陳小鴻 劉 翔 陸 鳳 廖霜婷 葉孟洋 葉建紅 CHEN Xiaohong,LIU Xiang,LU Feng,LIAO Shuangting,YE Mengyang,YE Jianhong

0 引言

隨著超大城市中心城區(qū)空間形態(tài)基本成形、建設(shè)用地增長(zhǎng)受限，以及區(qū)域輻射能力進(jìn)一步提升的要求，城市群與都市圈環(huán)境下城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段：中心城市建成區(qū)與周邊中小城市形成網(wǎng)絡(luò)化空間形態(tài)[1]。在《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）[2]及其他超/特大城市總體規(guī)劃編制過程中，都將“主城區(qū)—新城—鎮(zhèn)”作為市域城鎮(zhèn)體系的基本框架，并提出充分發(fā)揮中心城和新城的輻射帶動(dòng)作用、以都市圈—城鎮(zhèn)圈—生活圈逐層優(yōu)化空間布局的核心規(guī)劃思路?！吧虾?035”確定了市域范圍長(zhǎng)三角節(jié)點(diǎn)新城布局，上?！笆奈濉边M(jìn)一步明確了大力實(shí)施新城發(fā)展戰(zhàn)略，承接主城核心功能，按照產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的新一輪新城建設(shè)要求，把五個(gè)新城建設(shè)為長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市，融入長(zhǎng)三角區(qū)域城市網(wǎng)絡(luò)。

新城只是一座新建的城市，還是一座按照新的目標(biāo)、規(guī)則與發(fā)展路徑建設(shè)的城市？這是新城規(guī)劃首先需要回答的問題。要重新理解新城概念的內(nèi)涵與功能：是面向未來的新城市，還是既有城市的復(fù)制或外延式拓展；是獨(dú)立于主城區(qū)的綜合性城市，還是與核心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的功能疏導(dǎo)型城區(qū)；是區(qū)域功能結(jié)構(gòu)中的節(jié)點(diǎn)城市，還是地域視角下依存行政管制關(guān)系的郊區(qū)新城。如何看待新城的發(fā)展定位，將直接影響到新城綜合交通體系構(gòu)建及與之對(duì)應(yīng)的交通結(jié)構(gòu)與模式選擇。面對(duì)超大城市城區(qū)擴(kuò)張逐漸收斂，轉(zhuǎn)向城市區(qū)域融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)，新城發(fā)展與新城交通既是出行時(shí)間約束條件與城市空間布局優(yōu)化之間的平衡，也是綜合采用新的交通技術(shù)與規(guī)劃方法，探索未來交通體系的重要契機(jī)。

本文從新城概念沿革、國(guó)內(nèi)外新城發(fā)展特征與規(guī)律入手，結(jié)合本輪上海五個(gè)新城總體設(shè)計(jì)工作成果，闡述上海五個(gè)新城核心發(fā)展目標(biāo)與共性要求?；谛鲁墙煌òl(fā)展的現(xiàn)狀瓶頸與挑戰(zhàn)，結(jié)合嘉定新城綜合交通體系研究，探討新一輪上海五大新城發(fā)展中交通戰(zhàn)略的應(yīng)有之“新”，提出未來上海新城綜合交通體系規(guī)劃思路與策略。

1 新城內(nèi)涵與新城之“新”

1.1 新城概念：多元混雜、增長(zhǎng)導(dǎo)向

中文語(yǔ)境的“新城”源自新市鎮(zhèn)（new town）。自引入我國(guó)以來，就成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要概念，并由此衍生出“新區(qū)”“開發(fā)區(qū)”“園區(qū)”等相似概念，還承擔(dān)著我國(guó)對(duì)外開放、科技創(chuàng)新、制度改革的平臺(tái)性功能[3]。以“新城”之名的新發(fā)展區(qū)域，從功能類型上大致可分為4類（見表1）。（1）產(chǎn)業(yè)型，通常以港口為依托，位于主城區(qū)邊緣、依托原有制造業(yè)基礎(chǔ)，向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型提升，如臨港新城；（2）中央商務(wù)型，鄰近承載能力受限的老城區(qū)，通過高密度開發(fā)商務(wù)商業(yè)功能，有機(jī)疏解老城區(qū)承載壓力，成為新的城市中心，如珠江新城；（3）居住型，為疏解或安置中心城區(qū)居住人口、在郊區(qū)建設(shè)的大型居住社區(qū)，是早期新城的主要形式；（4）城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)型，作為超大城市城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要空間節(jié)點(diǎn)，通過建設(shè)較為完備的城市服務(wù)功能，為大城市郊區(qū)提供基本公共服務(wù)。

表1 我國(guó)新城新區(qū)的發(fā)展緣起Tab.1 The impetus for new town and new district development in China

我國(guó)新城概念存在概念泛化、名詞混用的情況，共性是依托既有特大城市主城區(qū)或區(qū)域中心城市，在首位度高、規(guī)模大的核心城市帶動(dòng)下，快速生長(zhǎng)并形成新的城鎮(zhèn)化集聚區(qū)域。其建設(shè)目的是承載城市經(jīng)濟(jì)體量與人口總量增加，從而增強(qiáng)城市和其所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)能級(jí)與綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

以中心城功能外溢為原始推動(dòng)力的新城，試圖解決中心城的大城市病，以快捷、便利、可靠的交通聯(lián)系，為新城生長(zhǎng)提供最初的“動(dòng)力源”。因中心城而有的“新城”，中心城與新城具有特殊關(guān)系，更是新城的重要比較優(yōu)勢(shì)，與中心城關(guān)系的分階段塑造，是新城能否和以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)其定位目標(biāo)的關(guān)鍵。

1.2 上海城市總體規(guī)劃：從衛(wèi)星城到新城

上海新城建設(shè)最早可追溯到1950年代，確定了規(guī)模在20萬(wàn)人口左右的閔行、吳涇、嘉定、安亭和松江5個(gè)衛(wèi)星城，以及1970年代金山衛(wèi)石油化工和寶山鋼鐵兩個(gè)衛(wèi)星城[4-5]，奠定了上海城市的基本布局與范圍，也界定了各個(gè)衛(wèi)星城的職能分工。

《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》明確了圍繞中心城構(gòu)建“多層、多核、多軸”的城市布局體系和新城功能定位。與國(guó)外新城模式的根本不同之處在于，上海新城不是新造之城，而是以既有縣級(jí)行政中心、公共服務(wù)中心或重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為依托，發(fā)展成為與中心城空間相對(duì)獨(dú)立、功能有機(jī)聯(lián)系、具有完整社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的城市，實(shí)現(xiàn)大都市圈網(wǎng)絡(luò)化空間格局，以抑制中心城過度膨脹導(dǎo)致的各種“城市病”[6]。與之相配合的“153060”①在上海高速公路網(wǎng)中，重要工業(yè)區(qū)、重要集鎮(zhèn)、交通樞紐、客貨主要集散地15 min進(jìn)入高速公路網(wǎng)，中心城與新城、中心城至省界30 min互通，高速網(wǎng)上任意兩點(diǎn)間60 min內(nèi)到達(dá)。上海高速公路網(wǎng)的成型與9號(hào)線、11號(hào)線、16號(hào)線、17號(hào)線等連接各新城軌道交通線路的貫通，極大地改善了新城與中心城的可達(dá)性，加速了中心城產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移和新城發(fā)展。2011年進(jìn)出外環(huán)線的日均交通量達(dá)到440萬(wàn)人次，較2000年增長(zhǎng)65%[7]。外環(huán)線以外的交通量增加更為迅速。

“上海2035”在2001版總規(guī)的基礎(chǔ)上確立了“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”4級(jí)城鄉(xiāng)體系，并突出強(qiáng)調(diào)新城要在長(zhǎng)三角城市網(wǎng)絡(luò)及上海大都市圈中承擔(dān)部分全球城市功能，在長(zhǎng)三角區(qū)域中具有輻射帶動(dòng)作用，培育成為按照大城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置的綜合性節(jié)點(diǎn)城市[8]。塑造完整的城市功能、提供綜合的城市服務(wù)、樹立城市群中鏈接與轉(zhuǎn)換的節(jié)點(diǎn)地位，成為上海新城發(fā)展的核心訴求。

國(guó)內(nèi)外新城發(fā)展歷程基本證明了新城生長(zhǎng)的外部條件是作為都市圈次級(jí)城市、地處經(jīng)濟(jì)帶與區(qū)域城鎮(zhèn)走廊的關(guān)鍵區(qū)位[9-11]。新城發(fā)育與地區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)展和綜合運(yùn)輸廊道整體格局相關(guān)，是核心城市與大區(qū)域發(fā)展對(duì)都市圈內(nèi)各類城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)共同作用的過程，不完全依賴于城鎮(zhèn)行政等級(jí)和既有基礎(chǔ)[12]。

1.3 城市網(wǎng)絡(luò)中的新城定位：獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市

新城的內(nèi)涵與功能隨著時(shí)代特征和城市發(fā)展階段不斷迭代更新?！吨泄采虾Ｊ形P(guān)于制定上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的發(fā)展思路，要求嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個(gè)新城發(fā)展成為“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”。新城在上海市城市發(fā)展中的認(rèn)知價(jià)值得以提升。同時(shí)，希望以新城為突破口探索城市發(fā)展、城市治理新的模式與路徑。

上海“新城發(fā)力”是超大城市整合區(qū)域力量、優(yōu)化功能布局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然路徑。從區(qū)域角度看新城，是長(zhǎng)三角城市群結(jié)構(gòu)完善以及上海大都市圈均衡發(fā)展的需求。新城應(yīng)當(dāng)成為上海輻射凝聚大都市圈的節(jié)點(diǎn)與支點(diǎn)，避免成為斷裂點(diǎn)。從上海發(fā)展看新城，是卓越全球城市的組成與發(fā)展的必由之路。從發(fā)展路徑看新城，則是下一代城市可持續(xù)、高品質(zhì)的集成實(shí)驗(yàn)。新城建設(shè)的目標(biāo)，不在于增加一個(gè)新的城市，而是探索未來城市、人民城市的達(dá)成路徑。新城之“新”，在于以下5個(gè)方面。

（1）功能新：從承載超大城市人口、功能疏解的新鎮(zhèn)，向具有更加便利、更加綜合服務(wù)功能的城市轉(zhuǎn)變。

（2）格局新：在城市群、都市圈形成過程中，成為錨固區(qū)域城市網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)城市，成為鏈接核心城市與其他城市的樞紐。

（3）產(chǎn)業(yè)新：從以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)新為動(dòng)能、以新技術(shù)集成應(yīng)用引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如人工智能、自動(dòng)駕駛、數(shù)字城市。

（4）交通新：強(qiáng)調(diào)節(jié)點(diǎn)城市的樞紐特性，新城與外部的網(wǎng)絡(luò)化鏈接，以新交通技術(shù)集成應(yīng)用為支撐、以服務(wù)便利為目標(biāo)構(gòu)建新城多模式一體化的完整網(wǎng)絡(luò)。

（5）需求新：從物質(zhì)基礎(chǔ)需要到美好生活需要，更加強(qiáng)調(diào)城市的包容與公平，更加強(qiáng)調(diào)生活與就業(yè)的多元融合。

1.4 上海新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)模式：創(chuàng)新與嘗試

新城規(guī)劃建設(shè)是面向未來全新城市的集中嘗試，將在城市群、大都市圈中成為獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市（見圖1），作為區(qū)域城市綜合實(shí)力金字塔的腰部關(guān)鍵層次，向上接納擴(kuò)散核心城市功能、向下傳遞輻射次級(jí)城市發(fā)展。

圖1 新城特質(zhì)：獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市Fig.1 The characteristics of new town:independent comprehensive node city

上海新城因此確定了5個(gè)規(guī)劃目標(biāo)和4個(gè)方面的發(fā)展策略（見表2），通過1個(gè)目標(biāo)戰(zhàn)略文件和6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)工作，包括綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間品質(zhì)、公共服務(wù)、環(huán)境品質(zhì)和新基建，制定五個(gè)新城從政策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)到項(xiàng)目延續(xù)貫通的體系。在技術(shù)層面，嘗試推動(dòng)宏觀、中觀聯(lián)動(dòng)的“總體城市設(shè)計(jì)”體系?？傮w城市設(shè)計(jì)落實(shí)城市總體規(guī)劃、明確城市功能空間布局、塑造城市特色風(fēng)貌、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)，貫穿于城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，并要求細(xì)化集成新理念的示范片區(qū)，發(fā)揮新城轉(zhuǎn)型發(fā)展的“觸媒”和“標(biāo)桿”作用。上海這一輪新城總體城市設(shè)計(jì)大致可歸納為“三合一”，即3家設(shè)計(jì)單位并行展開并博采眾長(zhǎng)；新城總體城市設(shè)計(jì)須包括重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)“1+N”；重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)須開展專項(xiàng)研究，即支撐城市設(shè)計(jì)的產(chǎn)業(yè)功能與人口崗位規(guī)模、交通體系與智慧交通應(yīng)用、街道功能與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等。

表2 上海新城規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)與策略關(guān)鍵詞 Tab.2 The key words of development aims and strategies for Shanghai new towns

基本完成的上海五個(gè)新城新一輪規(guī)劃設(shè)計(jì)方案雖然側(cè)重點(diǎn)和表達(dá)方式不同，但設(shè)計(jì)理念與方向仍有諸多共同之處：以空間優(yōu)化為根本，“軸帶引導(dǎo)，縫合分區(qū)，中心集聚”的基本空間設(shè)計(jì)方案，注重生態(tài)格局與新城空間格局的勾勒、保護(hù)、涵養(yǎng)關(guān)系，以高低錯(cuò)落有致引導(dǎo)和調(diào)控空間開發(fā)強(qiáng)度，有控制地增加密度、增加高度、增加強(qiáng)度。以生態(tài)保護(hù)為底線，強(qiáng)調(diào)城綠共融、提升新城宜居品質(zhì)與城市活力氛圍，圍繞水、山、湖、海構(gòu)建生態(tài)空間格局，將社區(qū)公園綠地均衡分布作為15分鐘生活圈的重要組成。以交通重塑為保障，圍繞城際與市域軌道樞紐實(shí)現(xiàn)TOD、站城一體開發(fā)，加密新城內(nèi)部路網(wǎng)密度、緊湊街坊尺度、倡導(dǎo)慢行理念，集成示范智慧交通新技術(shù)，規(guī)劃面向基于自動(dòng)駕駛應(yīng)用和共享交通的一站式出行服務(wù)，提升環(huán)境品質(zhì)、公共交通分擔(dān)率和交通承載力，率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與減量。規(guī)劃設(shè)計(jì)還特別強(qiáng)調(diào)歷史文化傳承，因歷史文化資源的重要性和各自的獨(dú)特性，將教化之城、水鄉(xiāng)文化、上海之根等作為城市發(fā)展源泉與內(nèi)生動(dòng)力，有機(jī)地融合到方案設(shè)計(jì)中，使老城肌理與新舊融合成為新城之“新”的獨(dú)特基因。

通過城市總體規(guī)劃—總體規(guī)劃設(shè)計(jì)—城市設(shè)計(jì)的貫通，保障城市規(guī)劃的目標(biāo)與理念得以落實(shí)。支撐城市運(yùn)行的各類系統(tǒng)，特別是綜合交通系統(tǒng)，其設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、使用、運(yùn)行，也需要同步建立時(shí)空間延續(xù)的完整治理體系（見圖2）。

圖2 新城規(guī)劃的技術(shù)流程與內(nèi)容——青浦示例Fig.2 Technical process and contents for new town:the example of Qingpu

2 新城發(fā)展的交通問題與規(guī)劃挑戰(zhàn)

2.1 新城交通現(xiàn)狀與發(fā)展瓶頸

經(jīng)過20余年的持續(xù)建設(shè)，上海五個(gè)新城基本實(shí)現(xiàn)了道路成網(wǎng)、地鐵通達(dá)、公交服務(wù)基本覆蓋[13-14]。至2019年末，五個(gè)新城常住人口共計(jì)230.8萬(wàn)人[15]，占上海市常住人口的9.5%，人口與產(chǎn)業(yè)集聚能力明顯弱于中心城，制約了公交、醫(yī)療等公共服務(wù)的投入與可持續(xù)運(yùn)行（見表3）。

表3 上海五個(gè)新城現(xiàn)狀規(guī)模與發(fā)展目標(biāo)Tab.3 The current scale and development goals of the five new towns in Shanghai

五個(gè)新城及所在行政區(qū)內(nèi)部出行比例達(dá)到80%，其中新城內(nèi)部出行占比超過50%，反映出新城生產(chǎn)生活的相對(duì)獨(dú)立性（見圖3）。新城內(nèi)部交通公交出行比例不足10%，但慢行占比超過70%（見圖4），具有良好的綠色出行本底，但新城與中心城的出行聯(lián)系為出行總量的6%—11%，仍然證明了新城是大都市圈城市網(wǎng)絡(luò)中與中心城具有特殊關(guān)系的城市，在交通上存在著遠(yuǎn)高于一般城市間聯(lián)系的強(qiáng)度。新城至中心城方向小汽車出行比例與公共交通出行比例各占一半，軌道線路高峰期在進(jìn)入主城區(qū)前的斷面均呈現(xiàn)較為擁擠的狀態(tài)，嘉定新城、松江新城軌道交通廊道服務(wù)能力接近飽和。

圖3 上海五個(gè)新城出行分布情況Fig.3 Travel distribution of the five new towns in Shanghai

圖4 上海五個(gè)新城內(nèi)部出行結(jié)構(gòu)Fig.4 Travel mode share of internal trips of the five new towns in Shanghai

面對(duì)新城百萬(wàn)人口規(guī)模以及獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市的發(fā)展目標(biāo)，新城交通的挑戰(zhàn)除交通基礎(chǔ)設(shè)施本底仍以公路網(wǎng)絡(luò)為主、多模式綜合交通服務(wù)供給不足之外，還呈現(xiàn)出樞紐對(duì)外輻射能級(jí)不足、交通網(wǎng)絡(luò)體系層次不清、交通空間整合效能不充分、設(shè)施資源使用配置低效等短板。

（1）樞紐對(duì)外輻射能級(jí)不足

新城現(xiàn)有對(duì)外交通系統(tǒng)主要依托高速路網(wǎng)，但受制于運(yùn)輸速度，1小時(shí)服務(wù)范圍僅限于鄰滬周邊地區(qū)（見圖5），未來亟需構(gòu)建軌道網(wǎng)絡(luò)支撐的快速對(duì)外交通服務(wù)體系，但目前五個(gè)新城內(nèi)部均缺少與城市規(guī)模、能級(jí)相匹配的對(duì)外交通樞紐，未能在國(guó)家高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中提升區(qū)位優(yōu)勢(shì)。同為滬寧鐵路通道上的昆山站和安亭站，后者到發(fā)班次與客流分別僅為前者的12%和5%，嚴(yán)重制約新城對(duì)外聯(lián)系的便利性。五個(gè)新城的中心至市區(qū)主要樞紐時(shí)間平均在1 h以上，耗時(shí)超過鄰近城市，難以發(fā)揮新城作為上海對(duì)外帶動(dòng)輻射的節(jié)點(diǎn)功能（見表4）。

表4 上海新城與鄰近城市到達(dá)鐵路樞紐的便利性（單位：min）Tab.4 The travel time to railway hub for the five new towns in Shanghai

圖5 上海五個(gè)新城的1小時(shí)可達(dá)范圍Fig.5 1-Hour road accessibility of the five new towns in Shanghai

（2）路網(wǎng)體系與結(jié)構(gòu)不完整

雖然新城范圍內(nèi)道路基本成網(wǎng)，但密度低、結(jié)構(gòu)層次不合理。特別是新城空間擴(kuò)張導(dǎo)致高快速路與國(guó)道被“包裹”在城區(qū)，對(duì)城市發(fā)展形成割裂，如松江新城與G60、嘉定新城與S5和G15；市域干線公路同時(shí)作為新城骨干道路，過境交通與到發(fā)交通混合、客貨混行，新城交通擁堵不亞于中心城。為新城城市功能提供高可達(dá)性的獨(dú)立路網(wǎng)不僅未能建成，且因缺乏功能分離的空間而難以規(guī)劃。新城核心區(qū)沿已建成的干線公路展開，或影響市域網(wǎng)絡(luò)的功能保持、或影響新城風(fēng)貌與品質(zhì)、或增加建設(shè)改造成本。新城城區(qū)范圍內(nèi)有相當(dāng)比例的干線道路是原公路，缺乏人行道，不利于公交、步行、自行車等。

（3）交通與空間整合不充分

部分新城作為上海之根、上海之源，交通設(shè)施、管理措施與老城風(fēng)貌特色錯(cuò)位。新城出行方式占比及道路斷面資源分配中并未體現(xiàn)慢行優(yōu)先。新城交通出行，特別是中長(zhǎng)距離出行中，個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行占比明顯高于公共交通，且地面公交模式目標(biāo)單一，與新城人口崗位的集聚水平不相適應(yīng)。

新城尚未形成交通樞紐與走廊帶的土地利用—交通資源配置平衡結(jié)構(gòu)。從中心城到新城的軌道交通線路，在五個(gè)新城內(nèi)站點(diǎn)600 m用地覆蓋率不超過10%，遠(yuǎn)低于“上海2035”總規(guī)提出的覆蓋率30%的要求。市域鐵路建設(shè)給新城帶來新機(jī)遇，但最重要的仍然是用快速、集約的交通方式服務(wù)聯(lián)結(jié)新城與中心城核心地區(qū)，鞏固上海新城的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為新城發(fā)展聚人氣、增能力。

2.2 新城交通規(guī)劃的主要問題與挑戰(zhàn)

五個(gè)新城的發(fā)展目標(biāo)首先是人口規(guī)模百萬(wàn)級(jí)的城市，未來交通系統(tǒng)需要支撐的客運(yùn)活動(dòng)需求是現(xiàn)狀的2倍以上。新城交通系統(tǒng)的基本服務(wù)目標(biāo)是“30、45、60”②30 min實(shí)現(xiàn)內(nèi)部通勤及聯(lián)系周邊中心鎮(zhèn)，45 min到達(dá)近滬城市、中心城和相鄰新城，60 min銜接國(guó)際級(jí)樞紐。，體現(xiàn)可達(dá)性和便利性，其作為區(qū)域節(jié)點(diǎn)對(duì)于周邊地區(qū)的服務(wù)能力、與中心城的便捷聯(lián)系，也是支撐和引領(lǐng)未來新城發(fā)力的重要保障。對(duì)新城交通系統(tǒng)的要求，不僅是通過增量擴(kuò)容、存量?jī)?yōu)化保障一座新的城市的精明增長(zhǎng)，更集中體現(xiàn)在新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

按照“最現(xiàn)代”“最生態(tài)”“最便利”“最具活力”“最具特色”的新城發(fā)展原則，要求新城綜合交通規(guī)劃以綠色交通為主導(dǎo)、新技術(shù)為支撐，各類交通工具與運(yùn)輸組織模式、用地開發(fā)模式、交通管理政策協(xié)調(diào)一致互為支撐的內(nèi)容架構(gòu)。然而，現(xiàn)階段新城規(guī)劃重點(diǎn)仍集中于空間與功能的總體安排，缺乏與綜合交通體系在程序、技術(shù)等層面的互動(dòng)。以正在開展的嘉定新城綜合交通體系規(guī)劃為例，至少存在以下發(fā)展前景、對(duì)外聯(lián)動(dòng)、品質(zhì)提升3類10個(gè)方面的問題。

2.2.1 發(fā)展前景

（1）面向未來的新城交通，“新”在何處、何為樣板。展現(xiàn)智慧、共享、綠色的交通技術(shù)前景可期，但技術(shù)周期、綜合成本、設(shè)施依賴和應(yīng)用成效存在不確定性。

（2）人口規(guī)模、類型及交通需求增長(zhǎng)的不確定性。人口規(guī)模、輻射與集聚能級(jí)、交通系統(tǒng)的構(gòu)建成為影響未來出行特征的關(guān)鍵。綜合交通體系特別是治理能力如何彈性應(yīng)對(duì)人口—空間—交通的動(dòng)態(tài)反饋和發(fā)展階段特征。

2.2.2 對(duì)外聯(lián)動(dòng)

（1）綜合交通如何支撐新城突圍“走出去”，在融入長(zhǎng)三角的基礎(chǔ)上輻射長(zhǎng)三角。以便利、一體的交通服務(wù)體系支持新城與鄰滬城市的競(jìng)合關(guān)系，并通過良性競(jìng)爭(zhēng)共同提升。

（2）如何有導(dǎo)向地提升新城與中心城之間大容量快速聯(lián)系的能力。新城與中心城的便捷交通聯(lián)系是新城的發(fā)展條件，也是新城在長(zhǎng)三角城市群中的優(yōu)勢(shì)所在。交通需求增長(zhǎng)的趨勢(shì)明確，通道數(shù)量少，容量不足問題已十分突出。

（3）如何謀劃建立鄰近新城間的快捷可靠聯(lián)系，在大都市圈發(fā)展中互為寄托。嘉定新城體現(xiàn)上海西北門戶效應(yīng)，須與寶山、青浦等地聯(lián)動(dòng)發(fā)展；松江新城的G60科創(chuàng)走廊樞紐功能須與金山、奉賢等地聯(lián)動(dòng)發(fā)展，均需要在快捷交通方面有所支撐。

（4）強(qiáng)線路、弱功能的新城樞紐如何做強(qiáng)做大?！耙怀且粯屑~”是新城規(guī)劃的標(biāo)志，目前新城既有樞紐如安亭、松江南的客運(yùn)效益與其區(qū)位優(yōu)勢(shì)、占地資源極不匹配。交通的樞紐體系與城市的中心體系如何通過TOD規(guī)劃建設(shè)模式創(chuàng)新，成為城市低碳綠色、智慧集約的發(fā)展新范式。

2.2.3 品質(zhì)提升

（1）如何緩解新城日趨加劇的交通擁堵。新城并非一張“白紙”，在非機(jī)動(dòng)化時(shí)代新城的核心區(qū)、以非集中城市化區(qū)域設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的城區(qū)，交通需求過于集聚，過境與到發(fā)混雜、客貨交通混雜，點(diǎn)、線、面交通擁堵常發(fā)甚至比中心城更嚴(yán)重，是新城高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高品質(zhì)服務(wù)首先要解決的問題。

（2）如何提升公交與慢行交通品質(zhì)。合理定位公共交通作用，變革、創(chuàng)新公共交通服務(wù)勢(shì)在必行。

（3）如何打造重點(diǎn)地區(qū)標(biāo)志性交通。重點(diǎn)地區(qū)除了標(biāo)志性建筑，還需標(biāo)志性交通起到引領(lǐng)和示范交通的作用。

（4）如何實(shí)現(xiàn)客貨交通的有效分離。區(qū)域性貨運(yùn)通道、先進(jìn)制造業(yè)物流與宜居城市、品質(zhì)出行的沖突矛盾。

3 新城綜合交通的體系與方法創(chuàng)新：以嘉定新城為例

作為獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，新城綜合交通體系承擔(dān)著人口導(dǎo)入、空間布局與新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐作用。新城綜合交通體系的規(guī)劃建設(shè)，既要面向未來城市與未來交通的發(fā)展愿景，也要同步解決自身擴(kuò)張與輻射周邊的現(xiàn)實(shí)需要。

首先，要對(duì)標(biāo)未來城市、人民城市、數(shù)字城市、雙碳城市的愿景，建立新城綜合交通體系的發(fā)展藍(lán)圖和規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)原則。以人的活動(dòng)鏈、方式鏈為基本著力點(diǎn)，借助新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式克服傳統(tǒng)城市交通發(fā)展的弊病，打造隨時(shí)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、隨地門到門的數(shù)字城市時(shí)代高品質(zhì)出行服務(wù)，塑造便利快捷、無縫調(diào)度、動(dòng)態(tài)均衡的交通服務(wù)新范式。強(qiáng)化交通—空間—產(chǎn)業(yè)的協(xié)同布局，面向貨物運(yùn)輸?shù)漠a(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈需求，貨暢其流、降低物流成本、控制環(huán)境影響。

其次，要突出面向全國(guó)（全球）、長(zhǎng)三角、上海大都市圈、上海市域等多維空間層次，搶抓打造獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市的關(guān)鍵窗口期，做強(qiáng)新城與鄰滬城市、新城與新城、新城與主城區(qū)間的復(fù)合交通走廊，形成以城際鐵路、市域鐵路、地鐵等快速大運(yùn)量公交和高速、快速路組成的快聯(lián)系強(qiáng)輻射通道與一體化網(wǎng)絡(luò)。提升樞紐能級(jí)，優(yōu)化集疏運(yùn)體系，變交通轉(zhuǎn)換為交流空間，實(shí)現(xiàn)站城融合。新城綜合交通體系建設(shè)，應(yīng)將對(duì)外關(guān)鍵通道、樞紐、網(wǎng)絡(luò)等戰(zhàn)略性交通資源的謀劃布局作為當(dāng)前工作的重中之重，并處理、平衡好區(qū)域網(wǎng)絡(luò)銜接、新城網(wǎng)絡(luò)完整、市域網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)之間的關(guān)系。

最后，要突出交通設(shè)施新基建與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，構(gòu)建新時(shí)期新城交通設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系和政策法規(guī)體系。融合應(yīng)用數(shù)字孿生城市、大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)手段支撐新城交通設(shè)施的升級(jí)換代，持續(xù)推動(dòng)新城智慧交通建設(shè)、道路交通精細(xì)化管理、交通數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理等一系列導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)制定，服務(wù)于“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”的交通數(shù)字底座和應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)。

3.1 新城交通規(guī)劃的編制思路

上海正在探索適應(yīng)新城發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃與實(shí)施推動(dòng)體系，綜合交通規(guī)劃體系在目標(biāo)、框架、方法上也必須響應(yīng)調(diào)整（見圖6）。綜合交通需要系統(tǒng)性規(guī)劃，是綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃的集成，要充分利用既有數(shù)據(jù)源和公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立綜合性、公共性、延續(xù)性的定量分析與評(píng)估模型。一方面，支持總體城市設(shè)計(jì)的空間優(yōu)化與設(shè)施布局；另一方面，對(duì)不同交通子系統(tǒng)的平衡性、協(xié)同性進(jìn)行整體測(cè)試與評(píng)估，保持重要樞紐、走廊的結(jié)構(gòu)規(guī)模穩(wěn)定性，控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保障網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、交通服務(wù)的組織提升系統(tǒng)韌性。

圖6 嘉定新城綜合交通規(guī)劃體系及層次關(guān)系Fig.6 System and hierarchy of Jiading new town comprehensive transport plan

嘉定新城確定了“1+6”綜合交通規(guī)劃與專項(xiàng)系統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合的推進(jìn)框架。綜合交通系統(tǒng)的規(guī)劃目標(biāo)是便捷高效、全域共享、綠色低碳。便捷高效體現(xiàn)為對(duì)外出行便捷，內(nèi)部出行高品質(zhì)，各種方式無縫鏈接的出行體驗(yàn)。針對(duì)新城客流密度低、分布區(qū)域廣的特點(diǎn)，通過智慧交通賦能，使各類共享型、響應(yīng)型、自助型出行服務(wù)方式成為優(yōu)選，新城以共享、低碳為標(biāo)識(shí)成為未來交通的樣板。充分發(fā)揮新城之上海源頭、江南水鄉(xiāng)的特質(zhì)，以出入暢達(dá)、街道可漫步的品質(zhì)留住人，使交通服務(wù)成為新城的吸引力。

3.2 新城交通規(guī)劃的技術(shù)方法

新城交通規(guī)劃為各類新技術(shù)可應(yīng)用條件下新的規(guī)劃技術(shù)及方法提供了場(chǎng)景。目標(biāo)要面向未來、成果要指導(dǎo)實(shí)施、過程要體現(xiàn)治理，嘗試建立5個(gè)“三”編制方法（見圖7）。

圖7 嘉定新城綜合交通規(guī)劃編制思路Fig.7 Planning process of Jiading new town comprehensive transport plan

（1）認(rèn)知上跳出三大局限

面向未來謀新城，簡(jiǎn)單套用百萬(wàn)人口城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和建設(shè)新城交通，只是建新城而非走新路。必須跳出上海看新城，在長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略格局下審視新城及其交通在區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系。以構(gòu)建交通出行服務(wù)體系為宗旨，從便利客貨運(yùn)輸角度，從客運(yùn)出行鏈與服務(wù)鏈、貨運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈之本源，規(guī)劃新城復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)。

（2）戰(zhàn)略上處理三對(duì)關(guān)系

既要立足當(dāng)前，解決現(xiàn)實(shí)問題；更要面向未來，引領(lǐng)城市升級(jí)。既要完善內(nèi)部，構(gòu)筑完整體系；更要做強(qiáng)聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)外突圍。既要工程建設(shè)，夯實(shí)交通本底；更要人本服務(wù)，打造品質(zhì)出行。

（3）方法上貫通三個(gè)層次

由傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)向設(shè)施與服務(wù)的整合規(guī)劃（見圖8）。上層空間體系，從新城內(nèi)部、新城—中心城、新城—周邊地區(qū)3大空間層次分別規(guī)劃未來新城空間結(jié)構(gòu)和與之對(duì)應(yīng)的綜合交通體系，構(gòu)建一個(gè)完整的、層次清晰的綜合交通規(guī)劃體系。中層服務(wù)體系，按需定容、以流定形搭建交通設(shè)施結(jié)構(gòu)，按照全域共享、動(dòng)態(tài)響應(yīng)組織交通服務(wù)體系，以集約高效、人本服務(wù)推動(dòng)形成智慧交通、綠色出行高質(zhì)量發(fā)展。下層設(shè)施體系，以樞紐為節(jié)點(diǎn)，錨固遠(yuǎn)香湖中央商務(wù)區(qū)、安亭樞紐等重大開發(fā)片區(qū)的功能服務(wù)等級(jí)，以通道為骨干，支撐新城重要空間軸帶發(fā)展。

圖8 綜合交通體系規(guī)劃的層次與重點(diǎn)Fig.8 Levels and key points of comprehensive transport plan

（4）成果上突出三類載體

將交通樞紐作為新城門戶，通過樞紐整合城市空間與人的活動(dòng)。人流集聚強(qiáng)度越高的地區(qū)，越布局高能級(jí)的樞紐支撐。樞紐不僅提供交通轉(zhuǎn)換，更提供交往空間，從TOD進(jìn)階為MOD（Mobility-Oriented Development）。凸顯網(wǎng)絡(luò)的復(fù)合化與集約化布局，以通道整合軌道、公交與道路設(shè)施，協(xié)調(diào)沿線土地使用、停車配建等。

（5）路徑上應(yīng)用三大技術(shù)

建立面向未來不確定性的情景分析技術(shù)。強(qiáng)中心、強(qiáng)走廊、多中心等不同空間發(fā)展模式，對(duì)交通體系的構(gòu)建要求差異顯著。應(yīng)用流空間分析技術(shù)，掌握出行活動(dòng)規(guī)律，以流定形，按需定容，支撐通道配置方案設(shè)計(jì)。創(chuàng)新宏微觀智能體嵌套仿真技術(shù)，建立出行鏈仿真MATSim與出行需求模擬VISUM嵌套技術(shù)，既能評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力，也能評(píng)價(jià)包括出行服務(wù)平臺(tái)在內(nèi)的面向個(gè)體的出行服務(wù)質(zhì)量。

3.3 新城交通系統(tǒng)優(yōu)化重點(diǎn)與發(fā)展策略

3.3.1 通達(dá)便利的城際網(wǎng)絡(luò)：從互聯(lián)互通到直聯(lián)直通

高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“一城一樞紐”，承擔(dān)大都市圈中心城市與外圍城市間承上啟下、整合系統(tǒng)、提升服務(wù)的“節(jié)點(diǎn)”作用。根據(jù)新城空間組織模式和交通功能設(shè)計(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建銜接緊密的一體化綜合體系，實(shí)現(xiàn)從物理銜接到功能深度融合。面對(duì)城市通勤與區(qū)域流動(dòng)兼具的交通需求類型，五個(gè)新城應(yīng)以鐵路城際網(wǎng)優(yōu)化與市域網(wǎng)建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建新城直連直通的城際出行網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合區(qū)域空間格局特征、交通服務(wù)需求以及市域軌道交通快線實(shí)現(xiàn)其運(yùn)輸服務(wù)性能的技術(shù)選擇可能性，確定市域軌道交通快線的基本要求[16]。以時(shí)間約束界定空間范圍，以功能層次決定技術(shù)制式，布網(wǎng)與建設(shè)階段處理好4個(gè)關(guān)系：（1）線路、站點(diǎn)與地區(qū)開發(fā)的關(guān)系；（2）服務(wù)便利與服務(wù)效率的關(guān)系，控制站距與速度；（3）多制式軌道的互聯(lián)互通關(guān)系，比選樞紐換乘與線路貫通等不同模式；（4）環(huán)境影響與建設(shè)成本之間的關(guān)系。

3.3.2 高容集約的廊道體系：保持與中心城的快捷、可靠聯(lián)系

新城的“獨(dú)立”在于功能、體系的完善。在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，新城與中心城的便捷交通是新城發(fā)展的基本條件。以立體復(fù)合模式全面改造并增設(shè)新城—中心城交通廊道、增加交通容量，提升新城與主城核心區(qū)的交通服務(wù)與可達(dá)能力，是新城交通體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，但必須以公共交通為主導(dǎo)、以軌道快線和市域鐵路為根本，采用創(chuàng)新的建設(shè)理念與建造方式，布局、改造一批市域與城際鐵路樞紐。此外，還應(yīng)該推動(dòng)與中心城聯(lián)系的高速公路實(shí)施精細(xì)化車道管理，開辟HOV車道、智慧車列系統(tǒng)，率先實(shí)現(xiàn)智慧化運(yùn)行管理、精細(xì)化治理。

值得注意的是，新城與中心城的尺度與交通出行的性質(zhì)，要求建立新城重點(diǎn)區(qū)域與中心城中心體系之間“多對(duì)多”的軌道交通快捷聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，而不是布局市郊火車站，多次換乘才能到達(dá)城市中心?？山梃b的成功案例是紐約市中心直聯(lián)新澤西通勤鐵路網(wǎng)的PATH樞紐以及柏林火車站。

3.3.3 優(yōu)質(zhì)智慧的城區(qū)交通：系統(tǒng)完整綜合、服務(wù)便利高效

新城功能獨(dú)立依賴于各類服務(wù)系統(tǒng)的完整，其中尤以交通為首。以零擁堵、零排放、零事故為未來新城交通規(guī)劃目標(biāo)，以低擁堵、低排放、低事故為近期約束條件，以“大城市”定位高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)五個(gè)新城內(nèi)部交通系統(tǒng)，并作為高效便捷、低碳綠色的示范。

根據(jù)“空間—用地—交通”的互饋機(jī)制，形成與城市空間布局、功能布局一致的交通功能結(jié)構(gòu)與交通網(wǎng)絡(luò)布局：新城內(nèi)部形成“脊梁型”軌道走廊和“樞紐輻射”公交網(wǎng)絡(luò)，針對(duì)客流特征建立公交、慢行交通、新能源響應(yīng)型服務(wù)融合的綠色交通體系，嘗試并鼓勵(lì)各種共用、合用交通模式，提供多樣化并更有效率的出行服務(wù)，審慎規(guī)劃并選擇中運(yùn)量公交系統(tǒng)規(guī)模與制式。

提高新城路網(wǎng)密度，建設(shè)道路間距不宜超過300 m的小尺度路網(wǎng)。按照步行—自行車—公共交通—其他車輛的順序分配路權(quán)，塑造功能完整的城市街道；建設(shè)與綠道一體的慢行交通網(wǎng)絡(luò)，考慮助動(dòng)車使用，適當(dāng)增加非機(jī)動(dòng)車道寬度并配置相應(yīng)的交叉口控制管理技術(shù)，建立低成本、低負(fù)擔(dān)、低影響、高效能的交通系統(tǒng)。

抓住新技術(shù)與新業(yè)態(tài)的發(fā)展機(jī)遇，以完整出行鏈的新型交通服務(wù)模式為方向，依托多模式、不同層級(jí)的新型交通樞紐（mobility hub），重塑公共交通與個(gè)體交通的互動(dòng)關(guān)系與轉(zhuǎn)換模式，滿足居民日益?zhèn)€性化的出行需求。

面向未來，完善適應(yīng)車聯(lián)網(wǎng)、智能駕駛等先進(jìn)交通技術(shù)的路網(wǎng)系統(tǒng)與建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)。采用先進(jìn)建設(shè)手段、智慧管理方法，分離過境交通。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)際大都市所走過的發(fā)展歷程表明，新城建設(shè)是優(yōu)化城市空間格局、提升城市功能品質(zhì)、促進(jìn)區(qū)域更高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。以新城交通先行帶動(dòng)新城發(fā)展，包括規(guī)劃思路、技術(shù)方法、發(fā)展策略的選擇，本質(zhì)上是新城交通在新的發(fā)展契機(jī)下，如何處理現(xiàn)狀為未來、自身與外部、工程與服務(wù)之間關(guān)系的問題?；谛鲁羌扔锌臻g尺度與出行特征，窄密路網(wǎng)、慢行優(yōu)先、一體化公交走廊是保障新城綠色出行、降低機(jī)動(dòng)車依賴程度的理想解決方案。面對(duì)新城對(duì)外出行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來需求，以軌道交通網(wǎng)絡(luò)提升交通服務(wù)能力和速度，是保障新城對(duì)外帶動(dòng)輻射能力的必選途徑。運(yùn)用智慧交通新技術(shù)，規(guī)劃面向基于自動(dòng)駕駛應(yīng)用和共享交通的一站式出行服務(wù)，是提升公共交通分擔(dān)率、提升交通承載力、率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與減量的價(jià)值探索方向。

希望通過對(duì)上海新城交通規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性梳理，為上海未來五個(gè)新城綜合交通體系規(guī)劃的體系構(gòu)架、技術(shù)方法、發(fā)展策略和優(yōu)化重點(diǎn)提供參考，明確交通戰(zhàn)略在新城發(fā)展的應(yīng)有之“新”，也為其他超特大城市編制新城或新區(qū)綜合交通規(guī)劃提供可比較、可借鑒的范例。