崔明懿

摘 要：2021年7月歐盟委員會公布一攬子環(huán)保計劃，其中歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制最為引人關(guān)注。根據(jù)該機制設(shè)計，從2026年開始歐盟將對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五大行業(yè)進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，以降低碳泄露。本文總結(jié)了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的主要內(nèi)容，并分析了該機制對我國出口的影響，并進一步分析了未來全球碳邊境調(diào)節(jié)機制的發(fā)展及對全球貿(mào)易的影響，最后建議我國積極與歐盟展開談判，倒逼自身減碳并完善我國碳排放交易體系，同時為潛在的綠色貿(mào)易壁壘提早做好預(yù)案。

關(guān)鍵詞：碳邊境調(diào)節(jié);碳關(guān)稅;綠色貿(mào)易壁壘;出口貿(mào)易

在2021年4月的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，聯(lián)合國秘書長古特雷斯表示，氣候危機已到了刻不容緩的地步，過去十年是有記錄以來最熱的十年，全球氣溫上升了1.2攝氏度。目前，全球已經(jīng)有超過120個國家或組織明確宣布了“碳中和”目標(biāo)，習(xí)近平主席在去年的聯(lián)合國大會上也宣布，我國的二氧化碳排放量將爭取于2030年前達到峰值，并爭取在2060年前實現(xiàn)“碳中和”。

歐盟在應(yīng)對氣候危機方面一直走在世界的前列，1996年就發(fā)布了關(guān)于對污染物集中管控的規(guī)定，2005年就開始試點碳排放市場，此后經(jīng)過了十幾年的改革與完善。歐委會主席馮德萊恩7月14日公布了一攬子環(huán)保計劃，目標(biāo)是2030年前溫室氣體凈排放量較1990年減少55%，其中包括建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（以下簡稱CBAM）。該機制擬要求從2026年起對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五大行業(yè)進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。未來該機制一旦落地，一方面將對全球減碳格局產(chǎn)生影響，另一方面將沖擊我國相關(guān)產(chǎn)品對歐洲的出口。本文將對該機制對我國影響及未來發(fā)展方向進行分析并提出建議。

一、 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制基本內(nèi)容

根據(jù)2019年12月歐委會提出的《歐洲綠色協(xié)議》，歐盟承諾2030年溫室氣體排放比1990年減少50%-55%，2050年實現(xiàn)碳中和。同時，歐盟認為在與其碳排放目標(biāo)不一致的國家將很可能導(dǎo)致碳泄露，例如高碳產(chǎn)品將更多地在歐盟以外的地區(qū)生產(chǎn)并出口至歐盟，抵消了歐盟自身減碳政策對全球范圍減碳效果的影響。與此同時，高碳產(chǎn)品在歐盟以外地區(qū)生產(chǎn)也可能會對歐盟內(nèi)相應(yīng)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)的競爭力帶來較大的負面沖擊，使得企業(yè)的最優(yōu)策略變成前往碳排放要求較低的地區(qū)進行生產(chǎn)，而非政策所傾向的鼓勵企業(yè)通過技術(shù)革新等方式留在本地區(qū)減碳。因此歐委會于7月14日正式啟動CBAM的立法進程，2023-2025年為過渡期，進口商在此期間只需通報相關(guān)信息，無需支付費用。從2026年開始，進口商將在申報相關(guān)信息的同時，同時支付費用。CBAM覆蓋的范圍包括所有非歐盟國家，但瑞士、冰島、列支敦士登和挪威目前處于豁免名單中，未來該名單可能會進一步調(diào)整。

（一）費用計算

對于費用的計算，標(biāo)準(zhǔn)為進口商品的溫室氣體排放量乘以碳價。排放量由商品排放強度乘以數(shù)量確定，其中排放強度由進口商申報，難以精確地核查。對于實務(wù)中所應(yīng)采用的計算方法，歐盟曾討論過多種方式，包括參考分配碳排放配額時的排放水平、歐盟相關(guān)企業(yè)的平均排放水平、全球平均排放水平以及針對不同國家的進口產(chǎn)品使用與該國家相適應(yīng)的排放水平等方式。同時，歐盟也考慮鼓勵進口商證明其進口產(chǎn)品碳排放水平較低，從而承擔(dān)更低水平的邊境調(diào)節(jié)。

（二）費用收取方式

歐盟考慮的費用收取方式主要包括一下四類：（1）對進口產(chǎn)品直接按一定稅率收入碳關(guān)稅。這樣的方式簡單直接，可執(zhí)行性強，但關(guān)稅稅率通常在一段時期內(nèi)不會改變，與碳交易市場價格的不斷變化難以匹配，可能導(dǎo)致市場的扭曲。同時碳關(guān)稅本身有與世貿(mào)組織非歧視原則沖突的合規(guī)風(fēng)險。（2）將進口產(chǎn)品也納入統(tǒng)一的歐盟碳排放市場，按照歐盟本地產(chǎn)品的要求購買碳排放配額。在這種收取方式下，歐盟也考慮是否增加碳排放市場整體配額，以避免邊境調(diào)節(jié)機制間接推高本地企業(yè)的生產(chǎn)成本。（3）單獨為進口產(chǎn)品設(shè)置碳排放配額，但不通過交易或拍賣的方式進行，碳價直接參考歐盟碳排放市場的價格，這樣相對能夠與世貿(mào)組織的非歧視原則相容，被采用的可能性最大。（4）在消費環(huán)節(jié)對歐盟產(chǎn)品與進口產(chǎn)品征收與碳排放水平相適應(yīng)的消費稅。這樣能夠讓最終消費者承擔(dān)稅負，但消費稅屬于國內(nèi)稅，在歐盟現(xiàn)行體制下需成員國一致同意，實施可能性極低。

二、歐盟出臺碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響

長期以來，歐盟一直有引領(lǐng)全球綠色低碳發(fā)展的企圖，這是歐盟為了扭轉(zhuǎn)被中美競爭邊緣化趨勢而主動需求發(fā)展的方向，希望能夠找到新的發(fā)展動能。此前歐盟所制定的法律法規(guī)主要針對內(nèi)部綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，而此次將推出的CBAM將會直接影響歐盟對外貿(mào)易以及與貿(mào)易伙伴之間的關(guān)系。從CBAM的具體規(guī)定來看，由于溫室氣體排放強度本身難以核查，在實務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，同時豁免名單的制定本身就具有主動性，使得CBAM不僅會成為在全球氣候治理中的重要標(biāo)準(zhǔn)，也會成為歐盟在對外貿(mào)易談判中的重要籌碼。

（一）預(yù)計CBAM的落地之路將較為坎坷

目前歐盟之外各國對CBAM的態(tài)度有很大的分歧，加拿大、英國等少數(shù)發(fā)達國家表示支持，但包括俄羅斯、印度在內(nèi)的絕大部分發(fā)展中國家均對其表示懷疑。同時美國的態(tài)度較為模糊，一方面美國想要利用歐洲在綠色化轉(zhuǎn)型中的先發(fā)優(yōu)勢打壓中國、俄羅斯等發(fā)展中國家，另一方面由于美國自身的高碳排放強度，其也不愿意CBAM導(dǎo)致自身高碳產(chǎn)品對歐洲的出口遭到嚴(yán)重的負面沖擊。同時歐盟內(nèi)部也有擔(dān)心CBAM將使得企業(yè)生產(chǎn)成本上升，進而導(dǎo)致競爭力下降，加之CBAM在實務(wù)中的應(yīng)用還有很多需要進一步厘清的地方，例如排放強度的核算，預(yù)計歐盟與外部國家之間的博弈以及內(nèi)部對CBAM具體執(zhí)行細則的討論將使得該法案的落地不會一帆風(fēng)順。

（二）需謹慎應(yīng)對CBAM可能帶來的綠色貿(mào)易壁壘

在全球氣候治理中，發(fā)達國家與發(fā)展中國家由于發(fā)展階段的不同，對于節(jié)能減碳具有共同但有區(qū)別的責(zé)任。但CBAM的出臺可能會使得發(fā)展中國家與發(fā)達國家的減碳責(zé)任趨同。王海林等（2020）指出，歐盟等發(fā)達國家擬對貿(mào)易采取的碳邊境調(diào)節(jié)措施，刻意地忽視和淡化“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，意圖向發(fā)展中國家施加過度的減排壓力，轉(zhuǎn)移排放責(zé)任并轉(zhuǎn)嫁減排成本。甚至由于CBAM的執(zhí)行本身具有可操作性，對于發(fā)展中國家的歧視可能會導(dǎo)致發(fā)展中國家面臨更嚴(yán)重的綠色貿(mào)易壁壘。特別是如果未來美國與歐盟在CBAM的執(zhí)行過程中勾結(jié)，形成多邊框架下的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，將對發(fā)展中國家?guī)砀蟮膲毫Α?/p>

（三）CBAM對我國出口帶來的直接影響

CBAM所覆蓋的產(chǎn)品只占中國對歐盟出口總量中的小部分，但是CBAM本身具有的關(guān)稅特征將增加中歐直接產(chǎn)生貿(mào)易摩擦的可能性，特別是目前來看CBAM針對的更多的是歐盟自身競爭力相對較弱的產(chǎn)業(yè)，這更增添了其綠色減碳背景下的貿(mào)易保護色彩。特別是由于中歐之間碳交易市場上碳價的巨大差異，CBAM要求必須以歐盟碳價為基準(zhǔn)支付碳邊境調(diào)節(jié)費用，將降低我國出口產(chǎn)品的競爭力。

根據(jù)騰訊研究院測算的結(jié)果，2018年我國出口歐盟的產(chǎn)品隱含碳排放水平為2.7億噸，而從歐盟進口產(chǎn)品隱含碳排放水平僅為0.31億噸，因此一旦CBAM落地并擴展到更多的行業(yè)，我國將有更多的行業(yè)出口面臨負面沖擊。另一方面，一旦中歐之間的貿(mào)易關(guān)系因為CBAM被破壞，那么歐盟所受到的損失將幾乎肯定比CBAM本身所帶來的收入更大。因此未來中國和歐盟就CBAM的具體執(zhí)行料將有更深層次的談判，特別是對碳價和排放強度的認定方式。

就具體行業(yè)而言，歐洲是中國鋼鋁出口的重要目的地。根據(jù)統(tǒng)計，CBAM對中國出口的影響集中于鋼鐵和鋁行業(yè)。2020年中國向歐盟出口的此次CBAM覆蓋的相關(guān)產(chǎn)品總值18.78億歐元，其中99.79%為鋼鐵和鋁。因此CBAM一旦落地將對我國鋼鋁行業(yè)的出口造成一定的負面影響，但如果能因此倒逼我國鋼鋁產(chǎn)業(yè)加大減碳力度，對行業(yè)的長期健康發(fā)展反而有正面的作用。實際上，王新東和郝良元（2021）、周云峰等（2021）等研究都表明我國鋼鋁行業(yè)正在加速研究低碳化技術(shù) 。在全球減碳的大方向下，鋼鋁行業(yè)的低碳化發(fā)展不僅能有效地幫助我國更快地實現(xiàn)碳達峰、碳中和的目標(biāo)，也能夠形成新的出口競爭力。

三、世界范圍內(nèi)碳邊境調(diào)節(jié)機制的發(fā)展及對世界貿(mào)易的影響

（一）美國對碳邊境調(diào)節(jié)機制的試驗

除了歐洲之外，美國今年3月出臺的《2021貿(mào)易政策議程及2020年度報告》中明確表示未來將考慮把碳邊境調(diào)節(jié)稅納入貿(mào)易議程。姚穎等（2021）指出，碳邊境調(diào)節(jié)在美國國內(nèi)政界、學(xué)界獲得的支持日益增加，但到目前為止美國在聯(lián)邦層面對碳稅的立法嘗試均以失敗告終。

美國目前對碳邊境調(diào)節(jié)機制的直接嘗試主要是在加利福尼亞州（以下簡稱“加州”）針對于電力行業(yè)的交易機制。具體來說，在加州境內(nèi)消費的電力無論是來源于加州本地的，還是從州外傳輸至州內(nèi)的，都需要購買碳排放配額。但在實際執(zhí)行中，加州公共事業(yè)和電力交易商通過置換的方式，向溫室氣體排放較低的發(fā)電商購電供應(yīng)加州，而將排放較高的電力置換到加州以外的地區(qū)，規(guī)避碳邊境調(diào)節(jié)機制。加州對碳邊境調(diào)節(jié)機制的試驗表明，如果碳邊境調(diào)節(jié)機制的覆蓋范圍有限，則局部的碳邊境調(diào)節(jié)在整體碳泄露的抵消影響下成效甚微，這與張宏和張海玲（2013）通過理論模型推導(dǎo)出的結(jié)果是一致的。

對于未來的發(fā)展，雖然目前美國國內(nèi)對于碳定價的支持聲量很大，但全國范圍內(nèi)的碳定價與邊境調(diào)節(jié)機制的推出還面臨著很大的困難，受到民主黨與共和黨在參眾兩院的整體博弈的巨大影響。目前美國兩院均以民主黨占多數(shù)，但優(yōu)勢相對較小，且共和黨參議院領(lǐng)袖麥康奈爾長期以來都是煤炭行業(yè)的堅定支持者。特別是美國東南部的部分地區(qū)有很大的煤炭進口需求，一旦推出碳邊境調(diào)節(jié)機制，煤炭進口商與企業(yè)的生產(chǎn)成本勢必被推高，預(yù)計將面臨很大的立法阻力。

（二）碳邊境調(diào)節(jié)機制與WTO規(guī)則的相容性

在全球應(yīng)對氣候危機的壓力下，之所以碳邊境調(diào)節(jié)機制沒有成為世界范圍內(nèi)的主流政策，其與現(xiàn)行WTO規(guī)則的相容性是一個關(guān)鍵影響因素。首先，在WTO的規(guī)則框架下，邊境調(diào)節(jié)機制一般而言不能違反國民待遇原則與最惠國待遇原則。也就是說，進口國對于進口產(chǎn)品的待遇不應(yīng)低于本國產(chǎn)品，且進口國對來源于不同出口國的產(chǎn)品不能差別對待。由于碳邊境調(diào)節(jié)機制本身是對采取不同氣候相關(guān)政策國家或地區(qū)的區(qū)別對待，因此是否滿足最惠國待遇原則很容易遭到質(zhì)疑。申萌和方釗（2010）認為，即使WTO允許區(qū)別對待，對于氣候政策具有差異的不同WTO締約方如何區(qū)別對待才是公平的，也是一個很大的難題。

另外，WTO規(guī)則中本身具有環(huán)保例外條款，其允許保護消耗性自然資源的邊境調(diào)節(jié)機制，只要WTO專家組認定該機制與氣候保護之間有實質(zhì)關(guān)聯(lián)。但該環(huán)保例外條款本身也規(guī)定了適用于該條款的政策必須不具有武斷性、歧視性和保護主義的傾向，以避免該條款被濫用。而碳排放水平本身測量的難度就使得該條款適用起來幾乎必然帶來進口國與出口國之間的爭議。因此在現(xiàn)行WTO框架下，預(yù)計很難有大量國家或地區(qū)推出碳邊境調(diào)節(jié)政策，未來WTO各締約方就該機制可能會有持續(xù)性的爭論。

（三）碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國出口的影響

根據(jù)世界銀行2020年發(fā)布的《碳定價機制發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢》報告，全球有30項圍繞碳稅開展的碳定價機制，未來可能會有更多的國家或地區(qū)推出碳邊境調(diào)節(jié)機制。從本質(zhì)上看，邊境調(diào)節(jié)機制是進口國對進口產(chǎn)品參照本國同類產(chǎn)品征求的相適應(yīng)的稅收。目前來看，因為我國碳排放市場上的碳價相較于外國明顯偏低，因而國外推出的碳邊境調(diào)節(jié)機制幾乎必然地將為我國產(chǎn)品出口帶來額外的成本，降低我國出口產(chǎn)品的競爭力。而隨著我國碳排放市場的不斷完善，以及碳達峰、碳中和目標(biāo)帶來的壓力，預(yù)計我國碳價未來將會出現(xiàn)一定程度的上升，與國外碳價之間的差異將逐漸縮小，間接降低國外碳邊境調(diào)節(jié)機制的負面影響。

實際上，單純出于減碳目的的碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的影響相對較小，但其本身所隱含的貿(mào)易保護特征，則可能對我國高碳產(chǎn)品的出口帶來預(yù)期外的沖擊。張宏和張海玲（2013）認為單一國家或?qū)嶓w應(yīng)對碳泄露的政策效果其實很低，而碳邊境調(diào)節(jié)稅一旦控制不當(dāng)，很容易演變?yōu)橘Q(mào)易保護手段。

具體就碳邊境調(diào)節(jié)機制的設(shè)計來看，一方面對我國碳交易市場是否認可將影響到我國企業(yè)在國內(nèi)購買碳配額的成本是否能夠部分抵消出口至國外所面臨的碳邊境調(diào)節(jié)機制帶來的成本，另一方面對從我國進口產(chǎn)品的碳排放強度的認定方式也將直接影響我國出口產(chǎn)品的競爭力。例如隨著我國低碳技術(shù)的發(fā)展，我國出口產(chǎn)品的碳排放強度未來甚至可能低于進口國本地產(chǎn)品，但進口國可能會刻意采用碳排放強度較高的第三國的排放水平來認定我國出口產(chǎn)品的排放強度，從而保護本地企業(yè)。也就是說，未來需要密切關(guān)注推出碳邊境調(diào)節(jié)機制的國家或?qū)嶓w在實務(wù)中如何實施該調(diào)節(jié)機制，需做好應(yīng)對某些國家將該機制異化為貿(mào)易保護手段的準(zhǔn)備。

四、建議

（一）積極與歐盟展開談判，維護自身出口競爭力的同時倒逼自身減碳

歐盟所推出的CBAM法案一方面具有引領(lǐng)全球綠色化發(fā)展的特征，另一方面也附帶有貿(mào)易保護的特征。因此對待該法案，我國一方面需要警惕其帶來的貿(mào)易壁壘，同時也可利用其倒逼相關(guān)高碳產(chǎn)業(yè)進行低碳化轉(zhuǎn)型，為我國實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)添磚加瓦。具體來說，碳交易市場可以逐漸與歐盟對標(biāo)，有助于完善我國碳排放權(quán)交易市場，在貿(mào)易中也可以考慮一些歐盟生產(chǎn)的低碳原材料或半成品，例如今年4月中石油與殼牌公司簽署的全球首份長貿(mào)液化天然氣碳中和協(xié)議。這些一方面有助于我國實現(xiàn)碳達峰、碳中和，另一方面也能成為我國與歐盟之間談判的籌碼。

如果能在與歐盟的談判過程中構(gòu)建促進全球減碳，同時又能夠兼顧發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益的減碳規(guī)則，將能夠提升我國在全球氣候治理中的話語權(quán)，維護自身利益的同時，體現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)。

（二）努力發(fā)展減排技術(shù)與政策體系，持續(xù)提高自身減排能力，做好應(yīng)對綠色貿(mào)易壁壘的預(yù)案

CBAM正式落地尚需數(shù)年時間，在此期間我國需進一步發(fā)展高碳行業(yè)減碳技術(shù)，同時進一步完善碳排放市場交易規(guī)則，將更多的行業(yè)納入。薛飛和周民良（2021）通過對碳交易市場試點地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，市場規(guī)模與試點地區(qū)的碳排放量顯著負相關(guān)。李濤等（2021）的研究發(fā)現(xiàn)碳交易市場流動性越好，越能夠提升相關(guān)企業(yè)的市場價值。因此，為了提高碳排放市場的交易效率，可以引入合格的非核心投資者，例如滿足要求的金融機構(gòu)，以擴大市場規(guī)模并提高流動性。同時，如果碳邊境調(diào)節(jié)政策逐漸成為世界范圍內(nèi)的主流，我國也可考慮出臺相應(yīng)的政策，作為碳排放交易市場的有效補充。李季和王宇（2016）的理論研究表明，在碳排放市場建設(shè)中引入碳邊境調(diào)節(jié)機制有助于在實現(xiàn)碳減排目標(biāo)和維護產(chǎn)業(yè)競爭力之間實現(xiàn)平衡。

另一方面，應(yīng)對氣候危機是全球性的重大課題，通過行政措施與財稅政策引導(dǎo)我國企業(yè)與消費者在生產(chǎn)和消費中轉(zhuǎn)向低碳模式，既有助于我國的減碳事業(yè)，也能夠降低通過貿(mào)易帶來的碳泄露，承擔(dān)應(yīng)對氣候危機的大國責(zé)任與義務(wù)。

最后，對于歐美各國以減碳為名而設(shè)置綠色貿(mào)易壁壘，需要做好心理準(zhǔn)備與應(yīng)對預(yù)案。針對歐美國家可能發(fā)起的碳關(guān)稅戰(zhàn)，需盡早擬定我國的碳關(guān)稅方案，設(shè)計對等的反制工具箱。針對CBAM或其他潛在的碳邊境調(diào)節(jié)措施在WTO框架下的合規(guī)性進行深入的研究，作為未來在WTO框架下維護我國正當(dāng)權(quán)益的法規(guī)基礎(chǔ)。同時，在深度可行性研究的基礎(chǔ)上，我國也可在現(xiàn)有的多邊框架下主動提出多邊減排方案與機制設(shè)計，更好地在國際節(jié)能減碳中為發(fā)展中國家發(fā)聲。

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