賈書惠，唐 磊，劉小妹

（中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100041）

0 引言

2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求通過海綿城市建設(shè)，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響[1]。海綿城市的本質(zhì)是改變傳統(tǒng)城市建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確指出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，也是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)[2]。

海綿城市規(guī)劃不是獨(dú)立存在的體系，而是扎根于國土空間規(guī)劃體系的創(chuàng)新理念，應(yīng)依托具有法定意義的國土空間規(guī)劃體系，落實(shí)在城市發(fā)展策略、城市空間、管控指標(biāo)及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等具體內(nèi)容中[3]。海綿城市規(guī)劃如何解決現(xiàn)有問題，如何滿足國家對國土空間規(guī)劃體系下的海綿城市規(guī)劃編制要求，需要規(guī)劃同行進(jìn)行探討研究。

1 國土空間規(guī)劃對海綿城市的規(guī)劃需求

1.1 省級國土空間規(guī)劃中海綿城市理念的落實(shí)

2020年1月17日，自然資源部發(fā)布《省級國土空間規(guī)劃編制指南》，要求生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，嚴(yán)守生態(tài)、糧食、能源資源等安全底線。堅(jiān)持人與自然和諧共生，積極協(xié)調(diào)人、地、產(chǎn)、城、鄉(xiāng)關(guān)系，通過優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式[4]。

《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》要求市政府應(yīng)作為落實(shí)海綿城市——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建的責(zé)任主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國土、排水、道路、交通、園林、水文等職能部門，在各相關(guān)規(guī)劃編制過程中落實(shí)低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的建設(shè)內(nèi)容。故海綿城市規(guī)劃的編制更多是與市級國土空間規(guī)劃相銜接，《省級國土空間規(guī)劃編制指南》中并未明確建設(shè)海綿城市，但建設(shè)海綿城市與省級國土空間規(guī)劃中生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求及踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念一致。省級國土空間規(guī)劃通過分區(qū)傳導(dǎo)、底線管控、控制指標(biāo)等方式，對市縣級規(guī)劃編制提出指導(dǎo)約束要求。省級國土空間規(guī)劃將上述要求分解到下級規(guī)劃，下級規(guī)劃不得突破。省級國土規(guī)劃提出的用水總量、濕地面積、自然岸線保有率（大陸自然海岸線保有率、重要河湖自然岸線保有率）、單位GDP使用建設(shè)用地（用水）下降率等約束性指標(biāo)對市縣級國土空間規(guī)劃和海綿城市規(guī)劃具有約束作用。

1.2 市級國土空間規(guī)劃對海綿城市規(guī)劃的需求

2020年9月，自然資源部發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》[5]，其中明確提出“針對氣候變化影響，結(jié)合城市自然地理特征，優(yōu)化防洪排澇通道和蓄滯洪區(qū)，劃定洪澇風(fēng)險(xiǎn)控制線，修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，因地制宜推進(jìn)海綿城市建設(shè)，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的滲透性表面”；針對中心城區(qū)的規(guī)劃增加“降雨就地消納率”指標(biāo)。降雨就地消納率是指通過減少硬化面積，增加滲水、蓄水、滯水空間，使多年平均降雨量的70%實(shí)現(xiàn)下滲、儲存、凈化、回用的城市建成區(qū)占總建成區(qū)的比例，是反映海綿城市建設(shè)水平的指標(biāo)。該指標(biāo)與《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中要求“最大限度減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用”相一致。

2 國土空間體系下的海綿城市規(guī)劃重點(diǎn)

2.1 海綿城市總體目標(biāo)與指標(biāo)

國土空間規(guī)劃背景下，海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃的總體目標(biāo)是落實(shí)海綿城市發(fā)展理念，新建區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向、建成區(qū)以問題為導(dǎo)向，結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機(jī)更新等，以解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進(jìn)區(qū)域整體治理，因地制宜采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施完善城市雨水綜合管理系統(tǒng)，有效控制雨水徑流，修復(fù)城市水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、增強(qiáng)城市防澇能力，實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的建設(shè)目標(biāo)[6]。提高國土空間保護(hù)和利用質(zhì)量，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

海綿城市的規(guī)劃范圍應(yīng)由中心城區(qū)的建成區(qū)拓展至全域，可劃分為中心城區(qū)和市域2個(gè)不同層級。結(jié)合相關(guān)國家政策要求及上述總體目標(biāo)，進(jìn)一步明確海綿城市建設(shè)的具體目標(biāo)，可以分解為以下5方面，共14項(xiàng)指標(biāo)，如表1所示。

表1 海綿城市建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)

2.2 海綿城市規(guī)劃思路與規(guī)劃內(nèi)容

原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容包括：現(xiàn)狀與問題分析、總體建設(shè)目標(biāo)、海綿城市建設(shè)需求綜合協(xié)調(diào)規(guī)劃、道路豎向與超標(biāo)雨水徑流匯集系統(tǒng)規(guī)劃、超標(biāo)雨水徑流排放與調(diào)蓄系統(tǒng)規(guī)劃、城市雨水管渠系統(tǒng)規(guī)劃、低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)規(guī)劃、城市藍(lán)線劃定與管控要求、工程量與投資估算、近期建設(shè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃對相關(guān)規(guī)劃調(diào)整的建議及規(guī)劃實(shí)施保障等內(nèi)容，如圖1所示。

圖1 原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃思路

在新的空間規(guī)劃體系背景下，海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃的思路、海綿城市規(guī)劃中與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容必須結(jié)合國土空間規(guī)劃的內(nèi)容與要求作出相應(yīng)的調(diào)整與改變，并按照相關(guān)要求將規(guī)劃成果疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上（見圖2）。海綿城市規(guī)劃應(yīng)結(jié)合城市自然本底條件及工程設(shè)施建設(shè)情況，識別城市水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等方面存在的問題及海綿城市建設(shè)需求，確定海綿城市建設(shè)目標(biāo)，提出海綿城市建設(shè)的指標(biāo)體系。規(guī)劃應(yīng)提出海綿城市的自然生態(tài)空間格局，劃定海綿城市建設(shè)分區(qū)，明確保護(hù)與修復(fù)要求。根據(jù)雨水徑流量和徑流污染控制的要求，將雨水年徑流總量控制率目標(biāo)進(jìn)行分解，并提出管控要求。按照源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理的思路，提出規(guī)劃措施和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃銜接的建議，最終實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市建設(shè)要求。

圖2 新的空間規(guī)劃體系背景下海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃思路

以駐馬店市海綿城市規(guī)劃為例，規(guī)劃新增生態(tài)空間格局、建設(shè)分區(qū)與水資源優(yōu)化配置等內(nèi)容。海綿城市建設(shè)的本質(zhì)是將“山水林田湖”作為生命共同體和完整系統(tǒng)，通過轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，修復(fù)城市生態(tài)本底，從而實(shí)現(xiàn)水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)、水資源承載能力提升、水安全保障能力加強(qiáng)等多重目標(biāo)。因此，識別并保護(hù)重要的生態(tài)資源要素是海綿城市建設(shè)中應(yīng)首先完成的工作。生態(tài)空間格局與建設(shè)分區(qū)綜合考慮生態(tài)資源要素分布、生態(tài)敏感性評價(jià)與生態(tài)空間格局，結(jié)合駐馬店市的組團(tuán)分布、用地功能、基本農(nóng)田分布、基本生態(tài)控制線范圍等，提出海綿城市分區(qū)建設(shè)策略，將駐馬店市劃分為4類建設(shè)分區(qū)，分別為海綿生態(tài)保育區(qū)、海綿生態(tài)緩沖區(qū)、海綿功能提升區(qū)和海綿功能恢復(fù)區(qū)，如圖3所示。

圖3 新的空間規(guī)劃體系背景下駐馬店市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃思路

3 結(jié)語

3.1 海綿城市規(guī)劃與海綿國土規(guī)劃

我國海綿城市提出和實(shí)施的重點(diǎn)是開展城市現(xiàn)代雨洪管理，解決城市雨水問題及由此帶來的城市生態(tài)、安全等綜合性問題。本輪國土空間規(guī)劃不僅需解決城市問題，而且需對生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間予以約定。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中提出農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯改善的目標(biāo)任務(wù)，要求大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，分類有序推進(jìn)農(nóng)村廁所革命，統(tǒng)籌農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體治理，因地制宜建設(shè)污水處理設(shè)施[7]。農(nóng)村地區(qū)水循環(huán)問題也可應(yīng)用海綿城市的概念進(jìn)行解決。農(nóng)村地區(qū)的雨水回用可解決“廁所革命”的供水問題[8]，海綿城市的水生態(tài)修復(fù)理念可應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)的河道治理。海綿城市規(guī)劃向海綿國土規(guī)劃的轉(zhuǎn)變具備理論基礎(chǔ)。國土空間背景下的海綿城市規(guī)劃應(yīng)對鄉(xiāng)村建設(shè)予以規(guī)劃指引，完成從海綿城市到海綿國土的轉(zhuǎn)身。

將海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容拓展至全域海綿城市研究，明確中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)，是當(dāng)前國土空間背景下海綿城市規(guī)劃需要面臨的重大轉(zhuǎn)變之一。

3.2 海綿城市規(guī)劃與國土空間生態(tài)修復(fù)

黨的“十八大”以來，中央從生態(tài)文明建設(shè)的角度提出“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的理念，在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強(qiáng)調(diào)：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”[9]?！坝猛竟苤坪蜕鷳B(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律”“對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”。國土空間是由山、水、林、田、湖、草等各組分互相關(guān)聯(lián)而形成的有機(jī)整體，是一切自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及政治等活動(dòng)生存與演變的場所和環(huán)境，是復(fù)雜的綜合系統(tǒng)。

海綿城市理念與生態(tài)修復(fù)理念高度契合，也是將“山水林田湖草”作為生命共同體和完整系統(tǒng)。新背景下的海綿城市規(guī)劃應(yīng)補(bǔ)充和完善國土空間生態(tài)修復(fù)部分內(nèi)容，為“美麗國土”提供更強(qiáng)有力的支撐。

3.3 海綿城市管控體系

目前自然資源部已初步形成從國家到市縣的國土空間規(guī)劃“一張圖”信息化支撐框架，“一張圖”系統(tǒng)聚合了政府和社會(huì)各類國土空間相關(guān)數(shù)據(jù)，為規(guī)劃許可、用地審批、督查執(zhí)法工作提供依據(jù)，也可作為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，掌握規(guī)劃實(shí)施情況的重要來源[10]。2019年11月，自然資源部印發(fā)的《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》再次強(qiáng)調(diào)了建設(shè)“一張圖”系統(tǒng)支撐國土空間規(guī)劃全過程的重要性，將海綿城市規(guī)劃內(nèi)容納入“一張圖”系統(tǒng)，將海綿城市的理念指標(biāo)化、空間化，實(shí)現(xiàn)海綿城市規(guī)劃內(nèi)容的剛性傳導(dǎo)，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，可促進(jìn)海綿城市的治理體系和治理能力的不斷提升[11-12]。