū)各類企業(yè)，在勞動用工方面優(yōu)先安排采煤沉陷區(qū)搬遷農(nóng)民就業(yè)。鼓勵搬遷后農(nóng)民在安置區(qū)附近承包經(jīng)營溫室大棚或養(yǎng)殖園，努力增加農(nóng)民收入。加快搬遷后土地流轉(zhuǎn)，采煤沉陷區(qū)村莊整體搬遷后，積極鼓勵企業(yè)或?qū)I(yè)合作社承包流轉(zhuǎn)采煤沉陷區(qū)閑置耕地，大力發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖或種植業(yè)，努力增加受災農(nóng)民收入。

3.5 保障礦區(qū)村民的合法權(quán)益

采煤沉陷區(qū)治理進度的不透明以及土地復墾質(zhì)量的模糊標準，導致村民對安置工作存在盲目的“補償不足”認識；因此，應加強安置補償款等政策實施過程的監(jiān)督和房屋建設的監(jiān)督，擴寬政府宣傳渠道，通過電視、廣播等加大宣傳、解釋力度，確保村民的知情權(quán)。同時，要加大政策宣傳力度，使村民充分了解相關(guān)政策；制定優(yōu)惠政策，創(chuàng)優(yōu)融資環(huán)境，調(diào)動農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)積極性；根據(jù)搬遷居民的實際承受能力，因地制宜，采取多種措施，統(tǒng)籌解決好特困群眾的出資困難和問題。

4 結(jié)語

大同礦區(qū)采煤沉陷區(qū)破壞面積大，大量農(nóng)田和房屋出現(xiàn)裂縫，對村民的生產(chǎn)、生活造成嚴重影響。近年來，晉能控股煤業(yè)集團和地方政府加大綜合治理力度，取得很大進展。但在實踐過程中出現(xiàn)了土地政策不健全、治理資金落實困難、原宅基地和新安置區(qū)的管理體系不完善等新問題。為此，筆者提出了相應的對策和建議，為搬遷安置、生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作提供政策支撐。