戚德輝，王天華，王偉民

(1.浙江省水利水電勘測設(shè)計院，浙江 杭州 310051；2.杭州市林業(yè)水利局，浙江 杭州 310020)

1 概述

水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，水土保持是推動生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容[1]。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理作為水土保持工作的重要組成部分，是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)，是遏制人為水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段[2]。近年來，杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，礦產(chǎn)資源開發(fā)較多，部分生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度執(zhí)行情況不理想，加上經(jīng)濟(jì)果林開發(fā)等生產(chǎn)活動，造成水土流失成為杭州市主要的生態(tài)環(huán)境問題之一。嚴(yán)峻的人為水土流失形勢對水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高的要求，在新時代治水思路指導(dǎo)下，水行政主管部門事中、事后監(jiān)管工作量大，任務(wù)繁重，加上部分項目技術(shù)難度較高，單純依靠水行政主管部門的力量難以全面發(fā)揮監(jiān)督檢查作用。因此亟需改進(jìn)工作方法，創(chuàng)新工作模式，切實提高工作效率，有效防止人為水土流失。通過政府購買服務(wù)的方式，根據(jù)相關(guān)要求和監(jiān)督管理內(nèi)容，擬定工作方法，委托專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對在建生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持落實情況開展全面評估，有助于督促水土保持措施在項目實施過程中有效落實，有效彌補地方監(jiān)管力量的不足，為水行政主管部門監(jiān)管提供重要技術(shù)支持。

杭州市地貌類型多樣，生產(chǎn)建設(shè)項目類型復(fù)雜多樣，通過開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作，分析不同類型的生產(chǎn)建設(shè)項目在建設(shè)過程中存在的水土流失問題，并在此基礎(chǔ)上，查找目前水土保持監(jiān)督管理工作的不足，提出有效的對策與建議，以期為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作提供借鑒。

2 研究區(qū)及工作方法

2.1 研究區(qū)概況

杭州市地處浙江省北部，轄10個區(qū)，2個縣和1個縣級市，總?cè)丝?036萬人；土地面積16850 km2，山地丘陵面積占65.6%；屬亞熱帶季風(fēng)性氣候區(qū)，多年平均降水量1100～1600mm，以春雨、梅雨和臺風(fēng)雨為主；植被分區(qū)屬中亞熱帶常綠闊葉林地帶北部亞地帶；礦產(chǎn)以非金屬礦產(chǎn)為主；屬于以水力侵蝕為主的南方紅壤丘陵區(qū)，梅雨期和臺風(fēng)雨期的水土流失量最大，根據(jù)2019年全省水土流失調(diào)查成果，杭州市水土流失面積1043.72 km2，占國土總面積的6.16%。

2.2 工作開展依據(jù)及形式

根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第二十九條“縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理”和第四十三條“縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)可以行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查職權(quán)”?！端筷P(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)中要求：強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管，做好對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況的監(jiān)督檢查。《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)中要求：加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格責(zé)任追究。各級水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查。從上述文件可以看出，開展生產(chǎn)建設(shè)項目的監(jiān)督檢查是法律賦予各級水行政主管部門的責(zé)任和義務(wù)。然而水行政主管部門監(jiān)管力量不足，加上部分項目技術(shù)難度較高，單純依靠水行政主管部門的力量難以全面發(fā)揮監(jiān)督檢查的作用。

根據(jù)水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)《水利部流域管理機(jī)構(gòu)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查辦法(試行)的通知》(辦?！?015〕132號)第十條“跟蹤檢查主要采取現(xiàn)場檢查方式，也可采取召開專題會議、生產(chǎn)建設(shè)單位提交書面報告等方式?，F(xiàn)場檢查可通過政府購買服務(wù)的方式，積極推廣應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)，提高監(jiān)督檢查效能”。根據(jù)水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》(辦水保〔2019〕172號)第十二條“監(jiān)督檢查中的技術(shù)性、基礎(chǔ)性工作可以通過政府購買服務(wù)方式委托有關(guān)單位承擔(dān)”。杭州市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查任務(wù)重，監(jiān)督管理人員不足，生產(chǎn)建設(shè)項目類型類型復(fù)雜多樣，為了更好地開展水土保持監(jiān)督檢查工作，提高監(jiān)管效能，市林業(yè)水利局通過政府購買服務(wù)的形式，委托專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對在建生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持落實情況開展全面評估，彌補監(jiān)管力量的不足，為水土保持監(jiān)督管理提供技術(shù)支持。

2.3 工作流程

(1)收集市本級及以上審批的在建生產(chǎn)建設(shè)項目清單(梳理重點項目和一般項目清單)、項目方案資料和遙感影像圖。

(2)根據(jù)方案批復(fù)的水土保持防治責(zé)任范圍圖及重要的水土保持措施圖利用ArcGIS軟件轉(zhuǎn)成矢量圖，并導(dǎo)入奧維地圖，可以準(zhǔn)確地劃定生產(chǎn)建設(shè)項目的范圍及措施布局，有利于現(xiàn)場檢查時判定是否超出批復(fù)的防治責(zé)任范圍及重要水土保持措施的落實情況，同時方便導(dǎo)航前往項目現(xiàn)場。

(3)梳理項目聯(lián)系人及聯(lián)系方式，便于與項目聯(lián)系人取得聯(lián)系，印發(fā)通知告知安排檢查事項，做好綜合統(tǒng)籌和時間安排，同時聯(lián)系當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T，實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目信息共享，開展聯(lián)合檢查，聯(lián)合執(zhí)法。

(4)根據(jù)收集的水土保持方案資料，檢查前提前熟悉項目水土保持敏感區(qū)域或易發(fā)生水土流失區(qū)域，作為重點檢查區(qū)域，然后結(jié)合建設(shè)單位介紹，避免監(jiān)督檢查盲區(qū)。

(5)重點檢查“三同時”制度實施情況、水土流失防治措施落實情況、水土保持措施及棄渣場變更情況、水土保持監(jiān)測、監(jiān)理開展情況和水土保持設(shè)施驗收等。

(6)根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況，現(xiàn)場填寫監(jiān)督檢查記錄表并告知建設(shè)單位施工過程中需要注意的水土保持問題；針對存在水土流失問題的項目，下發(fā)整改通知并限期整改，要求將整改情況反饋給水行政主管部門，在此基礎(chǔ)上，開展二次檢查并對整改情況進(jìn)行復(fù)核，根據(jù)需要對生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持措施落實、措施整改等提供技術(shù)指導(dǎo)。

(7)采取調(diào)查與培訓(xùn)相結(jié)合的方式，對建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持法律及相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；對調(diào)查、監(jiān)督檢查項目的相關(guān)資料進(jìn)行匯總整理與分析。

3 結(jié)果與分析

3.1 生產(chǎn)建設(shè)項目類型分析

對本次開展水土保持監(jiān)督管理的生產(chǎn)建設(shè)項目類型進(jìn)行統(tǒng)計分析，共計81個項目，13種項目類型，主要涵蓋公路工程、房地產(chǎn)工程、城市軌道交通工程、其他小型水利工程等，具體如圖1所示。

圖1 生產(chǎn)建設(shè)項目類型統(tǒng)計圖

3.2 典型點線狀生產(chǎn)建設(shè)項目類型存在的主要問題

3.2.1公路工程分析評估

公路工程包括高速公路、國道、省道、縣道、鄉(xiāng)村道路等，共涉及29個項目。公路工程因線長面廣，經(jīng)過山地丘陵、跨越河道，土石方開挖量大，對水土流失影響較大[3- 4]。該類項目存在水土保持監(jiān)測工作開展不及時，監(jiān)測成果未及時上報水行政主管部門；綠化施工滯后，臨時設(shè)施拆除及恢復(fù)原地貌進(jìn)度滯后；個別項目棄渣場涉及變更，未及時按照要求辦理棄渣場變更審批手續(xù)；涉及棄渣場項目，存在棄渣場防護(hù)不到位，無攔擋，排水沉沙措施的情況；個別涉及路基高邊坡開挖項目，路基邊坡防護(hù)不到位，未修建截排水等措施；臨河施工項目，臨河側(cè)存在缺乏攔擋措施或防護(hù)不到位的情況；存在臨時堆土防護(hù)不到位，臨時排水沉沙措施未及時清理的現(xiàn)象；實行余方處置承諾制的項目，在開工前未及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

整改要求依法開展水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作，監(jiān)測成果及時上報各級水行政主管部門；加快綠化施工，臨時設(shè)施拆除及恢復(fù)原地貌進(jìn)度；涉及棄渣場變更的項目，要求及時辦理棄渣場變更審批手續(xù)，并做好棄渣場攔擋(先攔后棄)，排水沉沙措施；涉及路基高邊坡開挖項目，要求按施工圖設(shè)計及時修建截排水措施，要求開挖一級防護(hù)一級；臨河施工項目，要求做好臨河側(cè)攔擋防護(hù)，防止渣土等進(jìn)入河道；加強(qiáng)臨時堆土臨時苫蓋，排水沉沙措施，及時清理臨時排水溝、沉沙池，保證排水沉沙效果；實行余方處置承諾制的項目，在開工前要按照批復(fù)要求及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

3.2.2房地產(chǎn)工程分析評估

房地產(chǎn)工程主要包括居住區(qū)建設(shè)項目和公用建筑項目，該類項目基本不設(shè)置棄渣場，地下室或基礎(chǔ)開挖多余土石方及樁基施工泥漿進(jìn)行外運處理或綜合利用。該類項目存在場地內(nèi)臨時排水沉沙設(shè)施不完善；樁基施工泥漿池圍擋損壞未及時修復(fù)；施工出口設(shè)置了洗車池，但洗車池及沉沙池沉積的泥沙清理不及時；臨時堆土裸露，未及時采取苫蓋等臨時措施；部分項目未依法開展水土保持監(jiān)測工作，實行余方處置承諾制的項目，在開工前未及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

整改要求完善場區(qū)內(nèi)臨時排水沉沙措施，樁基施工期，加強(qiáng)泥漿池攔擋，防止泥漿外溢；及時清理洗車池及沉沙池沉積的泥沙；臨時堆土要及時回填，不能及時回填的要及時采取臨時苫蓋措施[5]；項目綠化措施要及時實施；依法開展水土保持監(jiān)測工作，實行余方處置承諾制的項目，在開工前要按照批復(fù)要求及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

3.2.3城市軌道交通工程分析評估

城市軌道交通工程是指城市地下隧道或從地下延伸至地面(高架橋)運行的電動快軌道公共交通工程，如地鐵、輕軌等工程。該類項目現(xiàn)場情況較好，但仍存在水土保持監(jiān)測工作開展滯后；施工現(xiàn)場存在臨時排水溝、沉淀池未及時清理現(xiàn)象；臨時堆土臨時苫蓋等防護(hù)措施不及時、不到位等問題[6]，實行余方處置承諾制的項目，在開工前未及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

整改要求及時完善并清理臨時排水溝、沉沙池；加強(qiáng)臨時堆土的苫蓋等臨時防護(hù)措施；要求依法開展水土保持監(jiān)測工作，實行余方處置承諾制的項目，在開工前要按照批復(fù)要求及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

3.3 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度執(zhí)行情況分析評估

通過對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度執(zhí)行情況分析發(fā)現(xiàn)，杭州市81個生產(chǎn)建設(shè)項目均能按照水土保持“三同時”的要求，在項目前期編報了水土保持方案，并將水土保持設(shè)計相關(guān)內(nèi)容納入后續(xù)設(shè)計、施工，保障資金的落實。在項目實施時，基本能夠與主體工程同時進(jìn)行水土流失各項防治措施的實施，充分發(fā)揮各項措施的保水、保土作用，水土保持監(jiān)測和驗收工作逐步完善，依法繳納水土保持補償費。但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位重審批、輕管理，對水土保持工作認(rèn)識不足，水土保持措施落實不到位，設(shè)計變更未辦理相關(guān)手續(xù)，水土保持監(jiān)測工作滯后，實行余方處置承諾制的項目，在開工前未及時按照批復(fù)要求將余方處置方案報水行政主管部門備案等[7]。

4 水土保持監(jiān)督管理面臨的問題

4.1 建設(shè)單位對水土保持工作認(rèn)識不清、重要性認(rèn)識不到位

在新時代生態(tài)文明建設(shè)的指引下，伴隨著生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管力度的加大，建設(shè)單位水土保持意識逐步提高，但仍存在建設(shè)單位對生產(chǎn)建設(shè)項目需要開展哪些水土保持工作認(rèn)識不清，落實不到位，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度實施不理想。

4.2 建設(shè)單位水土保持方案措施落實不到位、變更報備不及時

個別生產(chǎn)建設(shè)單位在施工過程中只重視主體工程建設(shè)，而忽視水土保持方案中措施的落實，使得設(shè)計的水土保持措施，特別是植物措施和臨時措施未得到有效的落實或者措施滯后；水土保持方案發(fā)生變更時，如項目建設(shè)地點、規(guī)模、水土保持措施、棄渣場增設(shè)或位置等發(fā)生重點大變化導(dǎo)致水土保持方案需要變更的，建設(shè)單位未及時到水行政主管部門辦理變更手續(xù)。

4.3 水土保持法律法規(guī)不完善、監(jiān)管制度不健全

《中華人民共和國水土保持法》對未及時依法開展水土保持監(jiān)測工作的生產(chǎn)建設(shè)項目缺乏相應(yīng)的處罰辦法，同時杭州市推行的余方承諾制也沒有相應(yīng)的處罰措施，導(dǎo)致在水土保持監(jiān)督管理過程中缺乏有力的抓手，使得個別建設(shè)單位存在僥幸心理，在項目開工后未及時依法開展水土保持監(jiān)測工作，在項目開工前未及時將余方處置方案報水行政主管部門備案。

4.4 水土保持監(jiān)管人員不足、監(jiān)管力量薄弱

目前存在水土保持監(jiān)管人員不足、人員調(diào)動頻繁的問題，導(dǎo)致監(jiān)管力量薄弱，加上一些大型生產(chǎn)建設(shè)項目如山區(qū)鐵路、高速公路、風(fēng)電、水庫等，在實際施工過程中易存在征地面積變化、線位位移、位置變化、取棄土場增設(shè)及規(guī)模變化、水土保持措施變化等，導(dǎo)致水土保持方案措施落實難度增加，同時給水土保持監(jiān)管增加了難度。

5 水土保持監(jiān)督管理工作的對策建議及經(jīng)驗

5.1 建立健全水土保持宣傳機(jī)制，推行“水土保持管家”應(yīng)用

深入開展水土保持法律法規(guī)的宣傳，提高建設(shè)單位對水土保持法律法規(guī)的認(rèn)知度和守法自覺性；通過微信公眾號、新聞媒體等對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作進(jìn)行宣傳引導(dǎo)；通過“生態(tài)文明縣”、“生產(chǎn)建設(shè)項目生態(tài)文明工程”等宣傳，發(fā)揮先進(jìn)典型的帶動作用，激勵做好水土保持工作。深入開展面向生產(chǎn)建設(shè)項目管理人員的水土保持業(yè)務(wù)培訓(xùn)，宣講從項目立項、方案編制及審批、水保監(jiān)測、措施落實、變更管理及設(shè)施驗收等全過程水保內(nèi)容；推行“水土保持管家”服務(wù)[8]，提供水土保持一體化技術(shù)服務(wù)，協(xié)助建設(shè)單位做好水土保持工作。

5.2 督促整改落實，懲治違法行為

開展監(jiān)督檢查時，將實際實施的水土保持措施與水土保持方案設(shè)計的措施進(jìn)行比對，對建設(shè)單位水土保持“三同時”制度執(zhí)行情況落實不到位的地方提出整改意見；對未按照水保方案設(shè)計落實水土保持措施；存在明顯的水土保持問題或造成嚴(yán)重水土流失的項目，下發(fā)整改通知限期整改，并跟蹤督促落實；對拒不整改的建設(shè)單位給予嚴(yán)厲處罰；切實達(dá)到水土保持監(jiān)督檢查、防止人為水土流失的效果[9- 10]。

5.3 健全法律法規(guī)，完善水土保持制度建設(shè)

健全法律法規(guī)建設(shè)，完善余方處置方案備案要求，創(chuàng)新完善區(qū)域水土保持評價后期監(jiān)管制度、完善水土保持監(jiān)測工作滯后處罰辦法，嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，將各參建單位納入“兩單”管理，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為；對典型違法案例進(jìn)行報道，提高法律震懾力，保證各項水土保持工作落到實處[11]。

5.4 加強(qiáng)基層監(jiān)管隊伍建設(shè) 提高監(jiān)管執(zhí)法能力

加強(qiáng)基層水土保持監(jiān)管人才隊伍建設(shè)，通過開展水土保持監(jiān)管業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提高基層管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能水平，同時加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的執(zhí)法能力建設(shè)；通過政府購買服務(wù)的方式，彌補生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查人員數(shù)量及技術(shù)方面的不足，從而對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作形成合力，減少建設(shè)過程中的水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

5.5 推進(jìn)水土保持監(jiān)督管理信息化建設(shè)，提高監(jiān)督管理水平及效率

推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管，實行項目防治責(zé)任范圍及水保措施圖斑化監(jiān)管，充分利用遙感衛(wèi)星、無人機(jī)航拍等技術(shù)開展生產(chǎn)建設(shè)項目(特別是公路、鐵路等線狀項目)從宏觀到微觀，從定性到定量的精準(zhǔn)動態(tài)監(jiān)管，為水土保持監(jiān)管提供技術(shù)支持[12- 14]；綜合應(yīng)用云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)，實現(xiàn)水土保持信息化管理，提高水土保持監(jiān)管的水平及效率。

5.6 增進(jìn)與各部門之間的交流，構(gòu)建“大水?！备窬?/h3>

加強(qiáng)各行業(yè)橫向聯(lián)合，加強(qiáng)與發(fā)改、國土、電力、財政、城管、環(huán)保等有關(guān)部門的溝通，構(gòu)建“大水?！备窬?，及時獲取項目立項信息，完善對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持生態(tài)文明工程等的獎勵制度，建立各部門聯(lián)動機(jī)制，建立審批、監(jiān)管、驗收的聯(lián)合機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)項目開發(fā)、經(jīng)濟(jì)林開發(fā)等項目的水土保持監(jiān)督管理，防止人為水土流失。

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