◆唐慶文 孫民／十堰市審計(jì)局

濕地公園在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)徑流、改善水質(zhì)等方面發(fā)揮著重要作用。開(kāi)展?jié)竦毓珗@領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)，能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)濕地資源的重視和保護(hù)。本文結(jié)合筆者近年來(lái)參與的國(guó)家級(jí)濕地公園審計(jì)實(shí)踐，分析現(xiàn)階段開(kāi)展?jié)竦毓珗@審計(jì)面臨的問(wèn)題，探索濕地公園審計(jì)應(yīng)聚焦的環(huán)節(jié)和審計(jì)方式方法，為推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)提供一些思路。

一、當(dāng)前濕地公園審計(jì)面臨的問(wèn)題

（一）濕地保護(hù)法規(guī)不完善，判斷依據(jù)不足

濕地與森林、海洋并稱三大生態(tài)系統(tǒng)，也是唯一沒(méi)有專門(mén)立法保護(hù)的生態(tài)資源?，F(xiàn)階段，審計(jì)人員主要判斷依據(jù)僅限于國(guó)家林草局制定的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《國(guó)家濕地公園管理辦法》和《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，以及其他行政法規(guī)和規(guī)章中所涉及濕地公園管理的個(gè)別條款。就湖北省而言，還有省人民政府出臺(tái)的《湖北省濕地公園管理辦法》可做參考。濕地保護(hù)法規(guī)的系統(tǒng)性和實(shí)際操作性不強(qiáng)，尤其是濕地保護(hù)權(quán)限職責(zé)、違法行為處罰等方面的要求不明確、不科學(xué)，導(dǎo)致審計(jì)判斷依據(jù)不足。

（二）資源本底不清，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱

由于缺乏專業(yè)技術(shù)人員及經(jīng)費(fèi)限制等因素，各濕地管理機(jī)構(gòu)均未定期開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)工作，生態(tài)、生物實(shí)物量數(shù)據(jù)主要來(lái)源于申報(bào)國(guó)家濕地公園或國(guó)檢驗(yàn)收時(shí)委托第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的生態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告，監(jiān)測(cè)報(bào)告多年未進(jìn)行過(guò)更新。濕地公園資源本底不全或基礎(chǔ)數(shù)據(jù)陳舊，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確掌握濕地范圍內(nèi)各類自然資源的動(dòng)態(tài)變化情況。

（三）園區(qū)資源管理?xiàng)l塊分割，全面科學(xué)評(píng)價(jià)困難

一方面，濕地資源保護(hù)、管理與開(kāi)發(fā)利用涉及到生態(tài)環(huán)境、水利、林業(yè)等十多個(gè)職能部門(mén),由于缺乏信息共享、聯(lián)合行動(dòng)、分工協(xié)作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致管理權(quán)限多元分散，資源多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題較為突出。另一方面，濕地公園在設(shè)立之初是按行政區(qū)劃進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致整體聯(lián)系的資源被人為割裂開(kāi)來(lái)，限制了濕地管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使對(duì)濕地范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)的管理和保護(hù)責(zé)任，也導(dǎo)致審計(jì)無(wú)法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職情況做出明晰精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)。

二、濕地公園審計(jì)思路

（一）堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合

建立以研究為導(dǎo)向的審計(jì)工作機(jī)制，全面搜集掌握濕地管理法律法規(guī)，座談了解各濕地公園建設(shè)及日常工作開(kāi)展情況，構(gòu)建濕地審計(jì)資源信息庫(kù)；通過(guò)走訪林業(yè)、環(huán)保、水利等相關(guān)部門(mén)，采集濕地邊界、土地利用等矢量數(shù)據(jù)，搜集中央、省級(jí)環(huán)保督察、“綠盾行動(dòng)”、群眾信訪等反饋和整改資料，做足準(zhǔn)備工作。根據(jù)搜集的資料和情況，研究制定濕地公園審計(jì)操作指引和審計(jì)報(bào)告模板；在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，加大對(duì)本區(qū)域濕地公園管理存在的共性問(wèn)題和頂層設(shè)計(jì)方面存在的體制機(jī)制缺陷問(wèn)題的研究，集中審查與被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任有關(guān)的情況，總結(jié)成果并形成審計(jì)專報(bào)上報(bào)地方黨委政府。

（二）構(gòu)建整體工作格局

堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)審計(jì)”，邀請(qǐng)林業(yè)、土地、環(huán)保等方面的專家參與方案編制，進(jìn)一步拓寬審計(jì)視野與審計(jì)思路；審計(jì)期間借調(diào)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員參與審計(jì)項(xiàng)目，提供專業(yè)技術(shù)支持，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和答疑。審計(jì)過(guò)程中，注重與當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷淖劊⒅厝罕娕e報(bào)線索的審查，多渠道獲取問(wèn)題線索；同時(shí)與濕地管理局工作人員深入座談，全面了解濕地資源管護(hù)工作存在的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，結(jié)合“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”要求，客觀審慎地進(jìn)行審計(jì)分析，并提出科學(xué)、操作性強(qiáng)的審計(jì)建議。

（三）運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段全面提升審計(jì)質(zhì)效

充分運(yùn)用arcgis，mapgis，91衛(wèi)圖助手等大數(shù)據(jù)審計(jì)工具，查看濕地公園紅線、規(guī)劃等矢量圖件，通過(guò)不同年度影像疊加對(duì)比，初步判斷任期內(nèi)濕地園區(qū)內(nèi)植被破壞、開(kāi)發(fā)建設(shè)、濕地減少等圖斑變化區(qū)域；將衛(wèi)星遙感影像圖和濕地生態(tài)開(kāi)發(fā)規(guī)劃圖、濕地項(xiàng)目實(shí)施立項(xiàng)范圍矢量圖件進(jìn)行綜合分析，分析超立項(xiàng)范圍施工，違規(guī)開(kāi)發(fā)利用濕地等疑點(diǎn)；將環(huán)保、林業(yè)、規(guī)劃等多部門(mén)矢量圖件進(jìn)行對(duì)比分析，查找違規(guī)利用濕地疑點(diǎn)問(wèn)題。將問(wèn)題疑點(diǎn)進(jìn)行分類匯總，采用現(xiàn)場(chǎng)踏勘和座談走訪的方式對(duì)問(wèn)題比較集中的疑點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)核實(shí)，做到精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)并各個(gè)突破，有效減少審計(jì)時(shí)間，提高審計(jì)精度。

三、濕地公園審計(jì)的重點(diǎn)與方法

（一）聚焦資源環(huán)境生態(tài)稟賦和功能特點(diǎn)

濕地公園的開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理，通常圍繞當(dāng)?shù)貏?dòng)植物種群稟賦、生態(tài)環(huán)境容量、資源環(huán)境承載力等方面特點(diǎn)開(kāi)展。審計(jì)部門(mén)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)履職評(píng)價(jià)，也需要在此前提下進(jìn)行。因此，確定審計(jì)重點(diǎn)的首要切入點(diǎn)，是分析研究濕地公園資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)。一方面，結(jié)合濕地保持水源、凈化水質(zhì)、調(diào)洪蓄水、保護(hù)生物多樣性等多種功能作用，審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)，上述指標(biāo)變化情況，考核濕地公園生態(tài)功能發(fā)揮情況，從而看領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任履行情況。另一方面，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的決策是否同濕地公園的主體功能區(qū)定位和規(guī)劃相一致，是否按照主體功能區(qū)定位和規(guī)劃，科學(xué)合理推進(jìn)濕地公園的建設(shè)和開(kāi)發(fā)，是否對(duì)不恰當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理等。

（二）聚焦?jié)竦毓珗@管護(hù)重大事項(xiàng)決策

圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部在濕地自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)上“是否履職、履職成效如何”，延伸檢查濕地公園的保護(hù)、治理、修復(fù)等方面工作成效，審慎開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部履職總體評(píng)價(jià)。一是要審查黨中央生態(tài)文明建設(shè)方面的重大決策部署，集中體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、濕地公園管理的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、紅線管控等政策的落實(shí)情況；二是要結(jié)合省委省政府對(duì)于市縣資源環(huán)境保護(hù)和治理方面的戰(zhàn)略定位開(kāi)展審計(jì)；三是審查濕地公園園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，是否存在重大資源損毀、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、自然災(zāi)害以及群眾反映強(qiáng)烈、歷史遺留的突出資源環(huán)境問(wèn)題等事件。

（三）聚焦實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量約束指標(biāo)

一方面核查指標(biāo)完成情況。結(jié)合當(dāng)?shù)卣贫ǖ纳婕皾竦匕l(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和編制規(guī)劃等領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制落實(shí)情況；任期內(nèi)濕地功能區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行情況，濕地保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、開(kāi)發(fā)利用區(qū)等有關(guān)劃定和建設(shè)情況；建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度情況及各項(xiàng)目標(biāo)考核指標(biāo)完成情況進(jìn)行核查。另一方面，注意實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境約束指標(biāo)的來(lái)源、真實(shí)性、質(zhì)量和管理方面的情況，揭示是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部為完成約束性指標(biāo)弄虛作假、數(shù)據(jù)報(bào)送隨意、管理混亂等方面的問(wèn)題。

（四）聚焦?jié)竦刭Y源開(kāi)發(fā)利用情況

對(duì)濕地公園的審計(jì)，既要關(guān)注濕地資源的保護(hù)情況，也要關(guān)注濕地資源的開(kāi)發(fā)利用情況。一是對(duì)濕地公園的總體規(guī)劃中已明確的生態(tài)旅游、科普宣教等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，核實(shí)是否按照規(guī)劃的要求投資建設(shè)到位；二是采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘方式，檢查基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理效果、工程項(xiàng)目效益和濕地公園總體建設(shè)、管理情況，看中央及地方濕地專項(xiàng)資金的分配、管理、使用是否達(dá)到了資金分配目標(biāo)；三是要揭示因濕地公園空間布局不合理限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題；四是關(guān)注生態(tài)產(chǎn)品向生態(tài)效益轉(zhuǎn)化情況，看濕地公園引進(jìn)社會(huì)資產(chǎn)資金開(kāi)發(fā)利用情況和對(duì)濕地公園經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)情況，看濕地資源生態(tài)價(jià)值效益發(fā)揮情況。■