◆洪帆/荊州市審計(jì)局

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)電配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為永久基本農(nóng)田的耕地。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，列舉了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的主要問題，同時對存在的問題原因進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)對策建議。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的主要問題

（一）建設(shè)完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃不相符。一是偏重有形實(shí)體工程建設(shè)，綜合配套措施投入不足。主要是土壤改良、培肥地力、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等綜合配套措施投入不足。二是建設(shè)工程分散，項(xiàng)目區(qū)域群眾受益不均。按現(xiàn)行實(shí)施方案改造后的項(xiàng)目區(qū)，由于申報面積較大、建設(shè)工程分散，往往會形成所謂的“核心區(qū)”和“輻射區(qū)”?！昂诵膮^(qū)”可能建設(shè)田間路、灌溉渠及土地平整等多項(xiàng)工程，而“輻射區(qū)”農(nóng)田水利工程配套相對匱乏，甚至出現(xiàn)“斷頭路”、“斷頭渠”的現(xiàn)象。三是規(guī)劃設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，建成項(xiàng)目效益不佳。

（二）建設(shè)完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田部分工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。一是未按項(xiàng)目實(shí)施方案施工。比如在規(guī)定的區(qū)域之外進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等。二是短斤缺兩、以次充好。比如路面溝渠寬度、厚度及長度未達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、土地整理完成后地塊平整度達(dá)不到質(zhì)量要求等。三是在限建區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

（三）建設(shè)完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后續(xù)管護(hù)工作不到位?！爸亟ㄔO(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象較為普遍，田間工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰、建后管護(hù)責(zé)任和措施不到位等問題突出，很大程度上限制了農(nóng)田水利設(shè)施功能的正常發(fā)揮。

二、原因分析

（一）設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與單位投入不匹配。審計(jì)調(diào)查的“十二五”、“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目大部分未達(dá)到3000元/畝的高標(biāo)準(zhǔn)，即使集中大部分項(xiàng)目資金投入到“核心區(qū)”，將其建設(shè)成為示范區(qū)，距離高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田仍然有一定差距。此外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重的地方都是產(chǎn)糧大縣市區(qū)，一般經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，地方財政資金緊張，籌集配套資金比較困難，主要靠中央及省級資金建設(shè)。近年來，雖然采取了集中資金、整合投入等措施，但仍然沒有解決單位投資標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，由此形成了區(qū)域間的資金投入與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)“倒掛”現(xiàn)象。

（二）規(guī)劃理念與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)不匹配。首先，連片開發(fā)與權(quán)屬調(diào)整之間存在矛盾。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中資金、連片開發(fā)”的原則，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要打破原有農(nóng)田劃塊，重新調(diào)整農(nóng)田分配。但現(xiàn)實(shí)是延長土地承包期后，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的耕地卻難以調(diào)整，田塊破碎對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)形成障礙。其次，實(shí)施主體和利益主體之間存在矛盾。土地治理項(xiàng)目名義上農(nóng)民是實(shí)施主體，實(shí)際上主要是以縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實(shí)施的。這就形成實(shí)施主體和利益主體兩張皮，項(xiàng)目業(yè)主不種地，種地農(nóng)民不建設(shè)，導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民主動參與的積極性不高。第三，中標(biāo)單位與施工個體之間存在的矛盾。資質(zhì)符合招標(biāo)要求的中標(biāo)單位多為外地公司，但項(xiàng)目的實(shí)際中標(biāo)人卻是借用資質(zhì)的本地個體“包工頭”，持被借用資質(zhì)單位的法人授權(quán)委托書參與工程建設(shè)，建設(shè)完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田部分工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。

（三）管理能力與實(shí)際需求不匹配。一是專業(yè)人員缺乏。以前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門組織實(shí)施，機(jī)構(gòu)改革以后，將各部門職能合并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，成立了專職農(nóng)田建設(shè)機(jī)構(gòu)，但人員配備比原來少，特別是缺少專業(yè)人員，未能形成系統(tǒng)完備、分工明確、層次清晰、上下銜接的人才隊(duì)伍體系。二是經(jīng)費(fèi)保障不足。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后都移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，基層財力無法負(fù)擔(dān)后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)，加上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目大多未安排后期管護(hù)資金，后期管護(hù)難以長久。三是管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動性大、行政村合并、村干部經(jīng)常更換，職責(zé)疏于交接，管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)到人。

三、對策與建議

（一）統(tǒng)一縣域規(guī)劃，完善達(dá)標(biāo)建設(shè)。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中投入、共同建設(shè)”的要求科學(xué)編制縣域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)年度計(jì)劃。一是建設(shè)規(guī)劃與國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”相融合。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃要與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、田園綜合體建設(shè)、生態(tài)觀光、農(nóng)家樂、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同步推進(jìn)。二是慎重選擇項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域。優(yōu)先選擇土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、水土資源條件較好、開發(fā)潛力大、配套能力強(qiáng)、干部群眾積極性高的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，建設(shè)一批示范工程，發(fā)揮輻射帶動作用。三是全面規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)內(nèi)容。既要把耕地、道路、防護(hù)林、排灌渠道、機(jī)井、抽水站、輸電線路等結(jié)合起來通盤考慮，又要注重土地平整、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持及農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等工程設(shè)施建設(shè)。

（二）統(tǒng)籌多方資金，增加單位投入。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，按照“規(guī)劃先行，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)，講求實(shí)效”的原則，主動搭建資金整合平臺，統(tǒng)籌多方資金，形成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的巨大合力。一是統(tǒng)籌財政相關(guān)支農(nóng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金，加強(qiáng)部門和項(xiàng)目間的有機(jī)銜接，共同投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。二是統(tǒng)籌社會各方資金。積極探索信貸資金、民間資本等社會資金，通過龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會和種糧大戶承擔(dān)部分項(xiàng)目工程建設(shè)任務(wù)等市場化運(yùn)作方式，參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵農(nóng)民自籌資金，自覺參與工程建設(shè)，使農(nóng)民群眾成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程的建設(shè)主體、受益主體和管護(hù)主體。三是集中資金增加單位投入。將統(tǒng)籌資金集中投入到示范區(qū)域項(xiàng)目，力爭單位投入標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到3000元/畝以上，建成達(dá)標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。四是適當(dāng)安排長效后期管護(hù)資金。

（三）加強(qiáng)能力建設(shè)，規(guī)范過程管理。一是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，注重人才培養(yǎng)。首先，管理人員要做到“以老帶新”做好“傳幫帶”；其次，招聘人才應(yīng)向農(nóng)田水利、水土保持、水資源管理、地質(zhì)及地下水等方面的專業(yè)傾斜，充實(shí)好后備力量。第三，適當(dāng)考慮返聘原崗位技術(shù)骨干，以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層專業(yè)人才不足之需。二是建立健全制度，著力抓好落實(shí)。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行公示公告制、合同制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、結(jié)算審核制；擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)要求、施工水平高、信譽(yù)較好的施工單位參與項(xiàng)目建設(shè)和管理；嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任制等，以制度管人，以制度管事，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程高質(zhì)量如期完工。三是優(yōu)化過程管理，提高建設(shè)效率。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時令性較強(qiáng)，一般在農(nóng)閑時進(jìn)行。因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，適當(dāng)優(yōu)化管理程序，提高建設(shè)效率。四是提高信息化管理水平。做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門數(shù)據(jù)資源共享，對高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)情況進(jìn)行集中統(tǒng)一、全面全程監(jiān)管。

（四）健全管護(hù)制度，落實(shí)永久保護(hù)。一是完善后期管護(hù)制度。后期管護(hù)制度必須依法制定、機(jī)制長久、簡單實(shí)用、保障有效。二是管護(hù)責(zé)任落實(shí)到人。按照誰收益、誰管護(hù)的原則，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費(fèi)，提高管護(hù)水平。三是明確管護(hù)周期，做到獎懲分明。將建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，按照《基本農(nóng)田保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定實(shí)施永久保護(hù)；確立基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)田維護(hù)周期，建立獎勵激勵機(jī)制；對惡意損壞基礎(chǔ)設(shè)施、破壞田地的人予以嚴(yán)懲，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)域出現(xiàn)“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象，嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任?！?/p>