◆李兆東 薛佳睿/南京審計(jì)大學(xué)

“碳達(dá)峰”是指二氧化碳年排放增量不斷減少，并在總量達(dá)到峰值之后逐步降低。2020年我國(guó)首次提出了2030年力爭(zhēng)碳達(dá)峰，2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。2021年兩會(huì)將“碳達(dá)峰、碳中和”寫(xiě)入了政府工作報(bào)告，“碳達(dá)峰”已經(jīng)成為時(shí)下的熱點(diǎn)概念。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就要消耗能源，能源的產(chǎn)生與使用又必然產(chǎn)生碳排放，因此，碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。審計(jì)監(jiān)督是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，審計(jì)監(jiān)督憑借其獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性的特點(diǎn)，可以針對(duì)碳排放的相關(guān)問(wèn)題發(fā)揮重要作用，促進(jìn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)仍需努力

（一）碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)建立，但配額和實(shí)際排放核查需要完善

“碳排放權(quán)”是企業(yè)依法取得的向大氣排放包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體的權(quán)利，經(jīng)由當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門(mén)核定，企業(yè)獲得的一定時(shí)期內(nèi)合法排放溫室氣體的總量即為碳排放配額。企業(yè)超出配額的排放需求要花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)，而結(jié)余的配額則可以在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上出售，因此，企業(yè)的碳排放配額多少，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有著巨大的影響。雖然《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》中明確指出企業(yè)要對(duì)溫室氣體排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，但是企業(yè)基于自身利益考慮，不僅可能存在偷排、超標(biāo)排的情況，也可能偽造、虛報(bào)排放報(bào)告中的數(shù)據(jù)，同時(shí)，迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，地方政府部門(mén)對(duì)企業(yè)碳排放配額的核算未必公平公正，存在一定超量配額的可能性。而在碳排放權(quán)的交易層面，一方面，參與主體較少且由于配額的超發(fā)，企業(yè)參與積極性不高，再加上難以杜絕的企業(yè)違約排放現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)碳排放權(quán)需求的不穩(wěn)定，交易價(jià)格波動(dòng)性大，弱化了通過(guò)交易市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)減排的作用；另一方面，金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的碳金融產(chǎn)品不足，碳排放權(quán)是否可作為抵質(zhì)押的財(cái)產(chǎn)缺乏依據(jù)，較低的市場(chǎng)活力和流動(dòng)性遠(yuǎn)不能支撐我國(guó)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)所產(chǎn)生的投資需求。

（二）對(duì)政府的碳排放責(zé)任績(jī)效考核機(jī)制需要完善

在推進(jìn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，政府部門(mén)整體的低碳發(fā)展意識(shí)和區(qū)域碳排放績(jī)效情況在政府工作考核中的地位，對(duì)于整體碳排放相關(guān)政策的制定與有效實(shí)施十分重要。隨著中央對(duì)碳排放問(wèn)題的日益重視，“碳達(dá)峰、碳中和”被納入了生態(tài)文明建設(shè)的整體布局中，碳排放情況已經(jīng)成為一個(gè)重要的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，不過(guò)，低碳指標(biāo)并沒(méi)有影響GDP及增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然為政府考核的首要目標(biāo)。顯然，在實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)的道路上，并不能犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)不只是重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)的合規(guī)減排，而是需要地方整體性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與改革，以綠色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而推行不斷降低碳排放的發(fā)展模式。由此看來(lái)，指標(biāo)分離的政府績(jī)效評(píng)估體系難以適配“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的考核，搭建以碳為主線的綜合監(jiān)督、考核與評(píng)價(jià)機(jī)制勢(shì)在必行。

二、對(duì)“碳達(dá)峰”開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)和程序

（一）“碳達(dá)峰”審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)

“碳達(dá)峰”的內(nèi)涵是碳排放增量不斷減少至零，總排放量達(dá)到峰值后持續(xù)下降的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”的前提是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放量脫離聯(lián)系（莊貴陽(yáng)、竇曉銘，2021），目標(biāo)是達(dá)成低碳排放的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)“碳達(dá)峰”的發(fā)展目標(biāo)，“碳達(dá)峰”審計(jì)的目標(biāo)是通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)碳排放相關(guān)政策、制度制定的適用性與合理性；保障碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行各環(huán)節(jié)的真實(shí)合規(guī)，降低各類交易風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)督“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況并評(píng)價(jià)碳減排產(chǎn)生的環(huán)境績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

（二）“碳達(dá)峰”審計(jì)監(jiān)督的程序

在“碳達(dá)峰”目標(biāo)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、能源使用方式和金融融資方式等均會(huì)產(chǎn)生變革，變革所帶來(lái)的影響存在不確定性，即存在風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)“碳達(dá)峰”開(kāi)展的審計(jì)監(jiān)督主要應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型審計(jì)的模式。在明確“碳達(dá)峰”的整體目標(biāo)后，識(shí)別和評(píng)估碳減排所帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政府管理風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，以及在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中存在的配額風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)和交易風(fēng)險(xiǎn)等，根據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果確定審計(jì)范圍和審計(jì)事項(xiàng)，制定具體的審計(jì)方案。

三、審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑

（一）對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有序開(kāi)展的前提，是對(duì)碳排放配額和實(shí)際排放量的準(zhǔn)確審核和確認(rèn)，在這方面，審計(jì)監(jiān)督所具有的獨(dú)立鑒證能力能夠有效發(fā)揮作用。在對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，需要著重關(guān)注三個(gè)主要方面：一是碳排放配額分配和相關(guān)制度的建立情況，重點(diǎn)審查配額發(fā)放的合理性及實(shí)際碳排放量是否達(dá)標(biāo)，同時(shí)要對(duì)企業(yè)碳排放相關(guān)制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)立情況開(kāi)展審計(jì)，把好碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的入門(mén)關(guān)。二是碳排放權(quán)市場(chǎng)的交易情況，要對(duì)交易制度的健全性、產(chǎn)品設(shè)計(jì)的合理性開(kāi)展審計(jì)，例如碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的履約強(qiáng)制力和碳金融產(chǎn)品的產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)情況，同時(shí)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的“再監(jiān)督”功能，跟蹤生態(tài)環(huán)境部門(mén)等相關(guān)主管部門(mén)對(duì)碳排放權(quán)交易的管理情況。三是碳排放量的核查測(cè)算情況，由于碳排放量計(jì)算和確認(rèn)的專業(yè)性很強(qiáng)，因此市場(chǎng)對(duì)第三方碳排放核查機(jī)構(gòu)的依賴程度較高，對(duì)此，需要審查第三方核查機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)，并根據(jù)對(duì)其工作流程的審計(jì)判斷其對(duì)企業(yè)碳排放量的核算是否準(zhǔn)確。通過(guò)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，客觀評(píng)價(jià)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行成效，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性功能，可以做到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)并有針對(duì)性地提出審計(jì)建議，保障碳排放權(quán)交易市場(chǎng)合理發(fā)揮作用，促進(jìn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中加入碳排放績(jī)效審計(jì)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化等進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，無(wú)法沿襲發(fā)達(dá)國(guó)家自然達(dá)峰和減排的模式，而是要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，通過(guò)“碳達(dá)峰、碳中和”驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)新變革，包括生產(chǎn)模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源供給、電力體系、能源消費(fèi)和生活方式等多領(lǐng)域變革。對(duì)此，要對(duì)“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行考核，需要構(gòu)建綜合的考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，而自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是環(huán)境審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)交叉融合的一種審計(jì)監(jiān)督（蔡春、畢銘悅，2014），是兼顧經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境績(jī)效的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，從審計(jì)需求的角度來(lái)看，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中加入對(duì)碳排放績(jī)效的審計(jì)，能夠有效匹配對(duì)碳排放績(jī)效的評(píng)價(jià)需求。而在審計(jì)對(duì)象方面，雖然“碳達(dá)峰”工作由各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)主管，但是根據(jù)環(huán)境責(zé)任的委托代理關(guān)系，各級(jí)政府才是責(zé)任主體（李兆東，2019），同時(shí)，“碳達(dá)峰、碳中和”作為中央重要的政策部署，地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)毫無(wú)疑問(wèn)是主體責(zé)任人，因此將碳排放績(jī)效審計(jì)加入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中是恰當(dāng)?shù)?。在?duì)碳排放績(jī)效開(kāi)展審計(jì)時(shí)，審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面：減排方面，審計(jì)電力、鋼鐵等重點(diǎn)排放行業(yè)的碳減排情況，審查其真實(shí)性、準(zhǔn)確性和達(dá)標(biāo)狀況；能源變革方面，審計(jì)可再生能源對(duì)煤炭石油等非可再生資源的替代情況，如電力行業(yè)中光電、風(fēng)電等清潔能源新增裝機(jī)和運(yùn)行情況，以及相對(duì)應(yīng)的煤電設(shè)備減退情況等，跟蹤新型綠色技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用情況，如新材料、生物技術(shù)等；經(jīng)濟(jì)方面，評(píng)價(jià)地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)增值及在地方GDP中的占比情況；生態(tài)環(huán)境方面，審計(jì)土地綠化、植樹(shù)造林情況，監(jiān)測(cè)其對(duì)二氧化碳的吸收能力是否達(dá)到預(yù)期。

（三）促進(jìn)碳排放審計(jì)三大主體的協(xié)同

碳排放審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)“碳達(dá)峰”的實(shí)現(xiàn)，“碳達(dá)峰、碳中和”作為我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要任務(wù)，在碳排放審計(jì)中國(guó)家審計(jì)處于主導(dǎo)地位。但是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資源有限，難以獨(dú)自承擔(dān)碳排放審計(jì)的全部任務(wù)。因此，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)同內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)在碳排放審計(jì)中的協(xié)同作用十分重要。內(nèi)部審計(jì)主要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和自我優(yōu)化功能，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的碳排放制度完善，保障碳排放合規(guī)并提升效率。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)功能，利用內(nèi)部審計(jì)的成果，并指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作，提升內(nèi)部審計(jì)碳排放審計(jì)報(bào)告質(zhì)量。社會(huì)審計(jì)在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中可以發(fā)揮重要作用，企業(yè)的碳排放報(bào)告作為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的“通行證”，可以由注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立、客觀的鑒證，確認(rèn)其真實(shí)性、完整性。三大主體應(yīng)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)信息共享、資源優(yōu)化，通過(guò)科學(xué)的工作方式實(shí)現(xiàn)在碳排放審計(jì)工作中的協(xié)同合作。

（四）運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)實(shí)現(xiàn)碳排放審計(jì)全覆蓋

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，審計(jì)工作呈現(xiàn)智能化、平臺(tái)化和可視化的趨勢(shì)（張敏，2020），大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)在碳排放審計(jì)中可以有效地發(fā)揮作用。利用跟蹤程序，可以對(duì)重點(diǎn)企業(yè)碳排放情況進(jìn)行實(shí)時(shí)在線審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果及時(shí)傳輸給政府主管部門(mén)，從而針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題精準(zhǔn)施策。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以牽頭建立碳排放審計(jì)平臺(tái)，匯聚多渠道的數(shù)據(jù)資源，利用云計(jì)算技術(shù)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析測(cè)算碳排放數(shù)據(jù)的綜合影響，追蹤“碳足跡”，構(gòu)建碳排放的精確預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括碳排放作業(yè)、排放量測(cè)算、排放權(quán)交易、碳吸收中和在內(nèi)的碳排放全流程的審計(jì)全覆蓋?！?/p>

[圖片新聞]TUPIANXINWEN

湖北省審計(jì)廳依托荊門(mén)市東寶區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任“1+N”審計(jì)項(xiàng)目，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計(jì)。審計(jì)組深入全區(qū)各污水處理廠，重點(diǎn)關(guān)注懸浮澄清池、沉淀池、厭氧池等設(shè)備運(yùn)行情況，促進(jìn)全區(qū)污水處理項(xiàng)目健康有序運(yùn)行。

（漆思超 謝靜 攝影報(bào)道）