汪凌峰，錢建鑫，謝鳳俊，申 艷，秦子杰

（1.南昌市林業(yè)局，江西 南昌330025；2.江西鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，江西 南昌330025）

自然保護(hù)地是生態(tài)系統(tǒng)中最重要的組成部分，是建設(shè)生態(tài)文明的核心載體[1-3]。自1983年南昌市建立第一處自然保護(hù)地，距今已近30年。截至2020年，南昌市共建有自然保護(hù)地24處，總面積178 420.29 hm2，占全市國土總面積的24.79%，其中自然保護(hù)區(qū)10處，風(fēng)景名勝區(qū)2處，森林公園9處，濕地公園3處。南昌市自然保護(hù)地涉及林業(yè)局、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、城市建設(shè)局、文廣新旅局等多個部門，由于各部門的管理方式不同和每個自然保護(hù)地的特征不一樣，這就導(dǎo)致各自然保護(hù)地建設(shè)規(guī)模和保護(hù)能力存在差異。而且，由于各自然保護(hù)地跨縣區(qū)和多部門管理，現(xiàn)有的自然保護(hù)地管理方式已不能適應(yīng)南昌社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，自然保護(hù)與社會發(fā)展的矛盾日益凸顯[4-7]。按照推行的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，國家林業(yè)和草原局承擔(dān)國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)，上述類型統(tǒng)稱為自然保護(hù)地[8-9]。根據(jù)中辦發(fā)〔2019〕42號、自然資函〔2020〕71號、贛自然資函〔2020〕38號文件要求及相關(guān)會議精神[10]，南昌轄區(qū)內(nèi)各級別保護(hù)區(qū)、森林公園和濕地公園等將開展自然保護(hù)地的整合優(yōu)化工作。本文依據(jù)前期開展的調(diào)研工作，分析南昌市自然保護(hù)地的現(xiàn)狀，對自然保護(hù)地的優(yōu)化整合和保護(hù)管理提出建議，為南昌市自然保護(hù)地的建設(shè)及區(qū)域生態(tài)平衡可持續(xù)發(fā)展提供政策參考和措施依據(jù)。

1 南昌自然保護(hù)地現(xiàn)狀

由表1可知，南昌市區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有各級各類自然保護(hù)地共24處，總面積為178 420.29 hm2（不包含跨南昌市行政區(qū)域外8 651.98 hm2），占全市國土總面積的24.79%。按照保護(hù)目的和用途劃分類別，南昌市有自然保護(hù)區(qū)10處，自然公園14處；按照保護(hù)級別分類南昌市有國家級自然保護(hù)地5處，省級自然保護(hù)地（地方級）13處，市縣級自然保護(hù)地6處；按照自然保護(hù)地類型分類南昌市有4類自然保護(hù)地類型，分別為自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)，無地質(zhì)公園類型自然保護(hù)地，其中自然保護(hù)區(qū)10處，風(fēng)景名勝區(qū)2處，森林公園9處，省級濕地公園3處。

表1南昌市各類自然保護(hù)地統(tǒng)計(jì)Tab.1 Statistics of various natural protected areas in Nanchang

由表2可知，南昌市自然保護(hù)地分布于南昌縣、新建區(qū)、進(jìn)賢縣、安義縣、灣里管理局、經(jīng)開區(qū)、青云譜區(qū)、東湖區(qū)、西湖區(qū)9個縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理局）域轄區(qū)，各縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理局）域轄區(qū)涉及自然保護(hù)地的分別為新建區(qū)8處，南昌縣7處，進(jìn)賢縣7處，安義縣5處，灣里管理局4處，經(jīng)開區(qū)1處，青云譜1處，東湖區(qū)1處，西湖區(qū)1處。自然保護(hù)地主要分布于新建區(qū)、南昌縣、進(jìn)賢縣、安義縣、灣里管理局5個縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理局）。按照生態(tài)系統(tǒng)分類，森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)地16處，內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)地8處；按照主要保護(hù)對象分類保護(hù)候鳥自然保護(hù)地有6處，其中4處列入了江西省環(huán)鄱陽湖越冬候鳥調(diào)查點(diǎn)，持續(xù)記錄了1998年至今的越冬候鳥數(shù)量。按照設(shè)立自然保護(hù)地時間分類，1980年代設(shè)立1處，1990年代設(shè)立9處，2000年以后設(shè)立14處。

2 南昌自然保護(hù)地存在的問題

南昌市自然保護(hù)地經(jīng)過30余年的建設(shè)和發(fā)展，雖然取得了一定的成果，但也存在以下主要問題。

2.1 自然保護(hù)地范圍和功能區(qū)劃不科學(xué)，不利于保護(hù)管理政策制定落實(shí)

各自然保護(hù)地規(guī)劃之初，因技術(shù)手段限制、保護(hù)理念的差異等，將一些村莊、公路、景點(diǎn)等劃入了自然保護(hù)地的核心區(qū)或一般控制區(qū)范圍內(nèi)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展建設(shè)、礦產(chǎn)勘探開采以及高速、鐵路、國道等基礎(chǔ)交通建設(shè)，電網(wǎng)、輸油輸氣管網(wǎng)建設(shè)導(dǎo)致自然保護(hù)地即將或已經(jīng)被割裂，破碎化，導(dǎo)致自然保護(hù)地生態(tài)價值降低甚至喪失。如安義西山嶺、南昌縣三湖和白虎嶺保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃不科學(xué)；鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護(hù)區(qū)、興農(nóng)沙漠生態(tài)森林公園、象山森林公園和夢山森林公園內(nèi)存在建成區(qū)、村鎮(zhèn)等現(xiàn)象，對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞。

2.2 自然保護(hù)地間交叉重疊現(xiàn)象突出，多頭管理不利于保護(hù)措施實(shí)施

南昌市內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園重疊現(xiàn)象突出，同一區(qū)域重疊面積大、界限不明，且部分區(qū)域跨多地區(qū)，屬地監(jiān)管難度大。此外，自然保護(hù)地管理部門還涉及林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城建、文廣新旅等多個部門，出現(xiàn)了多頭管理、跨區(qū)域管理難等問題。如南昌縣銀魚產(chǎn)卵場種質(zhì)保護(hù)區(qū)與三湖縣級保護(hù)區(qū)重疊；圣水堂國家森林公園與嶠嶺省級自然保護(hù)區(qū)存在重疊區(qū)域；梅嶺國家森林公園、梅嶺-滕王閣國家級風(fēng)景名勝區(qū)、西山嶺縣級自然保護(hù)區(qū)也存在重疊等現(xiàn)象。

表2南昌市自然保護(hù)地名錄Tab.2 List of natural protected areas in Nanchang

2.3 立法不健全，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏，生態(tài)保護(hù)較被動

國務(wù)院辦公廳于2016年發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號），對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步提出要求，鼓勵各地先行試點(diǎn)。但地方政府因財(cái)力問題投入力度參差不齊，生態(tài)補(bǔ)償渠道主要依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)低，保護(hù)者和受益者良性互動機(jī)制尚不完善，社會資本參與不足，影響生態(tài)保護(hù)成果。目前，南昌的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于探索階段，自然保護(hù)區(qū)、自然遺產(chǎn)地等多種類型的保護(hù)地未建立專門、系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償缺乏資金來源。

3 南昌市加強(qiáng)自然保護(hù)地管理方面的措施

3.1 加強(qiáng)自然保護(hù)地管理，科學(xué)劃定自然保護(hù)地

為加強(qiáng)自然保護(hù)地的管理，協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，南昌市采取了系列措施，科學(xué)劃定自然保護(hù)地。2020年南昌市晉升了2處省級濕地公園(瑤湖省級濕地公園、安義北潦河省級濕地公園)，面積分別為2 055.27 hm2和135.87 hm2，并編制了濕地公園的總體規(guī)劃；同時，對安義西山嶺縣級自然保護(hù)區(qū)的面積重新進(jìn)行科學(xué)區(qū)劃，將該自然保護(hù)地總面積從20 225 hm2調(diào)減為19 496 hm2，并將原來的三區(qū)（核心區(qū)面積4 045 hm2，緩沖區(qū)面積6 742 hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)9 438 hm2）科學(xué)合理地劃定為兩區(qū)（核心保護(hù)區(qū)9 087 hm2，一般控制區(qū)10 409 hm2）。

3.2 成立自然保護(hù)地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化保護(hù)管理工作機(jī)制

為推動南昌市自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，南昌市級和各個縣區(qū)都成立了自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開了調(diào)研會、督導(dǎo)會、協(xié)調(diào)會，確保南昌市整合優(yōu)化按照國家局、省局制定的時間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)。市、縣（區(qū)）聘請了專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，結(jié)合南昌市實(shí)際情況，運(yùn)用現(xiàn)有自然保護(hù)地分布情況和野生動植物分布數(shù)據(jù)進(jìn)行了預(yù)案分析和空缺性分析，南昌市13處自然保護(hù)地涉及永久基本農(nóng)田、人工商品林、村鎮(zhèn)、原住民、礦業(yè)權(quán)和能源、交通、水利水電設(shè)施等歷史遺留問題，尤其是重疊數(shù)量、面積、區(qū)域等情況，全市自然保護(hù)地可調(diào)入面積2.1萬hm2，需要調(diào)出面積7.1萬hm2，按照自然保護(hù)地整合優(yōu)化調(diào)整“退補(bǔ)平衡”的原則，缺口5萬hm2。自然保護(hù)地工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立強(qiáng)化了保護(hù)管理工作機(jī)制，能更科學(xué)、迅速地展開自然保護(hù)地的整合優(yōu)化工作。

3.3 把握創(chuàng)建“國際濕地城市”機(jī)遇，創(chuàng)造有利局面

為更好的保護(hù)濕地資源，南昌市從2019年開始創(chuàng)建“國際濕地城市”?！皣H濕地城市”是經(jīng)聯(lián)合國旗下國家政府間機(jī)構(gòu)—國際濕地公約組織評估認(rèn)證，代表了一個城市對濕地生態(tài)保護(hù)的最高成就。南昌創(chuàng)建“國際濕地城市”是積極落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)要求，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念。目前，南昌創(chuàng)建“國際濕地城市”涉及9處濕地類型自然保護(hù)地，重點(diǎn)加強(qiáng)濕地管護(hù)，培育國際濕地城市，推動南昌全域濕地保護(hù)修復(fù)水平提升。2020年2月3日我國指定江西鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護(hù)區(qū)核準(zhǔn)列入《國際重要濕地名錄》，截止目前南昌市是全國唯一擁有兩處國際重要濕地的省會城市，另一處為鄱陽湖國家級自然保護(hù)區(qū)。把握好“國際濕地城市”創(chuàng)建機(jī)遇，將加快南昌市在濕地立法、濕地保護(hù)管理隊(duì)伍建設(shè)、科研監(jiān)測等多方面的發(fā)展，創(chuàng)造有利局面。

4 自然保護(hù)地保護(hù)管理和整合優(yōu)化建議

4.1 以實(shí)事求是為基礎(chǔ)，應(yīng)劃盡劃，應(yīng)保盡保

結(jié)合南昌市實(shí)際情況，按照“以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則”，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)評估、應(yīng)保盡保，對現(xiàn)有各類自然保護(hù)地按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進(jìn)行了梳理調(diào)整和歸類，結(jié)合今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)留合理空間情況[11-12]。初步分析整合優(yōu)化南昌市將保留自然保護(hù)地?cái)?shù)量約24處，13萬余hm2，需從自然保護(hù)地中調(diào)出6萬余hm2，調(diào)入自然保護(hù)地面積2.5萬余hm2。

目前，指導(dǎo)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作僅有相關(guān)文件，沒有具體操作細(xì)則或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在具體工作中，各地政府和編制單位很難把握?；诖?，本研究擬提出以下建議：一是在解決自然保護(hù)地主要矛盾及歷史遺留問題時，應(yīng)細(xì)化調(diào)出地塊的優(yōu)先級，進(jìn)一步明確保護(hù)地內(nèi)出現(xiàn)開天窗或破碎問題的定性或處理要求；二是應(yīng)進(jìn)一步明確不同等級自然保護(hù)地，自然保護(hù)區(qū)的一般控制區(qū)和自然公園的一般控制區(qū)管控要求，便于指導(dǎo)各地開展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。

4.2 明確林權(quán)所有者權(quán)益，依法開展管護(hù)工作

自然保護(hù)地在范圍區(qū)劃落界時，大部分未與林權(quán)所有者簽訂管護(hù)協(xié)議，而且還有部分未享受到公益林或天然林補(bǔ)償資金，即使享受到補(bǔ)償資金也存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等情況[13]，林權(quán)所有者對納入自然保護(hù)地意見較大，不利于自然保護(hù)地管護(hù)工作的開展，因此，建議應(yīng)盡快制定自然保護(hù)地管理辦法，明確自然保護(hù)地林權(quán)所有者有關(guān)權(quán)益，落實(shí)補(bǔ)償機(jī)制，依法開展自然保護(hù)地管護(hù)工作。

4.3 多部門合作，理順管理關(guān)系

隨著第三次全國土地調(diào)查的數(shù)據(jù)歸集完成，解決各類自然保護(hù)地之間存在的交叉重疊、多頭管理及權(quán)責(zé)不明等問題，特別是象湖省級風(fēng)景名勝區(qū)、梅嶺─滕王閣國家級風(fēng)景名勝區(qū)、大公嶺縣級自然保護(hù)區(qū)、香爐峰縣級自然保護(hù)區(qū)等不同保護(hù)地之間的空間重疊與部門交叉管理的特殊情況，應(yīng)該一事一調(diào)整，根據(jù)具體情況制定適宜的整合優(yōu)化方案。

4.4 了解本底資源，開展建設(shè)規(guī)劃和方案編制

通過保護(hù)地的整合優(yōu)化，南昌市的自然保護(hù)地進(jìn)行了大范圍的調(diào)整，需要重新開展本底調(diào)查，了解各個保護(hù)地內(nèi)最新的氣候、土壤、濕地及野生動植物資源等本底資源數(shù)據(jù)。未來，應(yīng)依據(jù)本底資源，進(jìn)行總體建設(shè)規(guī)劃和方案的編制。在保護(hù)地規(guī)劃時要前瞻性的預(yù)留保護(hù)與發(fā)展的緩沖空間，妥善處理好發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾[14-15]。

4.5 落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開創(chuàng)新機(jī)遇

南昌市各個縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)）的自然保護(hù)地整合優(yōu)化結(jié)果與調(diào)整情況不一。對于有些為生態(tài)保護(hù)做了突出貢獻(xiàn)的地區(qū)，要在頂層設(shè)計(jì)上提供參考經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施生態(tài)價值與服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，盡快設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[13]，為后續(xù)的自然保護(hù)地建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的政策、資金基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化。借助此次自然保護(hù)地調(diào)整優(yōu)化的契機(jī)，晉升一批國家級、省級自然保護(hù)區(qū)、自然公園，為自然保護(hù)地建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)生態(tài)安全中的重要作用。