黃麗琴

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

一、問題的提出

自2000 年邁入老齡化社會(huì)以后，我國人口老齡化的程度持續(xù)加深。中國發(fā)展基金會(huì)2020年6 月15 日發(fā)布的《中國發(fā)展報(bào)告2020：中國人口老齡化的發(fā)展趨勢和政策》指出，到2022年左右，我國將由老齡化社會(huì)進(jìn)入老齡社會(huì)；到2050 年，60 歲及以上的老年人口數(shù)量將近5億[1]。同時(shí)，由于人口老齡化與城鎮(zhèn)化過程相互疊加，超齡勞動(dòng)者再就業(yè)已成為愈發(fā)普遍的現(xiàn)象。老齡化背景下，“銀色世紀(jì)”“白發(fā)浪潮”的沖擊既要求相關(guān)部門充分開發(fā)超齡勞動(dòng)者群體廣闊的人力資本，也要求對(duì)超齡就業(yè)這種特殊的用工現(xiàn)象進(jìn)行有效的法律規(guī)制和充分的制度保障。然而在現(xiàn)有制度下，部分超齡勞動(dòng)者因工受傷后卻無法及時(shí)得到工傷認(rèn)定，行政程序和司法程序的循環(huán)更是增加了權(quán)利救濟(jì)成本。厘清超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定這一問題，不僅符合積極應(yīng)對(duì)老齡化趨勢的社會(huì)發(fā)展基調(diào)，而且對(duì)于構(gòu)造超齡勞動(dòng)者的權(quán)益保障制度也十分關(guān)鍵。

超齡勞動(dòng)者是指根據(jù)現(xiàn)行退休制度已超過法定退休年齡，但仍然有勞動(dòng)意愿和勞動(dòng)能力并參與勞動(dòng)過程，與用人單位建立用工關(guān)系并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的勞動(dòng)者。簡言之，其與普通勞動(dòng)者的區(qū)別主要在于其已經(jīng)超過法定退休年齡。作為超齡勞動(dòng)者，工傷保險(xiǎn)需求比普通勞動(dòng)者更為凸顯，其群體差異決定了他們會(huì)面對(duì)比普通勞動(dòng)者群體更高的工傷風(fēng)險(xiǎn)，因此有更強(qiáng)的潛在工傷待遇需求。這一特殊群體本應(yīng)得到勞動(dòng)法律的保護(hù)和工傷保險(xiǎn)制度的人文關(guān)懷，卻因?yàn)槟挲g因素在工傷認(rèn)定過程中困難重重。

勞動(dòng)者尋求工傷保險(xiǎn)救濟(jì)的基礎(chǔ)和必備環(huán)節(jié)是申請(qǐng)和進(jìn)行工傷認(rèn)定。然而在實(shí)踐中，由于超齡勞動(dòng)者是否屬于適格勞動(dòng)主體尚存爭議，勞動(dòng)法律未見直接回應(yīng)，工傷認(rèn)定規(guī)范理解也存在沖突，因此超齡勞動(dòng)者的工傷申請(qǐng)存在被行政部門駁回的可能性。即使訴諸法院，司法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的觀點(diǎn)也存在差異。同時(shí)，由于工傷認(rèn)定屬于行政確認(rèn)，司法機(jī)關(guān)只能撤銷行政機(jī)關(guān)作出的《工傷認(rèn)定駁回申請(qǐng)決定書》并要求行政機(jī)關(guān)重新作出決定，而不能要求行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行工傷認(rèn)定。部分勞動(dòng)者在訴訟程序取得勝利后仍然不能認(rèn)定工傷，權(quán)益得不到保障。行政機(jī)關(guān)的處理決定和司法機(jī)關(guān)的裁判結(jié)果不一，以及訴訟結(jié)果的同案不同判，也可能導(dǎo)致公民對(duì)司法的不信任。

通過查閱“中國裁判文書網(wǎng)”上的相關(guān)文書發(fā)現(xiàn)如下情形均有發(fā)生：一審法院支持不認(rèn)定工傷的，二審和再審法院均支持認(rèn)定①；人社局與法院均支持認(rèn)定工傷，但人社廳不服向高院申請(qǐng)?jiān)賹彚冢蝗松缇忠詣趧?dòng)者達(dá)到退休年齡為由不予受理工傷認(rèn)定，被法院撤銷后改為作出認(rèn)定工傷決定③；人社局駁回工傷認(rèn)定申請(qǐng)，法院撤銷該決定書后人社局再次作出駁回決定④等等。各方的爭議焦點(diǎn)主要在于：超齡勞動(dòng)者是否具有適格勞動(dòng)主體資格，其與用人單位之間能否形成勞動(dòng)關(guān)系？超齡勞動(dòng)者能否進(jìn)行工傷認(rèn)定，并在符合工傷認(rèn)定規(guī)范要求的情形下，獲得工傷保險(xiǎn)救濟(jì)？

要解答上述兩個(gè)問題，需要根據(jù)相關(guān)規(guī)范對(duì)超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行梳理，分析超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定存在的障礙，并結(jié)合老齡社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求提出多通路制度構(gòu)建的設(shè)想。

二、超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定現(xiàn)行規(guī)范的梳理

（一）迷霧重重的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定

超齡勞動(dòng)者申請(qǐng)工傷認(rèn)定舉步維艱的首要障礙是參保主體身份的爭議。《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第三十三條明確，工傷保險(xiǎn)的參保對(duì)象是“職工”。2010 年《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定》，雖然刪除了2003 年《工傷保險(xiǎn)條例》第六十一條有關(guān)“職工”的界定字樣，但并未改變勞動(dòng)關(guān)系作為判斷勞動(dòng)者能否享受工傷保險(xiǎn)的核心依據(jù)。因此，超齡勞動(dòng)者與用人單位勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定就成為其工傷認(rèn)定的關(guān)鍵問題，工傷保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生捆綁，工傷保險(xiǎn)法律問題被迫轉(zhuǎn)為勞動(dòng)法律問題。

我國法律及相關(guān)規(guī)范對(duì)勞動(dòng)關(guān)系成立情形的直接規(guī)定，還需要追溯到2005 年原勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)的《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》。該《通知》第一條明確，勞動(dòng)關(guān)系成立的必備條件之一是勞動(dòng)者具有“符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格”。據(jù)此，超齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系問題又轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)主體資格問題。實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》和《中華人民共和國勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》對(duì)勞動(dòng)合同終止的情形有直接規(guī)定，那么符合二者規(guī)定情形的超齡勞動(dòng)者勞動(dòng)合同終止，自然不能再與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系。但勞動(dòng)合同終止和喪失勞動(dòng)主體資格畢竟不是同一概念，此段勞動(dòng)合同的終止不代表勞動(dòng)者不能與用人單位建立下一段勞動(dòng)關(guān)系。且單就《中國人民共和國勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第二十一條而言，其創(chuàng)設(shè)的最初目的也是為了防止勞動(dòng)者超過法定退休年齡但因?yàn)槟承┰驘o法享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的情形下，用人單位無法根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第四十四條規(guī)定解除勞動(dòng)合同，導(dǎo)致用人成本和解雇成本過高的有失公平問題，而非直接限制勞動(dòng)者的勞動(dòng)主體資格。

除此之外，最高人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》（法釋〔2010〕12 號(hào)）（以下簡稱《解釋（三）》）第七條，將“已經(jīng)依法享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇或領(lǐng)取退休金”的超齡勞動(dòng)者與用人單位的法律關(guān)系定性為“勞務(wù)關(guān)系”。此項(xiàng)規(guī)定被學(xué)者稱為超齡勞動(dòng)者與用人單位用工關(guān)系認(rèn)定的“社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)說”，其出臺(tái)是作為解決超齡勞動(dòng)者勞動(dòng)糾紛的權(quán)宜之舉，但也只是對(duì)眾多超齡勞動(dòng)者中的一種類型進(jìn)行了明確規(guī)制[2]。2020 年12 月25 日最新通過的《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕26號(hào)）第三十二條也重述了這一觀點(diǎn)。除此之外，其他超齡勞動(dòng)者群體與用人單位的用工關(guān)系定性，司法解釋并沒有做出明確回應(yīng)，最高人民法院的相關(guān)回復(fù)也基本采取了回避態(tài)度。

在《解釋（三）》對(duì)部分超齡勞動(dòng)者的用工關(guān)系已作界定的情形下，關(guān)于其他情形下超齡勞動(dòng)者與用人單位是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系的問題，地方規(guī)范也存在差異，相關(guān)規(guī)范散見在各地的地方性法規(guī)和司法文件中，顯得尤為混亂。主要包括以下三類：1.未見直接規(guī)定，包括山西、內(nèi)蒙古、遼寧等二十個(gè)省、自治區(qū)；2.不支持勞動(dòng)關(guān)系，包括北京、江蘇、浙江、福建、四川、重慶、廣東七個(gè)省、直轄市，但認(rèn)定有所不同，例如北京認(rèn)為是勞務(wù)關(guān)系，浙江認(rèn)為是雇傭關(guān)系，而福建稱為聘用關(guān)系；3.只對(duì)部分情形下的超齡勞動(dòng)者與用人單位的用工關(guān)系作出規(guī)定，包括吉林、安徽、天津、上海四地，且劃分情形也有所不同，其中天津和上海明確了具體情形下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系。具體如表1 所示。

表1 四地超齡勞動(dòng)者與用工單位關(guān)系認(rèn)定具體情形分類

（二）參差不齊的工傷認(rèn)定特別規(guī)定

在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定爭議無法解決的情境下，工傷保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)范中是否對(duì)超齡勞動(dòng)者的工傷認(rèn)定作出特別規(guī)定呢？最高人民法院行政審判庭曾作出相關(guān)答復(fù)，兩種情形下的超齡勞動(dòng)者是可以進(jìn)行工傷認(rèn)定的：一種是超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民⑤，另一種是現(xiàn)工作單位已經(jīng)為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的離退休人員⑥。除此之外，人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問題的意見（二）》也規(guī)定了由用人單位承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任和適用《工傷保險(xiǎn)條例》的兩種情形，前者的設(shè)定情形為勞動(dòng)者雖然達(dá)到或者超過了法定退休年齡，但是沒有辦理退休手續(xù)或者沒有享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，并且繼續(xù)在原單位工作，后者實(shí)際與最高人民法院回復(fù)中的第二種情形重疊，即招用單位已繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

相關(guān)的地方規(guī)范也呈現(xiàn)出了五種不同形態(tài)：1.未見直接規(guī)定，包括天津、河北、山西、內(nèi)蒙古自治區(qū)等二十個(gè)省、自治區(qū)。2.規(guī)定超齡勞動(dòng)者不屬于工傷認(rèn)定的范圍，包括北京、福建、云南、寧夏、重慶等五個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，但其表述并不一致。例如，北京表述為“離退休人員”，福建表述為“退休職工”，重慶表述為“達(dá)到法定退休年齡或者已經(jīng)依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員”。3.將最高人民法院回復(fù)中的情形或人社部意見中的情形作為例外，其他情形不予認(rèn)定，包括吉林、江蘇和江西三地。4.規(guī)定符合條件的超齡勞動(dòng)者可以參加工傷保險(xiǎn)，包括浙江和四川兩省。2018 年浙江省通過指導(dǎo)意見的形式將符合情形的超齡勞動(dòng)者納入?yún)⒈７秶凸J(rèn)定范圍⑦，《四川省工傷保險(xiǎn)條例》第四十五條規(guī)定沒有享受職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的超齡勞動(dòng)者可以參加工傷保險(xiǎn)。5.改革正在進(jìn)行中。廣東省現(xiàn)行規(guī)范中規(guī)定超齡或享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇均不適用《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》，但2020 年10 月22 日廣東省人社廳發(fā)布的《關(guān)于單位從業(yè)的非勞動(dòng)關(guān)系特定人員參加工傷保險(xiǎn)的辦法（試行）（征求意見稿）》將符合條件的超齡勞動(dòng)者納入?yún)⒈７秶⒁?guī)定了工傷認(rèn)定銜接問題。

（三）根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范對(duì)超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定情形的分類

通過上述勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定和工傷認(rèn)定特別規(guī)定的中央和地方規(guī)定梳理，可以看出不同情形下的超齡勞動(dòng)者實(shí)際適用的工傷認(rèn)定規(guī)范并不一致。如表2 所示，僅歸納中央相關(guān)規(guī)定，超齡勞動(dòng)者就可以被分為七個(gè)種類，其中五種符合情形的群體在現(xiàn)行規(guī)范下可以進(jìn)行工傷認(rèn)定，兩種符合情形的群體在現(xiàn)行規(guī)范下不可進(jìn)行工傷認(rèn)定。實(shí)際上，各轄區(qū)人社局在進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí)還需結(jié)合地方規(guī)范，情形愈加復(fù)雜。

表2 超齡勞動(dòng)者可否進(jìn)行工傷認(rèn)定的情形分類

三、超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定存在的障礙及分析

（一）以現(xiàn)行規(guī)范對(duì)超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定的規(guī)制有效為前提

1.退休制度對(duì)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的障礙

無論是在我國工傷保險(xiǎn)立法規(guī)范中，還是在工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行實(shí)踐中，建立勞動(dòng)關(guān)系一直是適用工傷保險(xiǎn)的剛性標(biāo)準(zhǔn)[3]。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條和第十八條之規(guī)定，工傷認(rèn)定需向統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門（實(shí)踐中一般為統(tǒng)籌地區(qū)的人力資源和社會(huì)保障局，簡稱“人社局”）提出申請(qǐng)，并提交相關(guān)材料，材料之一即為“與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）”的證明。因此，實(shí)踐中，人社局常以超齡勞動(dòng)者不屬于法定適格勞動(dòng)主體駁回申請(qǐng)人的工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

然而，從就業(yè)年齡而言，我國勞動(dòng)法主要規(guī)定的是公民的最低就業(yè)年齡，其目的是為了防止使用童工而損害少年兒童的身體，而并未對(duì)最高就業(yè)年齡作出明確規(guī)定。將勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡視為自動(dòng)喪失勞動(dòng)主體資格是對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)的不當(dāng)限制?，F(xiàn)代意義上的退休制度是西方國家工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是一種保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的基本社會(huì)制度，建立退休制度是社會(huì)文明進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志[4]。隨著年齡的增長，勞動(dòng)者的生理機(jī)能呈現(xiàn)衰弱趨勢，勞動(dòng)能力有所減退，退休制度的存在使勞動(dòng)者在勞動(dòng)能力減弱的狀況下享有必要的生活保障。退休應(yīng)當(dāng)是勞動(dòng)者的一項(xiàng)權(quán)利而非義務(wù)，退休與勞動(dòng)權(quán)之間不應(yīng)當(dāng)有必然的排斥關(guān)系，勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)不應(yīng)因退休而受限制或者剝奪[5]。工業(yè)革命背景下的人類勞動(dòng)形態(tài)，是勞動(dòng)從一種生存必需變成一種精神追求的過程[6]85。不能單以退休制度的保障作用否認(rèn)超齡勞動(dòng)者參與勞動(dòng)過程的個(gè)體和社會(huì)價(jià)值。

2.現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度下超齡勞動(dòng)者參保存在障礙

根據(jù)上文所述，“招用單位已按項(xiàng)目參保等方式為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的” 超齡勞動(dòng)者實(shí)際上是可以進(jìn)行工傷認(rèn)定的。但是按項(xiàng)目參保主要輻射的是建筑工程領(lǐng)域，實(shí)踐中各地區(qū)超齡勞動(dòng)者大多都被排除出了工傷保險(xiǎn)的參保范圍。這就造成即使用人單位愿意為超齡勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)，程序上也繳納不能。

其實(shí)，我國社會(huì)保障立法的前進(jìn)和修改方向是希望讓更多的勞動(dòng)者享有工傷保險(xiǎn)保障。2010 年修訂《工傷保險(xiǎn)條例》時(shí)，也曾通過擴(kuò)大需要交納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位范圍來擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋面。2019 年10 月29 日，人社部工傷保險(xiǎn)司轉(zhuǎn)發(fā)了《浙江省人力資源和社會(huì)保障廳等3 部門關(guān)于試行職業(yè)技工等學(xué)校學(xué)生在實(shí)習(xí)期間和已超過法定退休年齡人員在繼續(xù)就業(yè)期間參加工傷保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，認(rèn)為其“在化解用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)保障職工權(quán)益方面起到了積極作用”，“具有一定的借鑒意義”，號(hào)召各地結(jié)合實(shí)際學(xué)習(xí)借鑒⑧。

3.工傷認(rèn)定行政行為的司法救濟(jì)效果有限

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條的規(guī)定，工傷認(rèn)定作為行政確認(rèn)，權(quán)限歸屬于“統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門”。如果工傷認(rèn)定申請(qǐng)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)行政部門（實(shí)踐中統(tǒng)籌地區(qū)的人社局）作出的行政行為不當(dāng)，根據(jù)《工傷認(rèn)定辦法》第二十三條的規(guī)定依法提起行政訴訟，司法機(jī)關(guān)在訴訟中也并無工傷認(rèn)定的權(quán)力。即是說，如果法院認(rèn)為人社局作出的行政行為不當(dāng)，只能撤銷其決定并要求限期重作，而不能直接更改工傷認(rèn)定的結(jié)果。

實(shí)踐中，工傷認(rèn)定申請(qǐng)人歷經(jīng)兩年半，在兩級(jí)法院三次勝訴，工傷認(rèn)定結(jié)果仍然懸而未決的事件也有發(fā)生⑨。此種情形下，司法權(quán)和行政權(quán)的沖突給當(dāng)事人帶來了利益落空的結(jié)果，將極大地?fù)p害司法救濟(jì)的權(quán)威性，導(dǎo)致公民對(duì)法律的不信任。

（二）立足現(xiàn)行規(guī)范本身

1.參差不齊的效力層級(jí)和不充分的適用強(qiáng)制性

根據(jù)上文規(guī)范梳理中提到的最高院行政審判庭的兩個(gè)回復(fù)［即（2010）行他字第10 號(hào)和（2012）行它字第13 號(hào)］，務(wù)工農(nóng)民作為特殊群體應(yīng)當(dāng)被納入工傷認(rèn)定的范圍，但是實(shí)踐中這一群體也存在被工傷認(rèn)定拒之門外的現(xiàn)象。究其原因，此二回復(fù)屬于“庭復(fù)”，沒有正式法律效力[7]99。以此為例，超齡勞動(dòng)者勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定和工傷認(rèn)定規(guī)范效力層級(jí)的混亂性可見一斑，由此導(dǎo)致的直接結(jié)果就是不充分的適用效力，行政機(jī)關(guān)在行政確認(rèn)中不選擇適用相關(guān)規(guī)范并不影響行政行為的合法性。

如表3 所示,與超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定有關(guān)的中央規(guī)范的效力級(jí)別可以分為法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)范性文件和司法解釋性質(zhì)文件五種。法律和行政法規(guī)適用效力自不用言，司法解釋、部門規(guī)范性文件和司法解釋性質(zhì)文件的適用效力卻有待商榷。司法機(jī)關(guān)誠然必須遵守司法解釋，但司法解釋對(duì)行政機(jī)關(guān)是否有約束力卻基本是由行政機(jī)關(guān)自己決定的[8]。而目前理論界對(duì)部門規(guī)范性文件和司法解釋性質(zhì)文件的效力仍存在爭議。例如，有學(xué)者認(rèn)為，司法解釋性質(zhì)文件在一些沒有法律的領(lǐng)域也進(jìn)行事實(shí)意義上的法律創(chuàng)制，這種沒有合法性授權(quán)的文件之所以能獲得地方各級(jí)法院的服從，是因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ旱摹白罡摺保胤椒ㄔ翰豢赡苋タ紤]其合法性[9]。但行政機(jī)關(guān)并非當(dāng)然適用司法解釋性質(zhì)文件，由此造成司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)沖突。

表3 超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定相關(guān)規(guī)定的效力級(jí)別

2.法律規(guī)范的理解存在爭議

即使就同一規(guī)范，其理解也可能存在爭議。諸如上文提到的《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第二十一條是否意味著超齡勞動(dòng)者喪失主體資格？又如，《解釋（三）》第七條所指“享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”，究竟是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，還是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的集合？前者的主要依據(jù)有二，一是《解釋（三）》出臺(tái)時(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》并未正式實(shí)施，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)還未全面建立；二是人社部2016 年發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問題的意見（二）》時(shí)，第二條將超齡勞動(dòng)者適用《工傷保險(xiǎn)條例》的排除條件限定為享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇未被囊括。后者的支持者卻認(rèn)為，在 《解釋（三）》未指明的情況下，應(yīng)當(dāng)覆蓋所有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，即包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

四、超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定問題的解決思路

（一）基于老齡社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的短期解決建議

1.盡快推行適合中國特色的漸進(jìn)式延遲退休年齡政策

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行退休政策明顯陳舊，主要表現(xiàn)在隨著人均壽命的不斷延長、退休年齡偏低、男性女性退休年齡不一致等，造成了人力資源利用不夠充分、養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比不斷下降、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大等問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡，相關(guān)部門也多次進(jìn)行調(diào)研，但漸進(jìn)式延遲退休年齡政策一直未見出臺(tái)。

首先，需要平衡男性和女性的退休年齡差異，保障女性勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)，支持勞動(dòng)平等但對(duì)性別差別對(duì)待。其次，改變強(qiáng)制退休政策，分職業(yè)推行自愿退休政策，尊重公民的退休意愿。對(duì)于農(nóng)民工或低收入勞動(dòng)者，退休制度的保障實(shí)際不能支撐其體面生活，其繼續(xù)就業(yè)的意愿相對(duì)強(qiáng)烈；而對(duì)于事業(yè)單位人員和公務(wù)員等公職領(lǐng)域，由于退休保障水平較高和公權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，則應(yīng)當(dāng)在制定合理退休條件的情況下繼續(xù)實(shí)行強(qiáng)制退休[10]。根據(jù)實(shí)踐逐步實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，將繼續(xù)勞動(dòng)意愿最強(qiáng)烈的老年群體納入適齡勞動(dòng)者的范圍，規(guī)避這部分勞動(dòng)者的年齡與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定之間的矛盾，進(jìn)而避免對(duì)該群體的工傷認(rèn)定產(chǎn)生障礙。

2.將部分超齡勞動(dòng)者納入工傷保險(xiǎn)參保范圍

由于漸進(jìn)式延遲退休年齡政策暫未落地生根，因此在充分進(jìn)行論證確定延遲退休年齡方案的同時(shí)，還可以在工傷保險(xiǎn)中開辟超齡勞動(dòng)者單險(xiǎn)種參保途徑，增設(shè)“超齡勞動(dòng)者工傷”征收品目，以年齡為界限，將部分超齡勞動(dòng)者納入工傷保險(xiǎn)的參保范圍。

在年齡界限方面，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》和《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》的數(shù)據(jù)，2019年我國65 歲及以上人口為176,030,000 人，65 歲及以上就業(yè)人員為44,158,470 人，在業(yè)比率僅為25.08%，而全部就業(yè)人口即16 歲及以上人口在業(yè)比率為67.35%⑩。再結(jié)合浙江省超齡勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)改革的相關(guān)實(shí)踐，可以將超齡勞動(dòng)者單險(xiǎn)種參保的年齡上限設(shè)置在65 周歲。這樣可以在最大限度滿足高在業(yè)比率超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定需求的同時(shí)，兼顧工傷保險(xiǎn)的承受力。在參保強(qiáng)制性方面，建議以自愿參保為原則，以部分行業(yè)（例如建筑工程行業(yè)）強(qiáng)制參保為例外，結(jié)合2021 年1 月1 日以后《廣東關(guān)于單位從業(yè)的非勞動(dòng)關(guān)系特定人員參加工傷保險(xiǎn)的辦法（試行）》的實(shí)施情況加以完善。在繳費(fèi)費(fèi)率方面，建議按照對(duì)應(yīng)的行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率和單位浮動(dòng)費(fèi)率規(guī)定執(zhí)行，如果勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬計(jì)算難度較大，可以參照所在地區(qū)上一年度職工月平均工資計(jì)算月繳費(fèi)基數(shù)，按照單位浮動(dòng)費(fèi)率統(tǒng)一計(jì)算。

3.通過司法建議的方式建立司法與行政的良性互動(dòng)

法院在行政訴訟中不是一個(gè)完全被動(dòng)、中立的裁判者，糾察違法行為、維護(hù)行政法律秩序是法院的職責(zé)[7]62。工傷認(rèn)定申請(qǐng)人在工傷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)和司法救濟(jì)機(jī)關(guān)之間的來回奔波，不僅浪費(fèi)了申請(qǐng)人的時(shí)間精力，導(dǎo)致其預(yù)期利益落空，而且浪費(fèi)行政和司法資源，影響行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公信力。因此，建議地方行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通，化解分歧，提升司法救濟(jì)效果。

法院向工傷認(rèn)定行政部門發(fā)出司法建議或許是一個(gè)可行的方案。法院在作出裁判之余，可以通過司法建議與行政機(jī)關(guān)積極溝通，預(yù)防類似行政訴訟再次發(fā)生，進(jìn)而在預(yù)防和化解行政糾紛上真正發(fā)揮建設(shè)性作用[11]。法院在審理超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定行政案件后，可以適時(shí)向統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門發(fā)出司法建議書，就案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出相關(guān)建議，請(qǐng)統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門研究處理，并將反饋意見在限定時(shí)間內(nèi)及時(shí)函復(fù)。通過司法建議書和函復(fù)的方式，達(dá)成司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的有效溝通和交流。

（二）基于解決超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定問題的長期探索路徑

1.明確超齡勞動(dòng)者與用人單位的用工關(guān)系性質(zhì)

從實(shí)踐中可以看出，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間，甚至是司法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間，最大的分歧就是超齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)主體資格問題，因?yàn)閯趧?dòng)者的主體資格直接影響其與用人單位用工關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)定。從立法角度而言，雖然《工傷保險(xiǎn)條例》通過修改用人單位范圍擴(kuò)大了參保范圍，同時(shí)刪除了對(duì)職工的法律界定，但是實(shí)際上仍然是以標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系中的職工為主要參保對(duì)象。而相關(guān)勞動(dòng)法律和社會(huì)保障法律固守回避態(tài)度，沒有對(duì)超齡勞動(dòng)者與用人單位的用工性質(zhì)給予明確表態(tài)。

然而，這類勞動(dòng)者在參與勞動(dòng)過程時(shí)，也與普通勞動(dòng)者一樣服從用人單位管理監(jiān)督，符合勞動(dòng)關(guān)系對(duì)于人格從屬性、組織從屬性和經(jīng)濟(jì)從屬性的要求，僅因年齡因素就被排除在勞動(dòng)關(guān)系的保護(hù)范疇之外，確屬不當(dāng)。因此，應(yīng)當(dāng)以“從屬勞動(dòng)論”為基礎(chǔ)，將勞動(dòng)力提供過程的特征抽象為從屬勞動(dòng)，將符合從屬勞動(dòng)特征要求的納入勞動(dòng)法的保護(hù)范圍，為實(shí)現(xiàn)勞資關(guān)系的實(shí)質(zhì)平衡，應(yīng)根據(jù)使用從屬性導(dǎo)致的勞資失衡劃分保護(hù)的平衡界限[6]80。同時(shí)，《解釋（三）》第七條所涉名詞的具體涵義應(yīng)進(jìn)一步澄清，其正當(dāng)性應(yīng)進(jìn)一步論證。

2.結(jié)合工傷認(rèn)定實(shí)踐適時(shí)修改工傷保險(xiǎn)法律制度

從《工傷保險(xiǎn)條例》修改過程中“用人單位”范圍的擴(kuò)大，可以看出我國社會(huì)保障立法的前進(jìn)和修改方向仍然是希望能讓更多的勞動(dòng)者享有工傷保險(xiǎn)保障。從人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問題的意見（二）》第二條以及最高人民法院的三個(gè)答復(fù)中也可以看出，行政部門和司法部門都希望能夠?qū)⒊g勞動(dòng)者納入工傷保險(xiǎn)的保障范圍。但是無論是部門規(guī)范性文件還是司法解釋性質(zhì)文件，其適用效力都存在爭議，沒有辦法得到廣泛的強(qiáng)制適用。而效力層級(jí)較高的《工傷保險(xiǎn)條例》，距離上一次修訂也已有十年之久。

因此，在地方已經(jīng)開展超齡勞動(dòng)者參保工傷保險(xiǎn)、進(jìn)行工傷認(rèn)定改革的背景下，可以結(jié)合地方超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定實(shí)踐和上文提到的以年齡為界限的參保改革，借鑒工程建筑行業(yè)的工傷保險(xiǎn)規(guī)定，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，在《工傷保險(xiǎn)條例》中添加附則條款，具體為“超過法定退休年齡的勞動(dòng)者，其參保繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、待遇標(biāo)準(zhǔn)參照本條例執(zhí)行”。

五、總結(jié)

在老齡化背景下，超齡勞動(dòng)者群體的日趨擴(kuò)大已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢，利用好超齡勞動(dòng)者這一特殊的人力資本對(duì)社會(huì)發(fā)展來說利大于弊。但是，超齡勞動(dòng)者群體的特殊性也對(duì)工傷保險(xiǎn)制度提出了新的要求。故步自封的法律回避不能解決超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定權(quán)利救濟(jì)的迫切需求，而社會(huì)保險(xiǎn)制度的復(fù)雜性又要求對(duì)超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)權(quán)利保護(hù)落實(shí)到政策的頂層設(shè)計(jì)和具體的法律制度完善上。超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定過程中存在問題的解決和社保制度改革不能一蹴而就，必須在增進(jìn)社會(huì)共識(shí)的情況下進(jìn)行詳細(xì)論證。如何求得超齡勞動(dòng)者工傷認(rèn)定問題解決的最優(yōu)解，還需要進(jìn)一步研究和深入探討。

注釋

①廣東省高級(jí)人民法院（2019）粵行申1568 號(hào)行政裁定書。

②河北省高級(jí)人民法院（2018）冀行申939 號(hào)行政裁定書。

③廣東省高級(jí)人民法院（2019）粵行申989 號(hào)行政裁定書。

④福建省寧德市蕉城區(qū)人民法院（2018）閩0902 行初91 號(hào)行政判決書，福建省寧德市蕉城區(qū)人民法院（2019）閩0902 行初138 號(hào)行政判決書，福建省寧德市中級(jí)人民法院（2020）閩09 行終71 號(hào)行政判決書。

⑤《最高人民法院行政審判庭關(guān)于超過法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因工傷亡的，應(yīng)否適用〈工傷保險(xiǎn)條例〉請(qǐng)示的答復(fù)》［（2010）行他字第10 號(hào)］和《最高人民法院關(guān)于超過法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作時(shí)間內(nèi)因公傷亡的，能否認(rèn)定工傷的答復(fù)》［（2012）行他字第13 號(hào)］。

⑥《最高人民法院行政審判庭關(guān)于離退休人員與現(xiàn)工作單位之間是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系以及工作時(shí)間內(nèi)受傷是否適用〈工傷保險(xiǎn)條例〉問題的答復(fù)》［（2007）行他字第6 號(hào)］。

⑦《浙江省人力資源和社會(huì)保障廳等3 部門關(guān)于試行職業(yè)技工等學(xué)校學(xué)生在實(shí)習(xí)期間和已超過法定退休年齡人員在繼續(xù)就業(yè)期間參加工傷保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》（浙人社發(fā)〔2018〕85 號(hào)）規(guī)定：“各地納入試行參保的實(shí)習(xí)生和超齡就業(yè)人員，其參保繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、待遇標(biāo)準(zhǔn)等按照《工傷保險(xiǎn)條例》《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》及相關(guān)配套規(guī)定執(zhí)行。”“納入試行參保的超齡就業(yè)人員暫限于未享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位或城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人員，且男性不超過65 周歲，女性不超過60 周歲?！?/p>

⑧《人力資源社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)浙江省人力資源和社會(huì)保障廳等3 部門〈關(guān)于試行職業(yè)技工等學(xué)校學(xué)生在實(shí)習(xí)期間和已超過法定退休年齡人員在繼續(xù)就業(yè)期間參加工傷保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見〉的通知》（人社工險(xiǎn)便函〔2019〕44 號(hào)）。

⑨福建省寧德市蕉城區(qū)人民法院（2018）閩0902 行初91 號(hào)行政判決書，福建省寧德市蕉城區(qū)人民法院（2019）閩0902 行初138 號(hào)行政判決書，福建省寧德市中級(jí)人民法院（2020）閩09 行終71 號(hào)行政判決書。

⑩2019 年我國人口數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局編著發(fā)布的 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》，2019 年我國就業(yè)人員數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司及人力資源和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司編著發(fā)布的 《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》。