〔摘要〕 如何理解國家建構和社會進化的邏輯關系，是一個關系國家推動社會建設之路徑選擇的重要問題。以哈耶克為代表的進化理性觀及其“自發(fā)秩序論”“建構原罪論”，不能解釋中國政府主導社會建設、推動社會進化的經(jīng)驗事實。作為一項國家建構行動，地方政府培育社會組織的行動邏輯及其效果充分說明：國家建構是政治吸納以及嵌入、生產(chǎn)社會的理性行動過程，國家建構社會的組織框架、權力鏈條和行動方式均建立在理性基礎之上;國家建構是社會實現(xiàn)有序演進的行動機制，國家建構了社會進化的基本秩序，為社會進化輸送了養(yǎng)料，提升了社會進化的速度;國家建構更好地助推社會進化，實現(xiàn)了二者的有機銜接，實現(xiàn)了國家建構的行動理性與社會演進的主體訴求的統(tǒng)一。

〔關鍵詞〕 國家建構;社會進化;社會組織培育;進化理性觀

〔中圖分類號〕C912.2;D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）05-0052-08

〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“社會組織參與環(huán)境治理的影響因素與激勵政策研究”（19BZZ053）

〔作者簡介〕 蘇曦凌，廣西師范大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，廣西桂林 541004。

一、問題提出

2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年。站在“兩個一百年”的歷史交匯點，從學理層面思考，運用中長期規(guī)劃來指導經(jīng)濟社會發(fā)展這樣一種“建構”方式與社會“進化”的邏輯關系，以及如何實現(xiàn)二者的有機銜接，具有重要的現(xiàn)實意義。以哈耶克（Friedrich August von Hayek）為代表的西方學者，將社會演化發(fā)展的路徑劃分為“建構的”與“進化的”。①前者是基于人對社會的結構因素進行的主觀安排，也是基于外生于社會的組織秩序而實現(xiàn)的社會演化;后者是基于社會內(nèi)生性自發(fā)秩序的自我協(xié)調(diào)、自我組織而實現(xiàn)的社會發(fā)展。以哈耶克為代表的進化理性觀，主要體現(xiàn)為兩個方面：一是“自發(fā)秩序論”，即“人類賴以取得成就的許多制度乃是在心智未加設計和指導的情況下逐漸形成并正在發(fā)揮作用的”。②二是“建構原罪論”，即國家對社會的建構會遏制社會資本、社會網(wǎng)絡的自發(fā)生成和拓展。③按照這一觀點，國家施加“政治勢能”④對社會進化的方向、速度、路徑予以理性建構與社會集聚“社會動能”⑤實現(xiàn)自我組織進化之間，存在著內(nèi)在緊張關系。

依據(jù)哈耶克的進化理性主義范式來認知中國社會建設的經(jīng)驗，往往存在理論“盲區(qū)”。因為，此范式的立論基點是“國家—社會”二元分立的思維，即“國家與社會首先是相互獨立的，然后才是彼此互動的”。⑥然而，中國的“國家”與“社會”并不是相互獨立的存在，而是“緊密纏結、互動、相互塑造的既‘二元又‘合一的體系”。⑦回溯歷史，雖然傳統(tǒng)中國“中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了”⑧，但是縣以下存在大量的正式官僚人員在其轄區(qū)內(nèi)承擔了大量的行政職能，成為縣以下的行政劃分。⑨揆諸現(xiàn)實，在當代中國國家與社會關系的演進中，通過“國家社會化”和“社會國家化”的雙向互動⑩，存在國家建構與社會進化的二元互動。中國的“國家”并非是外在于社會的抽象存在，中國的社會也并非僅僅作為國家的對象物而存在，國家對社會的理性建構與社會的進步演化緊密關聯(lián)。

更為重要的是，用進化理性主義范式來指導中國社會治理和建設實踐，必然導致行動上的“誤區(qū)”。將政府主導與社會主體、政治勢能與社會動能、行政規(guī)制與社會活力之間的緊張關系絕對化，容易使國家、政府在社會治理和建設中陷入介入或退出的二難選擇：國家介入會壓縮社會的自主空間;國家的退出并不必然帶來社會的理性進化，反而出現(xiàn)種種失序現(xiàn)象。將國家建構與社會進化絕對對立，是引致社會治理和建設陷入“一管就死、一放就亂”困局的根源。

觀察地方政府培育社會組織的行動邏輯，為準確把握國家建構與社會進化的關系提供了一個恰當?shù)姆治觥扒锌凇薄５胤秸畬μ幱诔醪桨l(fā)展階段的社會組織給予的鼓勵性、支持性幫助及扶持和引導，是政治勢能與社會動能合力的結果，是基于國家意志對社會組織的演化進程、發(fā)展形態(tài)予以主導性建構，是國家建構之下的社會組織萌芽、成長、發(fā)展的主體性進化。地方政府培育社會組織的行動具有國家建構和社會進化二重屬性，有助于從一個較小的“切口”深入理解國家建構社會與社會進化的邏輯關系這個更大的“問題”。

二、研究設計

既有的相關研究主要從如下三個方面展開：一是行政吸納社會[11]，即政府通過“限制”“功能替代”“優(yōu)先滿足強者利益”三種途徑，將社會組織吸納到治理框架內(nèi)。二是國家嵌入社會，即國家通過特定的機制和策略，“對社會組織的運行過程和邏輯進行嵌入性干預和調(diào)控”。[12]三是政府生產(chǎn)社會，即“政府牽頭組織，設立公益服務平臺，提供固定場地，將公民、社區(qū)、非營利組織等多元主體集結起來”[13]，通過他組織的方式推動社會的組織化。無論是“吸納”“嵌入”，還是“生產(chǎn)”，都體現(xiàn)了國家建構社會之“行動”的某種面向。帕森斯（Talcott Parsons）認為，任何一項整體性意義的“行動”，其邏輯結構由行動者、行動目的、行動處境、行動規(guī)范四個方面構成。[14]究其實質(zhì)，帕森斯所謂的“行動的結構”，就是關于理性的行動主體為何行動、實施何種行動以及如何行動的邏輯架構。參照這一框架，本文將包含“吸納”“嵌入”“生產(chǎn)”等在內(nèi)的國家建構行動解構為行動的動因、指向和工具三個層面。

從實施過程來看，培育行動是地方政府制定、頒布、執(zhí)行政策文件的實踐過程。地方政府所頒行的政策文件，是其決策的依據(jù)、行政的介質(zhì)、評估的準繩，為觀測培育的行動邏輯提供了“客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄”。[15]它們不僅可以作為論據(jù)來論證、解釋培育行動的必要性，而且可以之為藍本來整體描述培育行動的動因、指向和工具，為分析國家建構行動對社會進化的影響和作用提供客觀依據(jù)。本文的分析樣本是從地方政府的社會組織培育政策文件中抽取的代表性文件組合。兼顧采集樣本的可獲得性和代表性，東、中、西部地區(qū)皆包含其中，確定了11份文件作為分析樣本（見表1）。

整體分析地方政府的培育行動，除了整體勾勒其行動邏輯之外，還有另外一重含義：將行動邏輯分析與行動效果評價相結合，通過行動效果評價發(fā)現(xiàn)培育行動所取得的成績和存在的問題，通過行動邏輯分析發(fā)現(xiàn)引致問題的原因，找到相應改進對策。

三、國家建構社會的行動邏輯：社會組織培育行動的動因、指向與工具

將表1所列樣本政策文本解構為動因語句、指向語句、工具語句三個層面，可以明晰地辨識行動主體為何實施培育、實施何種培育以及如何實施培育三個行動結構要件。

（一）動因語句分析：為何實施社會組織培育行動

動因語句是主體關于為何實施培育行動的表達，是其動因認知的集中反映，包括政策依據(jù)表述、實踐意義表述兩種類型。政策依據(jù)表述是主體對培育行動的實施有利于貫徹落實更高位階政策之意義的述說。實踐意義表述是主體對培育行動有利于自身推行政務、提升效率、改善服務等方面意義的認知。動因語句的這樣一種類型構成方式充分說明，貫徹上級意志結合自身實踐需要共同構成了培育行動的動因。

從政策依據(jù)表述來看，主體實施培育行動的政策淵源，既有黨中央、國務院所制定的“元政策”，又包含了上級黨政機構所制定的決策。追根溯源可以發(fā)現(xiàn)，“元政策”具有頂層設計意義，既指明了培育行動的方向，又為培育行動拓展了政策空間;上級決策則為培育行動提出了明確、具體的要求，構成了這一行動的直接制度環(huán)境。所有的樣本文件都將高階政策作為依據(jù)，關于政策依據(jù)的表述是其不可或缺的組成部分。一方面，這說明社會組織培育行動是一個上下聯(lián)動的集體行為，“元政策”的精神、上級決策的要求為主體的行動提供規(guī)范，主體實施的培育行動則是“元政策”、上級決策的執(zhí)行和具體化。另一方面，這也說明了主體對更高位階政策之權威性、科學性的認同，而且主體需要借助其權威性、科學性增進自身培育行動的合法性、正當性。

從實踐意義表述來看，“發(fā)揮社會組織作用”是一個出現(xiàn)頻率較高的短語，有82%的文本使用了這一表述形式。即使沒有直接使用這一提法的動因語句，如文本03、文本08，其內(nèi)在的精神實質(zhì)仍然是著眼于發(fā)揮社會組織某一方面的具體作用。總之，“發(fā)揮社會組織作用”是主體所認知的社會組織培育的實踐意義之所在。

（二）指向語句分析：實施何種社會組織培育行動

指向語句的基本功能是陳述所針對的問題、所指向的目標。析出指向語句可以發(fā)現(xiàn)，僅有文本07是在明確描述政策問題的基礎上提出行動目標，而其余文本均是直接提出需要達成的目標。這一情況并不能說明這些培育行動缺乏明確而具體的“問題意識”。因為，政策問題總是規(guī)定著行動目標，行動目標必須指向特定的政策問題，行動目標的表達在很大程度上反映了行動主體對政策問題的理解。例如，文本01提出“擴大規(guī)?！边@一目標，說明主體意識到規(guī)模偏小是當?shù)厣鐣M織發(fā)展面臨的突出問題。更合理的解釋是，主要通過行動目標而非政策問題來描述培育的行動指向，與主體的表達策略有關，即更為注重從正面提出倡議、實施行動，將政策“問題”隱含于行動目標之中。

進一步梳理指向語句中的關鍵性語詞，可以將培育行動的多元目標概括為擴張數(shù)量和提升質(zhì)量兩個方面。其中，共有8個文本使用了“規(guī)?！薄案采w”“倍增”等與社會組織數(shù)量有關的語詞，占樣本的73%;共有4個文本使用了“運作機制”“結構”“作用”“活力”等與社會組織質(zhì)量相關的語詞，僅占樣本的36%。這一情況說明，擴大社會組織的數(shù)量規(guī)模在多元的行動目標中占據(jù)著更為優(yōu)先的甚至是主要的位置。有經(jīng)驗研究表明，在社會組織培育行動中，地方政府“通過一系列直接經(jīng)營措施硬性拉高社會組織數(shù)量規(guī)模是一個普遍性現(xiàn)象?！盵16]文本研究為解釋這一現(xiàn)象提供了很好的證據(jù)。

以擴張社會組織的數(shù)量作為培育行動的首要目標，深刻地影響了行動工具的選擇。例如，文本03所提出的“堅持寬進原則”“將城鄉(xiāng)基層群眾生活類社會組織逐步納入登記和備案管理范圍，放寬條件，降低門檻，簡化程序”，就是為了實現(xiàn)社會組織的數(shù)量增長，確切地說，是為實現(xiàn)合法登記備案的社會組織的數(shù)量增長而選擇的行動工具。

（三）工具語句分析：如何實施社會組織培育行動

地方政府實施培育的行動過程是供給型、環(huán)境型、需求型三種工具的選擇和組合。供給型工具是通過擴大對社會組織的要素供給來促進其發(fā)育。環(huán)境型工具是指通過放寬準入、稅收優(yōu)惠、擴大參與等措施為社會組織發(fā)育營造環(huán)境。需求型工具是指通過向社會組織轉移職能、購買服務來拉動對社會組織的社會需求。進一步分析工具語句的構成語詞及其語義，可以發(fā)現(xiàn)如下幾方面的事實：

首先，在供給型工具的運用中，直接性供給較多，間接性供給較少。直接提供人、財、物的輸血式供給較多，通過提升社會組織能力強化其造血機能的間接供給較少。所有的政策文本都提出了關于“資金”“財政”“保障”“資源”等物質(zhì)資源的直接投入。與直接供給工具的普遍運用不同，間接供給工具的運用是一個明顯的短板。僅有4個文本試圖通過“典型示范”的間接方式來加強對受育組織的引導，關于信息支持、技術支撐、素質(zhì)培訓等方面的間接供給嚴重不足。

其次，在環(huán)境型工具運用中，關注準入制度環(huán)境改善的較多，關注公平發(fā)展環(huán)境改善的較少。幾乎所有的文本都強調(diào)準入制度變革以及推動各級各類社會組織公平發(fā)展的環(huán)境工具相對不足。盡管也有部分文本談到了“稅收優(yōu)惠”（占36%）、“政治參與”（占18%）、“人才隊伍”（占27%），但這些工具往往缺乏操作性，因而更多地屬于象征性表態(tài)。環(huán)境型政策工具的運用忽視了維護公益市場秩序、維系社會組織之間公平競爭，很少致力于改善受育組織發(fā)展壯大的基礎性環(huán)境條件。

最后，需求型工具的運用中，通過轉移職能、購買服務的方式來培育社會組織，是營造和拓展公眾對社會組織需求的主要途徑。共有7個文本的行動語句明確地強調(diào)了需求型工具的運用，占樣本總數(shù)的64%。所有的需求型工具運用，都是采取向社會組織轉移職能、購買社會組織服務的方式。

四、國家建構對社會進化的影響：社會組織培育行動的效果評價

地方政府培育社會組織的行動邏輯，就是為貫徹落實上級政策，發(fā)揮社會組織積極作用，推動社會組織數(shù)量增長，采取直接供給、放寬準入、購買服務的工具組合，對社會組織發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。

（一）培育行動下的社會組織發(fā)展：“質(zhì)”“量”“度”的三維分析

對于新成立的社會組織的“質(zhì)”，可從規(guī)范化和回應性兩個方面來衡量。從規(guī)范化方面來看，培育行動本身即是政府“合規(guī)性監(jiān)管”[17]的一個重要環(huán)節(jié)。一方面，通過降低準入門檻，政府賦予了“草根”社會組織以合法身份，而且將原來游離于政府監(jiān)管之外這部分社會組織“吸納”進入政府監(jiān)管范疇。另一方面，將黨建引領、章程建設、評估機制、同行監(jiān)督等外生制度因素“嵌入”受育社會組織，并逐漸發(fā)育為社會組織自我約束、自我管理的內(nèi)部控制機制，推動了社會組織活動的規(guī)范化。從回應性方面來看，政府的各種扶持措施，不僅誘導激發(fā)了新成立社會組織對政府需求的回應性，而且引導和提升了它們對于社會需求的回應性。雖然，在培育期滿后，新成立的社會組織大多仍然傾向于圍繞政府購買服務、回應政府關切開展活動。但是，由于政府關切與社會需求在本質(zhì)上具有一致性，只存在具體領域輕重緩急的區(qū)別，因而社會組織回應政府關切，本質(zhì)上就是在回應社會需求。更為重要的是，新成立的社會組織通過承接政府購買服務項目來回應政府關切，實質(zhì)上提升了自身的服務能力，有利于從能力建設方面提升回應社會的能力?？梢哉f，政府的各種扶助手段對提升社會組織回應性的作用十分明顯。

圖1 2007～2018中國民政部門登記的社會組織增長趨勢

資料來源：歷年的《民政事業(yè)統(tǒng)計公報》《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》

對于新成立的社會組織的“量”，可從社會組織總數(shù)的增量和要素的數(shù)量兩個方面來衡量。從“量”的維度來衡量，以降低準入門檻為主要抓手的培育行動，對促進社會組織的數(shù)量增長成效顯著。圖1清晰地顯示，2007年以來，中國社會組織數(shù)量呈現(xiàn)出穩(wěn)定的增長趨勢。特別是，2013年左右，隨著“四類社會組織”直接登記改革的推行，社會組織數(shù)量增長呈現(xiàn)出更為迅猛的增長勢頭。從新成立社會組織的構成要素的增量來看，政府給社會組織“輸血”作用十分明顯。“政府不僅通過各種途徑為社會組織提供物質(zhì)資源，而且政府的群眾基礎為社會組織提供了志愿服務的人力資源?！盵18]當然，這些新成立的社會組織大多都面臨人、財、物等基礎要素匱乏的窘境，往往僅初步具備了基本的組織架構，內(nèi)部監(jiān)督、科學管理等制度要素從建立到定型、成熟還需要實踐來檢驗。

社會組織發(fā)育的“度”，是社會組織系統(tǒng)的成熟程度?！吧鐣M織自身內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)和支持體系逐步形成”[19]，社會組織與政府關系的“協(xié)同化演進趨勢”[20]漸成主流。但是，與政府行動的強度、社會需要的程度、群眾關切的熱度不相匹配的是，社會組織系統(tǒng)的“結構—功能”發(fā)育仍然不足：

一方面，就社會組織系統(tǒng)地域結構而言，社會組織覆蓋面嚴重不足，服務于大中城市的相對較多，服務于農(nóng)村地區(qū)的相對較少，許多地方甚至根本沒有現(xiàn)代社會組織的存在。華中師范大學中國農(nóng)村研究院于2015年進行的一項調(diào)查顯示，299個樣本村莊中，37.46%并沒有成立現(xiàn)代社會組織。[21]需要指出的是，這一調(diào)查將樣本村莊所有的“文娛組織”“經(jīng)濟組織”“民間社會組織”都納入了社會組織范疇。倘若將合法登記或備案作為社會組織的必要條件，只會進一步壓縮這一調(diào)查中農(nóng)村地區(qū)社會組織的覆蓋面。另一方面，就社會組織系統(tǒng)的功能類型而言，互益性組織多，公益性組織少;運作型組織多，支持型組織少;教育培訓類多，公益服務類少。以青島市為例，社會團體中，經(jīng)濟類、科學研究類約占1/2，公益服務類的慈善社團僅占3.6%;民辦非企業(yè)單位占社會組織總量的36%，教育類民辦非企業(yè)單位又占據(jù)了民辦非企業(yè)單位總量的44.2%;基層政府大力扶持并經(jīng)過備案的社區(qū)社會組織更是90%集中在秧歌隊等文化娛樂組織。[22]溫州市的民辦非企業(yè)單位更是占社會組織總數(shù)的56.58%，全市公益社會組織僅12家，占社會組織總數(shù)的0.27%。[23]

（二）社會組織系統(tǒng)成熟度不足的行動根源：國家建構與社會進化的銜接不緊密

社會組織系統(tǒng)成熟度與社會發(fā)育的客觀程度緊密相關。然而，在社會總體發(fā)育程度不足的既定約束條件下，通過國家建構行動——社會組織培育來推動社會組織發(fā)展，不僅提升了社會組織的規(guī)范性、回應性，而且在較短時間內(nèi)有力地促進了社會組織數(shù)量的增長。問題的關鍵在于：國家從社會外部向其植入組織機制的建構行動，如何與社會的自我組織、自我進化有機結合。整體考察社會組織培育行動可以發(fā)現(xiàn)，國家建構與社會進化銜接得不夠緊密是引致社會組織系統(tǒng)成熟度不足的行動根源。

第一，動因認知與社會組織的主體性發(fā)展需求銜接不緊密。各級政府、同級政府的不同部門對社會組織培育的動因認知，并不是一個與中央的“元政策”完全一致的整體，甚至存在著相互抵牾和矛盾。就國家層面而言，社會組織培育的初衷，是“促進社會組織健康有序發(fā)展”與“改進公共服務供給方式”的統(tǒng)一[24]，是社會組織發(fā)展的主體性訴求與政府管理的工具性訴求的統(tǒng)一。然而，地方政府將培育動因主要視為貫徹落實上級政策、發(fā)揮社會組織的工具性作用，相對忽視了受育組織主體性需求，這是引致培育社會組織功能結構不健全、地域結構失衡的觀念根源。從上下級政策關系來看，下級政策存在機會主義的行動傾向，片面曲解上級的政策意圖，引致行動動因的異化。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府特別是基層政府往往將“發(fā)揮社會組織作用”的動因曲解為“有意識地利用各種社會組織提供公共物品的能力，使其發(fā)揮‘拾遺補缺的作用”。[25]由此，培育主體著眼于培養(yǎng)“聽話”的“伙計”、“好用”的“工具”，不僅在培育過程中著眼于構建指揮有效、行動有序的領導與被領導關系，而且在“扶上馬，送一程”后不放手，嚴重擠壓了受育組織的自主成長空間。從部門間政策關系來看，各個職能部門“往往只是從部門和領域需要的角度考慮利用和發(fā)展社會組織”，各行其是地采用具有部門特色的針對某一領域類別社會組織的培育工具，“導致社會組織在某些類型方面發(fā)展快速但整體類型增速反而有限”。[26]而且，由于各職能部門的動因認知并不是地域上的均值分布，而是在“對待邊緣與中心地區(qū)存在著殊為不同的態(tài)度”[27]，必然會引致對于優(yōu)先發(fā)展社會組織區(qū)域選擇的地域性差別。

第二，目標指向與社會組織的內(nèi)涵建設銜接不緊密。地方政府培育社會組織行動的目標指向，“基本是投政府所好，更多追尋政績，而非應社會所需”。[28]片面強調(diào)數(shù)量、輕視質(zhì)量的不合理考核，必然會導致短期性數(shù)量增長目標與長遠性內(nèi)涵建設目標的沖突，導致培育行動重顯績、輕潛績的目標指向偏差。首先，培育行動的目標指向忽視了社會組織內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的維護與建設，以及支持型社會組織、運作型社會組織之間的功能與結構的合理安排。更有甚者，為了完成推動社會組織數(shù)量增長的“行政任務”，將發(fā)展基礎較好的社會組織化整為零，解組為若干各自相對“獨立”的社會組織，原組織內(nèi)部的有機聯(lián)系被人為地切割、分離。其次，培育行動的目標指向忽視了對入駐培育平臺的受育組織的類型選擇，導致受育組織存在大量自娛自樂性質(zhì)的趣緣型組織。最后，培育行動的目標指向忽視了社會組織能力建設，既不注重通過專業(yè)培訓、隊伍建設來提升受育組織的專業(yè)能力，也輕視了通過強化章程建設、健全信息披露機制、完善問責制度等方面措施來提升新成立社會組織的制度執(zhí)行力。

第三，工具選擇與立足受育社會組織主體地位以發(fā)揮其主動性銜接不夠緊密。首先，從供給型工具來看，偏重于采用直接供給的方式，政府成了“社會組織培育運動”的運動員。地方政府不僅投入培育資源，操控培育平臺，而且管理著培育流程的具體運作。過多依賴政府資源的直接供給使許多受育社會組織產(chǎn)生嚴重的依賴，一旦政府資源撤出，完成所謂的“脫殼”，這些社會組織也就成為失去生機與活力的“空殼”。其次，從環(huán)境型工具來看，相對忽視了社會組織公平發(fā)展環(huán)境的建設，新成立的社會組織往往面臨不公平的公益市場競爭。所謂放寬準入，并不是普惠式的，而是按照“重點發(fā)展，優(yōu)先培育”的思路，主要對具有“服務”類功能的社會組織降低門檻，這就直接導致具有“表達”類功能的社會組織的數(shù)量增長十分緩慢。對新成立的社會組織而言，為了降低公益市場競爭的不確定性，理性的生存路徑選擇必然是采取依附式發(fā)展策略，加強與政府有關部門的聯(lián)系，進一步緊密圍繞政府需要開展活動，以獲得更多的政府補貼、獎勵和外包項目，其社會回應性必然弱化。最后，從需求型工具來看，將購買社會組織服務作為培育社會組織的萬能鑰匙，沒有充分考慮購買服務要求與受育組織資質(zhì)之間的銜接問題。雖然，有關部門明確提出“不應對社會組織成立年限做硬性規(guī)定”，但是“社會組織參與承接政府購買服務應當符合有關資質(zhì)要求”是一項基本條件。[29]由此，對那些具有資質(zhì)條件和專業(yè)服務能力的社會組織而言，購買服務的政策自然是起到了提供發(fā)展機會以及幫助其做大做強的政策效果。對那些不具備資質(zhì)能力條件的社會組織而言，其能力素質(zhì)與購買服務的資質(zhì)要求之間則存在著難以逾越的政策鴻溝。而且，絕大部分社會組織往往并不具備相應的資質(zhì)條件。以中山市為例，該市明確“原則上沒有獲得3A級及以上評級的社會組織不具備獲得政府職能轉移或者購買服務資格”，然而2015年中山市的社會組織達2070個，擁有有效期內(nèi)的3A及以上等級的社會組織共162個，不到社會組織總數(shù)的10%。[30]

五、結論與討論：國家建構更好地助推社會進化

本文以地方政府培育社會組織為例，觀察國家建構與社會進化的關系，并探討中國本土社會建設模式的合理性。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，國家建構是政治吸納、嵌入、生產(chǎn)社會的理性行動過程。政治吸納社會，就是國家按照社會治理需要把包括社會組織在內(nèi)的社會各個部分納入一整套規(guī)范的權威、規(guī)則和制度體系之中。政治嵌入社會，就是國家將自身所期望的動力機制、平衡機制和協(xié)同機制[31]及其秩序規(guī)則，例如社會組織章程，由外而內(nèi)地嫁接于社會并使其轉化為社會自身的運轉規(guī)則。政治生產(chǎn)社會，就是國家將社會內(nèi)部本來不具備的組織形態(tài)孵化出來，并促使其脫殼、成熟和完善，成長為社會內(nèi)部的主體性結構單元。地方政府培育社會組織的行動邏輯表明，國家建構行動的理性主要體現(xiàn)為：其一，國家建構賴以運行的結構框架——科層制組織，“建立在專業(yè)官員制度和理性的法律之上”。[32]其二，國家建構所依據(jù)的自上而下的權力鏈條，具有權力集中、執(zhí)行高效的工具理性特質(zhì)。其三，國家建構所采取的行動方式，以客觀標準取代人為因素，具有規(guī)范性和可操作性特質(zhì)。

第二，國家建構是社會實現(xiàn)有序演進的行動機制。研究表明，進化理性觀并不能解釋和指導中國的社會建設。通過兼具管理與服務于一體的培育行動，中國社會組織走上了規(guī)范化、質(zhì)量化發(fā)展的道路。對比20世紀80年代中國對社會組織所采取的放任式管理，以及由此產(chǎn)生的“內(nèi)部混亂，有名無實”“私自結社，違法活動”[33]等嚴重問題，可以說，所謂“自發(fā)秩序論”只是一個抽象的理論空想。而且，所謂的“建構原罪論”，也是與中國社會建設的經(jīng)驗事實相背離的。國家積極施為，有意識、有目的地指導、規(guī)劃社會發(fā)展，不僅不會破壞社會的自主進化空間，反而是醫(yī)治“社會失靈”和推動社會進化有序展開的必要條件，為社會進化蓄積了強大的政治勢能。因為，國家建構了社會進化的基本秩序，避免了社會進化陷入盲目自發(fā)的“野蠻生長”態(tài)勢。而且，國家建構社會進化秩序的過程，為社會進化輸送了養(yǎng)料，提升了社會進化的速度。地方政府培育社會組織的行動效果表明，“用中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式?！盵34]對中國這樣一個社會發(fā)育先天不足的國家而言，通過國家建構行動助推社會有序進化，使社會成員由原子化的“一個個馬鈴薯”集成化為“一袋馬鈴薯”[35]，使各方面社會力量“統(tǒng)一地合理地組織起來”“辦更多的事，取得更大的成就”[36]，充分體現(xiàn)了中國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

第三，國家建構更好地助推社會進化，是實現(xiàn)國家建構與社會進化的有機銜接?？茖又平M織的政績需求與社會的主體性訴求之間，自上而下的權力鏈條與社會進化所依據(jù)的平面網(wǎng)絡之間，標準化的行動方式與社會進化的多元訴求之間，更為緊密地銜接起來。研究表明，成功的國家建構行動實質(zhì)就是國家主導性政治勢能更好轉化為社會的主體性動能，實現(xiàn)國家建構的行動理性與社會演進的主體訴求的統(tǒng)一。

就提升所培育社會組織的系統(tǒng)成熟度而言，要使國家建構行動更好助推社會進化，應采取如下改進策略：

第一，在政府的各層級、各部門筑牢社會治理共同體意識，在觀念意識層面實現(xiàn)地方政府培育行動與社會組織發(fā)展進化的有機銜接。在共建共治共享的社會治理共同體中，社會組織既是政府培育行動的作用對象，更是處于發(fā)展進化之中的社會治理主體。所以，筑牢社會治理共同體意識，就是要求政府各個層級、各個部門不僅認識到培育行動對于自身推行政務、改進服務的意義，而且認識到社會組織的主體化發(fā)展對于“形塑國家”的價值，從而在主導性建構與社會組織的主體性進化之間保持必要的張力。一方面，在政府的各個層級、各個部門之間，必須在自覺維護黨中央權威、與黨中央保持高度一致的基礎上，強化政令統(tǒng)一、步調(diào)一致、緊密協(xié)同的一體化行動意識，在思想觀念上最大化地削弱機會主義、推諉扯皮的影響。另一方面，作為整體意義上的政府，應當更加重視受育組織的自主性需求，更加重視社會組織長遠發(fā)展需求，更加重視不同類型、不同發(fā)育階段社會組織的個性化需求，努力克服“社會組織工具論”的錯誤傾向。

第二，健全考核評價機制，在目標導向層面實現(xiàn)地方政府培育行動與社會組織發(fā)展進化的有機銜接。合理的考核評價機制是對培育行動的監(jiān)督和約束，有利于從結果導向倒逼培育行動主體科學地調(diào)整行動目標。首先，在評估主體的確立方面，應堅持復合多元取向，重視受育組織、受益人群的評價，將社會評價和政府評價有機結合。其次，在評估指標的設計方面，應當改變單純依據(jù)每萬人社會組織數(shù)量作為唯一衡量指標的偏誤，統(tǒng)籌考慮受育組織活力、能力等“質(zhì)”的因素在指標體系中的權重。最后，在評估流程的規(guī)劃方面，應依據(jù)不同類型社會組織特點來規(guī)劃相應的評估模式，并將評估結果反饋與有效的問責措施緊密結合起來。

第三，注重不同類型行動工具的協(xié)同配合，在工具技術層面實現(xiàn)地方政府培育行動與社會組織發(fā)展進化的有機銜接。雖然“科層制內(nèi)的技術治理更多地取決于政治邏輯而非單純的技術邏輯”[37]，但合理的技術運用必將對行動效果產(chǎn)生直接影響。特別是，“行動的結果最終取決于一個技術的矩陣而非某個單一的技術”[38]，各類型技術、工具的協(xié)同配合尤為重要。首先，注意直接供給工具與間接供給工具的協(xié)同，在加大物質(zhì)資源直接供給的同時，通過推動專業(yè)支持型社會組織介入，為受育社會組織提供戰(zhàn)略規(guī)劃、項目鏈接、技術支持、能力培訓、品牌建設和財務規(guī)范等方面的扶助，培育其可持續(xù)發(fā)展能力。其次，在進一步改善準入環(huán)境的基礎上，更加注重營造普惠性、公平性的發(fā)展環(huán)境，進一步落實稅收優(yōu)惠政策，在妥善解決社會組織公開募捐資格獲得、公益事業(yè)捐贈票據(jù)申領等問題的基礎上，打通其接受公益捐贈的“最后一公里”。最后，在進一步推進政府購買社會組織服務規(guī)范化的基礎上，大力發(fā)展社會化的公益創(chuàng)投機制，有效彌補購買服務覆蓋面不足的缺陷，真正為那些相對稚嫩但社會急需而又具有發(fā)展前景的受育組織提供發(fā)展機會。

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⑤ 魏娜：《集聚社會動能，促進區(qū)域長期穩(wěn)定發(fā)展》，《國家治理》2015年第37期。

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⑦ 黃宗智：《重新思考“第三領域”：中國古今國家與社會的二元合一》，《開放時代》2019年第3期。

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[33]古俊賢：《中國社團發(fā)展史》，北京：當代中國出版社，2002年，第705頁。

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[36]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第52頁。

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（責任編輯：陳 果）