邱立新,盧修亮,范世奇,程通通,劉 陽,常國彬

(1.國家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲害防治總站 林業(yè)有害生物監(jiān)測預(yù)警國家林業(yè)和草原局重點實驗室,沈陽 110034；2.新疆維吾爾自治區(qū)阿爾泰山國有林管理局福海分局,新疆 阿勒泰 836500)

1989年國務(wù)院發(fā)布施行《森林病蟲害防治條例》以來,國家和地方各級政府依法強化了林業(yè)有害生物防治管理工作,并于1992年在原林業(yè)部統(tǒng)一部署下,自上而下開始實行以發(fā)生率、防治率、監(jiān)測覆蓋率、種苗產(chǎn)地檢疫率等“四率”指標(biāo)為主的防治目標(biāo)管理制度,2001年調(diào)整了目標(biāo)管理指標(biāo)體系,用“成災(zāi)率”代替“發(fā)生率”。此后,“四率”指標(biāo)雖又經(jīng)調(diào)整,但成災(zāi)率作為指標(biāo)體系的一項核心指標(biāo),自確立以來一直沿用至今[1]。目前,縣級以上地方政府已將成災(zāi)率納入政府考核評價指標(biāo)體系,并將其作為《重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書》簽訂與考核的重要內(nèi)容之一[2]。以成災(zāi)率為主的防治目標(biāo)管理指標(biāo)體系的深入實施,對有效壓實地方政府主體責(zé)任、強化災(zāi)害管理、控制重大林業(yè)有害生物傳播擴散等方面發(fā)揮了重要作用。但一直以來,林業(yè)有害生物成災(zāi)率指標(biāo)在計算方法、指標(biāo)值設(shè)定、成災(zāi)劃分標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)計規(guī)范性等方面仍存在一些問題,制約著指標(biāo)作用的充分發(fā)揮。本文結(jié)合各地林業(yè)有害生物防治目標(biāo)管理實踐,總結(jié)成災(zāi)率指標(biāo)實施經(jīng)驗,在認(rèn)真梳理凸顯問題的基礎(chǔ)上,針對性地提出了改進完善措施,旨在為科學(xué)謀劃新時期防治目標(biāo)管理、促進防治減災(zāi)工作高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 成災(zāi)率指標(biāo)定義及統(tǒng)計規(guī)定

林業(yè)有害生物成災(zāi)是指寄主植物受有害生物危害達到一定程度,導(dǎo)致其經(jīng)濟價值、生態(tài)功能和社會價值的正常發(fā)揮受到嚴(yán)重損害的狀態(tài)。成災(zāi)率指林業(yè)有害生物實際成災(zāi)面積占現(xiàn)有林和未成林面積的千分比,即成災(zāi)率(‰)=全年實際成災(zāi)面積/(現(xiàn)有林面積+未成林面積)×1000‰[3],因現(xiàn)有林與未成林面積統(tǒng)計結(jié)果難以查詢,實際計算中常以森林資源面積替代現(xiàn)有林與未成林面積之和。實際成災(zāi)面積指本年度內(nèi)達到林業(yè)有害生物成災(zāi)界定標(biāo)準(zhǔn)的面積之和(不重復(fù)計算),林分受害情況調(diào)查時間為寄主植物受林業(yè)有害生物危害最嚴(yán)重的時期。成災(zāi)面積的統(tǒng)計以森林資源小班為統(tǒng)計單元,以畝為最小統(tǒng)計單位。農(nóng)田林網(wǎng)和四旁等散生木的成災(zāi)面積統(tǒng)計,參照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn),將受害株數(shù)折合成面積后計入成災(zāi)面積。同一小班,如果有兩種以上有害生物的危害程度達到成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計成災(zāi)面積時,只統(tǒng)計其中一種,不重復(fù)計算[4]。

2 成災(zāi)率指標(biāo)實施情況

1992年4月,原林業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于對森林病蟲害防治實行目標(biāo)管理的通知》,《全國森林病蟲害防治目標(biāo)管理辦法》作為附件隨文下發(fā)[5]；同年7月,印發(fā)了《全國森林病蟲害防治目標(biāo)管理考核辦法(試行)》[6],確定了以發(fā)生率、防治率、監(jiān)測覆蓋率和產(chǎn)地檢疫率為“四率”指標(biāo)的防治工作基本內(nèi)容及“一降三提高”的總體要求,并層層簽訂責(zé)任書,逐級分解落實目標(biāo)任務(wù)。目標(biāo)管理自實施以來,先后兩次對指標(biāo)體系進行調(diào)整,分別是2001年將“發(fā)生率”調(diào)整為“成災(zāi)率”,2005年用“無公害防治率、監(jiān)測覆蓋率”替代“防治率、“測報準(zhǔn)確率”,修改后以成災(zāi)率、無公害防治率、測報準(zhǔn)確率、種苗產(chǎn)地檢疫率構(gòu)成的“四率指標(biāo)”體系一直沿用至今[1]。

自“十一五”起,原國家林業(yè)局每5年向各省(自治區(qū)、直轄市)下達防治目標(biāo)管理指標(biāo),提出了到2010年全國林業(yè)有害生物成災(zāi)率控制在4.7‰以下[3]、2015年控制在4.5‰以下[7]、2020年控制在4‰以下[8-9]的階段性目標(biāo)任務(wù)(表1)。為切實完成好各階段成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù),落實工作責(zé)任,經(jīng)國務(wù)院同意,從2008年起,原國家林業(yè)局先后三次與各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府簽訂了《重大林業(yè)有害生物防控目標(biāo)責(zé)任書》,各省(自治區(qū)、直轄市)也層層簽訂了政府間、林業(yè)部門間的“雙線”目標(biāo)責(zé)任書,并將成災(zāi)率指標(biāo)和重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)完成情況列入政府考核評價指標(biāo)體系[2]。

表1 2006—2020年全國林業(yè)有害生物發(fā)生面積及成災(zāi)率指標(biāo)

目前,各地均已將成災(zāi)率納入地方政府考核評價體系,以成災(zāi)率指標(biāo)為核心的防治目標(biāo)任務(wù)的下達與考核,提高了防治工作執(zhí)行力,提升了防治減災(zāi)質(zhì)量和效益,是強化林業(yè)有害生物防治管理工作的有效手段和重要抓手。但是,從近年來各地上報數(shù)據(jù)和基層了解的情況看,部分地區(qū)對林分受害情況調(diào)查時間存在誤解,將成災(zāi)率理解為是采取防治措施后的統(tǒng)計結(jié)果,致使統(tǒng)計的成災(zāi)面積普遍偏?。粋€別地區(qū)為了體現(xiàn)防治減災(zāi)工作成效,完成目標(biāo)考核的成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù),報送的成災(zāi)面積甚至已接近于“0”,這與目前林業(yè)有害生物嚴(yán)重發(fā)生危害的現(xiàn)狀不符,難以反映災(zāi)害造成的實際損失,極大程度上制約了防治工作的健康有序發(fā)展。為全面了解掌握各地林業(yè)有害生物實際成災(zāi)情況,修正基層人員調(diào)查統(tǒng)計時產(chǎn)生的偏差,筆者對2020年全國松材線蟲病發(fā)生數(shù)據(jù)作了補充修正處理,確保了松材線蟲病發(fā)生面積全部計入成災(zāi)面積。以現(xiàn)行成災(zāi)率計算方法(森林資源面積作分母,‰)統(tǒng)計顯示,修正后17個松材線蟲病發(fā)生省份的林業(yè)有害生物成災(zāi)率最高的為浙江省(81.0‰),最低的為貴州省(0.2‰)(圖1)。

圖1 2020年松材線蟲病發(fā)生省份林業(yè)有害生物成災(zāi)率統(tǒng)計結(jié)果(補充修正)

3 成災(zāi)率指標(biāo)存在的主要問題

3.1 成災(zāi)率計算方法不合理

現(xiàn)行成災(zāi)率計算方法是林業(yè)有害生物實際成災(zāi)面積占森林資源面積的千分比。對某種有害生物來說,森林資源包括寄主和非寄主,而有害生物一般只在其寄主林分中發(fā)生危害,且只有發(fā)生危害后才可能成災(zāi),將森林資源面積作為成災(zāi)率指標(biāo)統(tǒng)計基數(shù),把沒有有害生物分布的森林資源都涵蓋進去,忽略了有害生物發(fā)生危害的寄主選擇性以及其發(fā)生與成災(zāi)的關(guān)聯(lián)性,人為降低了指標(biāo)測算數(shù)值,難以真實反映災(zāi)害實際發(fā)生情況,不容易引起政府和社會的重視與關(guān)注。

3.2 成災(zāi)率指標(biāo)值設(shè)定不科學(xué)

林業(yè)有害生物災(zāi)害作為一種自然災(zāi)害[10],其發(fā)生發(fā)展過程是由林業(yè)有害生物、森林植物和環(huán)境條件等多種因子共同作用的結(jié)果,常有其自身的發(fā)生危害規(guī)律,一般不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移[11]。從2006—2020年下達的指標(biāo)任務(wù)看,雖然15年間成災(zāi)率控制目標(biāo)均值已設(shè)定為相對較低的5.3‰水平,但在每5年下達成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù)時仍要求控制目標(biāo)持續(xù)下降(表1),這不僅過分強調(diào)了人為干預(yù)結(jié)果,忽略了自然調(diào)控作用,也極易造成為換取一時防治效果不惜犧牲環(huán)境等情況的發(fā)生,難以契合當(dāng)前防治減災(zāi)工作高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求[12]。

3.3 成災(zāi)劃分標(biāo)準(zhǔn)有待完善

成災(zāi)的確認(rèn)和成災(zāi)面積的統(tǒng)計是計算成災(zāi)率的關(guān)鍵,《林業(yè)有害生物發(fā)生及成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》《主要林業(yè)有害生物成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》在確定是否成災(zāi)時,僅對松材線蟲病、美國白蛾、林業(yè)鼠(兔)害、薇甘菊4種重大林業(yè)有害生物作出了明確規(guī)定,其他林業(yè)有害生物雖按檢疫性與非檢疫性作出區(qū)分,同時按危害部位列出了成災(zāi)指標(biāo),但不同有害生物發(fā)生危害規(guī)律各異,僅按危害部位歸類并采用相同指標(biāo)確定是否成災(zāi)顯然不夠精準(zhǔn),也難以操作。

3.4 成災(zāi)統(tǒng)計規(guī)范性較差

部分地區(qū)在災(zāi)害統(tǒng)計時,未嚴(yán)格按照統(tǒng)計規(guī)范進行統(tǒng)計,存在為了實現(xiàn)成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù),提高成災(zāi)統(tǒng)計口徑、不按小班統(tǒng)計成災(zāi)面積、折算比例過大等情況?！读謽I(yè)有害生物發(fā)生及成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》雖然規(guī)定了發(fā)生(危害)程度與成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)各自的統(tǒng)計方法,但未將成災(zāi)面積統(tǒng)計與發(fā)生(危害)程度調(diào)查結(jié)果相關(guān)聯(lián),應(yīng)用性不足,科學(xué)性不夠。目前,成災(zāi)統(tǒng)計規(guī)范規(guī)定了成災(zāi)率調(diào)查時間為寄主植物受林業(yè)有害生物危害最嚴(yán)重的時期,但并未厘清防治前還是防治后開展成災(zāi)情況調(diào)查,一些地區(qū)在調(diào)查時常常將防治后的成災(zāi)統(tǒng)計結(jié)果作為實際成災(zāi)情況上報,致使成災(zāi)統(tǒng)計結(jié)果普遍偏低。例如,部分松材線蟲病發(fā)生省份僅報送松材線蟲病防治后的成災(zāi)統(tǒng)計結(jié)果,未將防治前的發(fā)生面積全部作為成災(zāi)面積上報,統(tǒng)計誤差較大。

4 成災(zāi)率指標(biāo)設(shè)定思考與建議

4.1 調(diào)整成災(zāi)率計算方法

將現(xiàn)有成災(zāi)率計算方法調(diào)整為以林業(yè)有害生物發(fā)生面積作分母,采用百分制,即成災(zāi)率(%)=全年實際成災(zāi)面積/發(fā)生面積×100%。成災(zāi)率以發(fā)生面積作基數(shù),可反映成災(zāi)在發(fā)生中所占的比重,能夠比較真實地反映有害生物的發(fā)生危害程度,定義的科學(xué)性較強；以發(fā)生面積作基數(shù),統(tǒng)計數(shù)值相對較大,易于引起政府和社會的重視與關(guān)注,利于推進工作；以發(fā)生面積作基數(shù),充分考慮了生物災(zāi)害的寄主選擇性,區(qū)別于其他自然災(zāi)害全面危害特點,統(tǒng)計結(jié)果更加精準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)行業(yè)在統(tǒng)計氣象災(zāi)害成災(zāi)率時,因氣象災(zāi)害危害程度不受或很少受作物種類影響,就可將作物總播種面積作為分母進行計算[13-15],這與生物災(zāi)害有本質(zhì)的區(qū)別。

4.2 合理設(shè)定成災(zāi)率指標(biāo)值

近年來,我國林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā),呈逐年加重態(tài)勢,林業(yè)有害生物發(fā)生面積已增至1 278.5萬hm2[16],且在短時間內(nèi)這種高發(fā)態(tài)勢難以得到根本性扭轉(zhuǎn)(表1)。2020年,全國松材線蟲病發(fā)生面積為180.9萬hm2[16],按現(xiàn)行成災(zāi)率計算方法(‰),依據(jù)松材線蟲病“出現(xiàn)感染病株即為成災(zāi)”統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),若將防治前的發(fā)生面積全部納入成災(zāi)面積統(tǒng)計計算,僅松材線蟲病成災(zāi)面積就使成災(zāi)率達到8.2‰；其他林業(yè)有害生物成災(zāi)面積6.4萬hm2[17],成災(zāi)率為0.3‰,即林業(yè)有害生物成災(zāi)率整體約為8.5‰。若調(diào)整成災(zāi)率計算方法,以發(fā)生面積作分母(%),林業(yè)有害生物成災(zāi)率約為14.6%。綜合考慮目前林業(yè)有害生物災(zāi)害發(fā)生實際、新時期防治減災(zāi)工作高質(zhì)量發(fā)展要求及指標(biāo)設(shè)定的可行性、科學(xué)性、激勵性原則,在成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù)設(shè)定時,建議將控制成災(zāi)率目標(biāo)任務(wù)由逐年下降的某一數(shù)值調(diào)整為區(qū)間控制,即實際成災(zāi)率數(shù)值未超出區(qū)間范圍即為達標(biāo)。若維持現(xiàn)行成災(zāi)率計算方法,建議指標(biāo)值區(qū)間設(shè)定為“6‰～10‰”；若調(diào)整計算方法,建議指標(biāo)值區(qū)間設(shè)定為12%～18%。

4.3 修訂完善成災(zāi)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)

盡快編制出臺新的成災(zāi)統(tǒng)計規(guī)范性文件,按照發(fā)生面積、危害程度、危險性等級等因素確定需納入成災(zāi)統(tǒng)計的林業(yè)有害生物種類,以科為分類單位劃分成災(zāi)統(tǒng)計類別,針對其發(fā)生危害特點和生物學(xué)特性,通過收集查閱相關(guān)資料并結(jié)合各地防控經(jīng)驗,設(shè)定與發(fā)生危害程度相對應(yīng)的成災(zāi)指標(biāo),為成災(zāi)的確認(rèn)和成災(zāi)率的統(tǒng)計提供更加細化、更具可操作性的技術(shù)指導(dǎo)。若調(diào)整成災(zāi)率計算方法以發(fā)生面積作分母,應(yīng)進一步區(qū)分檢疫性與非檢疫性林業(yè)有害生物成災(zāi)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)提高松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物成災(zāi)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),避免出現(xiàn)因成災(zāi)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)過低、重大林業(yè)有害生物暴發(fā)成災(zāi),成災(zāi)率波動過大且指標(biāo)畸高情況的發(fā)生。如圖1顯示,在補充修正松材線蟲病數(shù)據(jù)但并未調(diào)整松材線蟲病成災(zāi)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)情況下,浙江、廣東、江西3省成災(zāi)率均超過了50%,且各省成災(zāi)率差值明顯提升。

4.4 規(guī)范成災(zāi)統(tǒng)計方法

統(tǒng)一林業(yè)有害生物成災(zāi)統(tǒng)計口徑,明確統(tǒng)計種類與統(tǒng)計范圍,細化確定可折算特殊情形,補充說明成災(zāi)統(tǒng)計時間(防前或防后),將松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物達到成災(zāi)指標(biāo)的發(fā)生面積全部納入成災(zāi)統(tǒng)計?？茖W(xué)界定發(fā)生(危害)程度與成災(zāi)的邏輯關(guān)系,探索提出災(zāi)害防治成效的評估方法,將防治前發(fā)生(危害)程度統(tǒng)計中的重度發(fā)生面積一部分或全部作為實際成災(zāi)統(tǒng)計結(jié)果,即“防前成災(zāi)面積”,為防治生產(chǎn)、保險理賠提供科學(xué)依據(jù)；將防治后成災(zāi)面積作為減災(zāi)后的統(tǒng)計結(jié)果,即“防后成災(zāi)面積”,用以評估災(zāi)害防后成災(zāi)情況和防治效果；防前成災(zāi)面積與防后成災(zāi)面積的差值為“防治減災(zāi)面積”,用以評價防治減災(zāi)質(zhì)量、總結(jié)工作成效。

5 結(jié)語

近年來,我國生態(tài)文明建設(shè)不斷推進,國家生物安全戰(zhàn)略有序?qū)嵤?林業(yè)有害生物災(zāi)害防治目標(biāo)管理頂層設(shè)計、制度設(shè)計持續(xù)加快。2019年《中華人民共和國森林法》在規(guī)定“重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實行地方人民政府負責(zé)制”基礎(chǔ)上,提出“國家實行森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”,首次從法律層面對重大林業(yè)有害生物防治考核工作作出明確規(guī)定。2021年中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行林長制的意見》,對有效落實各級林長保護發(fā)展森林草原資源目標(biāo)責(zé)任制,全面加強森林草原資源災(zāi)害防控進行了部署要求。未來，隨著我國林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、全方位推動,防治目標(biāo)管理在森林資源保護中作用將日益突出,加快修訂和完善以成災(zāi)率為主的防治目標(biāo)管理指標(biāo)體系尤為必要也十分迫切。