童鑫

2020年12月，中央經濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”作為2021年重點任務之一，明確提出要抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰。這是我國在全面進入“十四五”發(fā)展時期伊始，積極應對全球氣候變化向世界作出的莊嚴承諾，是對我國下個階段在持續(xù)推動經濟發(fā)展方式變革、能源結構深度調整、生態(tài)系統(tǒng)動能高效提升等方面提出的新的更高要求。本文為筆者通過碳排放權交易政策和市場發(fā)展背景的梳理、國內試點省份碳排放權發(fā)展概況的研究、全國碳市場建設存在問題的分析、以及產權交易機構助力“碳達峰、碳中和”目標實現的思考。

1? 背景介紹

2008年8月，國內產權交易機構已先行布局節(jié)能減排業(yè)務，由北京產權交易所、上海聯合產權交易所分別發(fā)起設立的京滬兩大環(huán)境交易所同日掛牌，直接催生國內環(huán)權交易市場。

2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，標志著我國正式啟動碳排放權交易試點。2013年6月，我國首個碳排放權試點市場在深圳成立，隨后相繼成立北京、上海、天津、重慶、湖北以及廣東共7個第一批碳試點市場。2016年7月，國家發(fā)改委新增批準了福建、四川兩個省成立國家發(fā)改委備案交易平臺，其中福建省發(fā)改委于2016年12月發(fā)布了碳排放配額分配實施方案，并從2017年開始正式上線交易。上述試點省市以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式各自制定了碳排放權交易管理規(guī)定，建立了各自的碳排放權交易市場，并由各交易市場制定具體的交易規(guī)則，上報國家發(fā)改委備案。而各試點市場各自獨立運行，試點市場之間碳價差異大。

2017年12月19日，國家發(fā)改委印發(fā)了《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，并明確由湖北、上海分別牽頭承建登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，目前該項工作已由湖北碳排放權交易中心、上海環(huán)境能源交易所承接，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統(tǒng)建設和運營，這標志著我國碳排放交易機制進入到全國統(tǒng)一試點階段。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《納入2019—2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》等文件，標志著以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國統(tǒng)一碳交易市場第一個履約周期正式啟動。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，定位于規(guī)范全國碳排放權交易及相關活動，規(guī)定了各級生態(tài)環(huán)境主管部門和市場參與主體的責任、權利和義務，以及全國碳市場運行的關鍵環(huán)節(jié)和工作要求。2021年3月30日，生態(tài)環(huán)境部就《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征集意見，與2019年4月3日就曾公開征求過意見的條例征求意見稿和2021年1月5日發(fā)布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》相比，本次條例草案修改稿在碳排放配額分配、監(jiān)督管理、罰則等方面多項關鍵條款上出現調整，值得注意的是，第三十二條規(guī)定本條例施行后，不再建設地方碳排放權交易市場，本條例施行前已經存在的地方碳排放權交易市場，應當逐步納入全國碳排放權交易市場。

通過以上我國碳交易市場發(fā)展歷程可以看出，在我國碳市場建設規(guī)劃中，2011年以前為碳交易市場萌芽階段，2011年至2017年為全國碳市場準備階段，2017年至2020年為全國碳市場的建設、模擬與完善階段，2020年至2030年將成為全國碳市場的逐步成熟階段。

2? 國內試點省份碳排放權發(fā)展概況

2011年10月，國家發(fā)改委批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳在內的7省市開展碳排放權交易試點，除重慶市以重慶聯合產權交易所集團為載體開展碳排放交易外，其他6個試點省市的環(huán)交所（碳排放權交易所）均由產權交易機構發(fā)起或參股設立。

隨著試點工作的推進，國內環(huán)權交易取得了階段性成果，根據碳排放交易網顯示，截至2020年底，試點碳市場年成交額為21.5億元，較2019年增長3%，其中2020年共成交減排量6170萬噸，較去年大幅增長43%;從2013年到2020年底，我國碳市場配額現貨累計成交4.45億噸，成交額104.31億元。雖然我國碳交易市場發(fā)展較晚，規(guī)模相對較小，與歐洲市場全年上千億美元的交易額相比仍有較大差距，但是近年我國市場發(fā)展迅速，已取得初步成效，同時我國碳金融市場的潛力巨大，仍有廣闊的發(fā)展空間。

在試點省份中，以交易相對活躍的湖北省市場為例，湖北省政府相繼出臺《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》（省政府令第371號）、《湖北省2016年碳排放權配額分配方案》（鄂發(fā)改氣候〔2016〕791號）、《湖北省“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》（鄂政發(fā)〔2017〕27號）等一系列文件，要求健全用能權、排污權、碳排放權交易機制，創(chuàng)新有償使用、預算管理、投融資等機制，培育和發(fā)展交易市場;建立碳排放權注冊登記系統(tǒng)，定期發(fā)布相關信息，廣泛開展對碳排放權管理的宣傳培訓和教育引導，定期評估碳排放權管理工作;構建綠色金融體系，鼓勵金融機構對節(jié)能減排重點工程給予多元化融資支持，可按規(guī)定申請財政貼息支持;鼓勵發(fā)展節(jié)能量審核、節(jié)能低碳認證、碳審計核查、自愿減排咨詢、碳排放權交易咨詢等服務;并發(fā)布了湖北省碳排放配額管理的企業(yè)清單，明確配額總量與結構，制定企業(yè)配額分配方法。同時，湖北省發(fā)改委成立了多部門、跨學科專家組成的碳排放權交易專家委員會和碳交易能力建設培訓中心，建成了綠色低碳產業(yè)園區(qū)，實現了從頂層設計、碳排放數據核查、配額發(fā)放、市場交易等碳交易各個環(huán)節(jié)均有政府政策支撐，形成了上下配套的制度體系，為碳交易試點提供了堅定基礎。

3? 全國碳市場建設存在的問題

經過近十年的發(fā)展，目前我國在碳排放交易市場的基礎設施建設、頂層設計與發(fā)展規(guī)劃等方面已初見成效，全國碳市場發(fā)展路徑已逐漸明朗，但在交易環(huán)節(jié)仍暴露出一些問題，筆者結合對相關資料和前期培訓的學習，總結出以下存在的問題：

3.1? 政策存在同其他政策機制開展協同的要求和難度較高

一是目前全國碳排放交易體系的建立主要依靠國家生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委以及地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等制度，尚未有國家層面明確的法律規(guī)章做好統(tǒng)籌，導致部分交易體系在具體實施上所需要的關鍵規(guī)定難以有效設立，即無法依賴于相對層級較低的部門規(guī)章法律保證交易體系實施的權威性。二是碳排放權本身帶有金融、政策、生態(tài)等特殊屬性成分，目前在如何創(chuàng)新促進綠色產業(yè)發(fā)展的金融財稅機制、優(yōu)化營商環(huán)境、健全綠色標準體系等方面的配套政策機制還未發(fā)揮協同效應。

3.2? 面臨市場條件不理想或市場化程度不高的問題

一是目前我國已啟動試點地區(qū)的排放主體參與碳交易更多是被動履約而非主動投資，造成排放權交易的流動性比較于國外市場交易體量和國內自身存有量而言仍然很低。二是作為碳交易非試點地區(qū)的碳市場建設起步較晚，諸多省份已單獨建立碳排放權交易機構，但在實際工作開展中對開展碳交易的認識和基礎能力還較薄弱、地方政府對碳市場建設相關法律法規(guī)的頂層設計尚未完善，在一定程度上阻礙了非試點地區(qū)的碳市場發(fā)展進程。

3.3? 信息共享渠道有待擴充，信息不對稱是碳排放交易面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

由于信息不對稱的存在，碳排放權買賣主體可能付出高額的信息搜尋成本。一方面排放量統(tǒng)計口徑不一致，且無第三方監(jiān)督機構的權威性和可靠性仍有待加強，另一方面缺乏提供關鍵信息，如總配額、交易企業(yè)名單等官方公開平臺對外信息發(fā)布共享渠道不夠，這些都會對碳排放交易體系的建立造成阻礙，這對建設高標準產權交易資本市場提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

3.4? 全國碳市場發(fā)展成效仍有待檢驗

一是全國性碳交易市場雖然從2017年就已開始籌劃組建，以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國統(tǒng)一碳交易市場第一個履約周期正式啟動，可是相關工作基本處于起步階段，相關的規(guī)范制度、核算體系、監(jiān)管機構都尚未完善。二是我國的減排技術相對落后，人才與技術的提高工作迫在眉睫。三是當前全國碳交易市場架構（上海聯合產權交易所負責交易，湖北碳排放權交易中心負責注冊登記）已確定，但已經存在的地方碳排放權交易市場又該何去何從，條例中闡明的逐步納入全國碳排放權交易市場也有待進一步研究商榷。

4? 產權交易機構助力“碳達峰、碳中和”目標實現

筆者認為，在當前“碳達峰、碳中和”戰(zhàn)略目標的大背景下，產權交易市場應積極融入全國碳排放權市場建設，積極作為，重點做好如下工作：

一是積極開展碳排放權交易業(yè)務，依托產權交易機構陽光透明、資源配置等專業(yè)性平臺功能，擴大信息共享發(fā)布渠道，通過市場手段及金融工具推動節(jié)能環(huán)保和產業(yè)轉型，積極服務國家生態(tài)文明建設等國家戰(zhàn)略。

二是持續(xù)開展綠色金融產品創(chuàng)新，積極探索碳配額回購融資、碳配額場外掉期交易等碳金融產品，借鑒成熟的國有產權交易體系框架，健全完善的交易定價機制和專業(yè)化的服務運營機制，建立起一個更具活力、更有效率、規(guī)模合理的碳市場，充分實現碳市場的價格發(fā)現功能。

三是對目前地方已有的碳排放權交易機構，尤其是還未開展碳排放權交易實質性運營的機構，應積極爭取當地政府支持，從源頭上服務生態(tài)文明建設，如開展碳登記認證，為中小微企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人的節(jié)能減排行為進行具體量化和賦予一定的價值，幫助政府構建普惠生態(tài)圈，讓交易機構發(fā)揮一定的價值，成為碳達峰、碳中和的一項重要抓手。