郭 猜，喬清黨，岳 峰，王瑞英，楊端節(jié)

(生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制合稱“一案三制”，共同構(gòu)成了我國(guó)應(yīng)急管理體系的基本框架。應(yīng)急預(yù)案的制定和修訂，是建立應(yīng)急管理體系的重要基礎(chǔ)和首要任務(wù)。2020年9月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了新修訂的2020年版《生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)輻射事故應(yīng)急預(yù)案》[1](以下簡(jiǎn)稱“新版《預(yù)案》”)。新版《預(yù)案》在2013年印發(fā)的原《環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家核安全局)輻射事故應(yīng)急預(yù)案》[2](以下簡(jiǎn)稱“2013版《預(yù)案》”)基礎(chǔ)上，依據(jù)2018年施行的《中華人民共和國(guó)核安全法》、2014年修訂的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行了相應(yīng)修訂，并吸收了歷次輻射事故應(yīng)急、演習(xí)實(shí)踐成果，參考了2020年我國(guó)新冠疫情應(yīng)對(duì)工作中的寶貴經(jīng)驗(yàn)。新版《預(yù)案》在定位、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、職責(zé)分工等方面均進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，并廣泛征求了生態(tài)環(huán)境部相關(guān)司局、單位，全國(guó)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的意見(jiàn)。新版預(yù)案的發(fā)布與實(shí)施，對(duì)我國(guó)輻射事故應(yīng)急工作的開(kāi)展，有較強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)意義。

1 新版《預(yù)案》的修訂背景

新版《預(yù)案》及2013版《預(yù)案》由生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護(hù)部)制定發(fā)布，重點(diǎn)在于建立生態(tài)環(huán)境部系統(tǒng)內(nèi)的輻射事故應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)體系及機(jī)制，規(guī)定輻射事故應(yīng)急相關(guān)的各單位、部門(mén)、應(yīng)急響應(yīng)人員的職責(zé)和任務(wù)，同時(shí)指導(dǎo)地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)制定輻射事故應(yīng)急預(yù)案、開(kāi)展輻射事故應(yīng)急響應(yīng)工作。

2013版《預(yù)案》發(fā)布后，成功指導(dǎo)了2014年“南京重大輻射事故”的應(yīng)對(duì)工作。在生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌指導(dǎo)下開(kāi)展的全國(guó)省級(jí)輻射事故應(yīng)急演習(xí)工作中，2013版《預(yù)案》也接受了檢驗(yàn)，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，重點(diǎn)在突發(fā)環(huán)境事件的定義和預(yù)案適用范圍、應(yīng)急指揮體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息報(bào)告機(jī)制、事件分級(jí)及其響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)措施等方面做了調(diào)整。2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，以原環(huán)境保護(hù)部為主體，組建生態(tài)環(huán)境部，同時(shí)對(duì)外保留國(guó)家核安全局牌子[3]。隨著核能核技術(shù)利用事業(yè)的快速發(fā)展，近年來(lái)，核安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化進(jìn)程不斷深入。在此背景下，迫切需要對(duì)2013版《預(yù)案》進(jìn)行修訂，與國(guó)家法律法規(guī)及上層預(yù)案相對(duì)接，調(diào)整輻射事故應(yīng)急的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)大力探索管理創(chuàng)新、調(diào)整監(jiān)管機(jī)制、厘清各方事權(quán)、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)配合。

2 主要修訂內(nèi)容解讀

2.1 應(yīng)急任務(wù)

2014年修訂發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地為主”的工作原則，修改了分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，相應(yīng)地調(diào)整了國(guó)家及省級(jí)有關(guān)部門(mén)在不同應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別下的職責(zé)任務(wù)。新版《預(yù)案》作為《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的下層預(yù)案，也相應(yīng)進(jìn)行了修改。具體對(duì)比列于表1。

表1 不同版本應(yīng)急預(yù)案職責(zé)任務(wù)對(duì)照Tab.1 Comparison of responsibilities and duties in different version emergency plans

新版《預(yù)案》由八個(gè)章節(jié)組成，分別為總則、輻射事故分級(jí)、應(yīng)急組織及職責(zé)、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急狀態(tài)終止和恢復(fù)措施、應(yīng)急保障、應(yīng)急響應(yīng)能力維持、附則。以下對(duì)本次預(yù)案的主要修訂內(nèi)容進(jìn)行討論和解讀。

從表1可以看出，2005版《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和2013版《預(yù)案》中，I級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的主體是環(huán)境保護(hù)部(原環(huán)?？偩?，在國(guó)家層面組織、指揮響應(yīng)行動(dòng)。在2014版《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中，詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的主體，并將I級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的組織實(shí)施單位由國(guó)家層面(環(huán)保總局和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén))調(diào)整為由事發(fā)地省級(jí)人民政府。相應(yīng)地，新版《預(yù)案》修改了生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)的應(yīng)急任務(wù)和地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的應(yīng)急任務(wù)，生態(tài)環(huán)境部不再指揮I級(jí)應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)，僅進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并根據(jù)需要協(xié)調(diào)跨省區(qū)域輻射事故的處理；由地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按照《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》“分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地為主”的工作原則和具體規(guī)定開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)輻射事故的應(yīng)急響應(yīng)。既體現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)作為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)第一響應(yīng)主體的屬地責(zé)任，也體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部作為審批和監(jiān)管部門(mén)的響應(yīng)主體責(zé)任。

此外，增加“事故責(zé)任單位的應(yīng)急任務(wù)”，要求事故責(zé)任單位貫徹執(zhí)行輻射事故應(yīng)急相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)核與輻射安全應(yīng)急響應(yīng)主體責(zé)任，如事故處置、開(kāi)展監(jiān)測(cè)、信息報(bào)告等。

2.2 預(yù)案體系

新版《預(yù)案》適應(yīng)預(yù)案管理新理念，按照應(yīng)急準(zhǔn)備常態(tài)化、應(yīng)急響應(yīng)專業(yè)化、應(yīng)急管理精細(xì)化的思路，實(shí)行預(yù)案與實(shí)施方案相結(jié)合的模式。預(yù)案體現(xiàn)輻射事故應(yīng)急原則，建立應(yīng)急機(jī)制和體制；實(shí)施方案用于指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)在發(fā)生各類輻射事故時(shí)所采取的應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)。在發(fā)生輻射事故時(shí)，針對(duì)事故類型啟動(dòng)預(yù)案及相應(yīng)的實(shí)施方案，增強(qiáng)了預(yù)案及其配套實(shí)施方案的針對(duì)性、操作性和響應(yīng)的專業(yè)性。

新版《預(yù)案》體系如圖1所示。新版《預(yù)案》以《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》為上層預(yù)案，根據(jù)業(yè)務(wù)分工下設(shè)4個(gè)實(shí)施方案，將原有2013版預(yù)案附件“輻射事故實(shí)施程序清單”中各項(xiàng)實(shí)施程序融入各實(shí)施方案。實(shí)施方案包括核技術(shù)利用輻射事故應(yīng)急實(shí)施方案，放射性物品運(yùn)輸輻射事故應(yīng)急實(shí)施方案，放射性廢物處理、貯存和處置輻射事故應(yīng)急實(shí)施方案，鈾(釷)礦開(kāi)發(fā)利用輻射事故應(yīng)急實(shí)施方案。

圖1 生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)輻射事故應(yīng)急預(yù)案體系圖Fig.1 Radiological emergency plan system of MEE(NNSA)

2.3 輻射事故分級(jí)量化指標(biāo)

《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中，列出了各類突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。輻射污染事件由于其本身的特殊性，與其他類型環(huán)境污染事件相比在分級(jí)方法和指標(biāo)上均有所不同，甚至更為嚴(yán)格。新版《預(yù)案》的輻射事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，與《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中一致，但刪除了2013版《預(yù)案》中的各級(jí)輻射事故分級(jí)量化指標(biāo)。

2013版《預(yù)案》中各級(jí)輻射事故分級(jí)量化指標(biāo)的設(shè)置，主要參考了INES事故分級(jí)中的I-131當(dāng)量釋放量，放射性物質(zhì)運(yùn)輸或輻射源輻射事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，GB 18871—2002中規(guī)定的撤離的通用干預(yù)水平，應(yīng)急時(shí)食品通用干預(yù)水平中飲用水中核素濃度，以及水污染事件中對(duì)事故級(jí)別的定義等要求[4]。但在INES事故分級(jí)手冊(cè)中已經(jīng)指出，INES事故分級(jí)不應(yīng)用作確定應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)級(jí)別的基礎(chǔ)[5]。除此之外，2013版《預(yù)案》的輻射事故分級(jí)量化指標(biāo)在事故初期的操作性較差，無(wú)法起到快速確定應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)級(jí)別的作用。基于以上考慮，新版《預(yù)案》不列出輻射事故分級(jí)量化指標(biāo)。在輻射事故應(yīng)急工作中，對(duì)于放射源丟失、被盜類輻射事故，可以根據(jù)放射源的分類確定響應(yīng)級(jí)別；對(duì)于放射性同位素和射線裝置失控或放射性物質(zhì)泄漏類輻射事故，需綜合考慮失控或泄漏的放射性活度與事故造成的后果，確定響應(yīng)級(jí)別。

2.4 應(yīng)急組織及職責(zé)

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原海洋局的部分職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部。相應(yīng)地，新版《預(yù)案》中增加了生態(tài)環(huán)境部海洋司、國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心的職責(zé)，并完善了相關(guān)司局、單位的職責(zé)。在輻射事故應(yīng)急工作中，生態(tài)環(huán)境部具備了相應(yīng)的能力，以在必要時(shí)對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的海洋輻射環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)工作進(jìn)行指導(dǎo)與支援。

生態(tài)環(huán)境部的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)由核與輻射事故應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮，由核與輻射事故應(yīng)急辦公室綜合協(xié)調(diào)下設(shè)各專業(yè)響應(yīng)組開(kāi)展應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)。值得注意的是，為了與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急相關(guān)預(yù)案保持兼容，并體現(xiàn) “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的工作原則，新版《預(yù)案》中的核與輻射事故應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，與生態(tài)環(huán)境應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組完全一致。

相比2013版《預(yù)案》，新版《預(yù)案》中監(jiān)測(cè)組不再直接承擔(dān)輻射事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)任務(wù)，而是對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急監(jiān)測(cè)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、支援，以匹配修訂后生態(tài)環(huán)境部的應(yīng)急任務(wù)?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督組是生態(tài)環(huán)境部應(yīng)急組織體系的重要組成部分，在新版《預(yù)案》中，隨事故響應(yīng)級(jí)別的上升逐級(jí)加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督力量，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站的應(yīng)急監(jiān)督作用，尤其是駐廠監(jiān)督人員在生態(tài)環(huán)境部直接監(jiān)管單位發(fā)生輻射事故時(shí)的應(yīng)急職責(zé)。

2.5 應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

新版《預(yù)案》重點(diǎn)梳理了生態(tài)環(huán)境部職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制，包括通知與啟動(dòng)、指揮和協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)與信息交換、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、安全防護(hù)[6]。通知與啟動(dòng)方面，遵循“簡(jiǎn)單、準(zhǔn)確、快速、高效”的原則，重點(diǎn)在通知啟動(dòng)流程化、規(guī)范化，縮短報(bào)送流程，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，使應(yīng)急人員能夠第一時(shí)間通過(guò)正規(guī)途徑接收到事故相關(guān)的信息，并充分考慮特殊情況下的啟動(dòng)和支援需要。指揮和協(xié)調(diào)方面，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)部的統(tǒng)一指揮和與其他輻射事故應(yīng)急相關(guān)部門(mén)、單位的綜合協(xié)調(diào)。聯(lián)絡(luò)與信息交換方面，系統(tǒng)地整理、規(guī)范了應(yīng)急工作涉及的各類聯(lián)絡(luò)接口，明確責(zé)任機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)原則。應(yīng)急監(jiān)測(cè)、安全防護(hù)方面，由地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)協(xié)助地方政府做好相關(guān)工作，生態(tài)環(huán)境部提供技術(shù)支援或指導(dǎo)。

2.6 應(yīng)急準(zhǔn)備

應(yīng)急保障措施、應(yīng)急演習(xí)、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急值守等工作均屬日常應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要組成部分，在新版《預(yù)案》修訂過(guò)程中均進(jìn)行了梳理與完善。保障措施方面，在應(yīng)急準(zhǔn)備階段盡可能明確可利用的資源條件，以附件形式列出主要應(yīng)急設(shè)備物資，加強(qiáng)相關(guān)應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的維護(hù)和應(yīng)急能力的保持。

新版《預(yù)案》還加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境部核與輻射應(yīng)急組織體系的應(yīng)急演習(xí)。黨的十八大以來(lái)，在生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，各地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站協(xié)調(diào)、督導(dǎo)全國(guó)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展了不同形式、不同規(guī)模、不同內(nèi)容的輻射事故應(yīng)急演習(xí)[7-9]。新版《預(yù)案》強(qiáng)調(diào)，對(duì)省級(jí)輻射事故綜合應(yīng)急演習(xí)，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)急組織系統(tǒng)應(yīng)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行演習(xí)，形成制度，形成機(jī)制。以通過(guò)應(yīng)急演習(xí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行檢驗(yàn)和完善，提升應(yīng)急的實(shí)戰(zhàn)性，持續(xù)提高核與輻射應(yīng)急能力。

3 小結(jié)

新版《預(yù)案》的修訂，完善了國(guó)家層面的輻射事故應(yīng)急預(yù)案體系。在這一體系中，《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》是國(guó)家層面的總體預(yù)案，是最高層級(jí)，在國(guó)家和地方層面上健全了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作機(jī)制，整體指導(dǎo)我國(guó)境內(nèi)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作。新版《預(yù)案》是國(guó)家層面的部級(jí)預(yù)案，同時(shí)指導(dǎo)全國(guó)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的輻射事故應(yīng)急工作。新版《預(yù)案》明確了輻射應(yīng)急相關(guān)各單位、部門(mén)的主體責(zé)任，對(duì)事權(quán)進(jìn)行了清晰的劃分。尤其是準(zhǔn)確把握了生態(tài)環(huán)境部作為獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)定位，并且明確和壓實(shí)了事故企業(yè)的應(yīng)急響應(yīng)主體責(zé)任。對(duì)各級(jí)地方人民政府，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位相應(yīng)制定輻射事故應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急方案具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義和參考價(jià)值。

2020年我國(guó)遭遇了新冠肺炎疫情，疫情應(yīng)對(duì)的成功經(jīng)驗(yàn)為輻射事故應(yīng)急工作提供了深刻的啟示，包括建立統(tǒng)一指揮、多部門(mén)協(xié)作的應(yīng)急機(jī)制、明確相關(guān)單位的職責(zé)及任務(wù)、保障物資供應(yīng)并合理調(diào)配資源等。這些經(jīng)驗(yàn)在新版《預(yù)案》中得到了體現(xiàn)，也對(duì)輻射事故應(yīng)急工作提出了更高的要求。

作為下層預(yù)案，新版《預(yù)案》針對(duì)性和專業(yè)性較強(qiáng)，針對(duì)生態(tài)環(huán)境部系統(tǒng)內(nèi)，指導(dǎo)輻射領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)工作。因此，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)，新版《預(yù)案》未涉及醫(yī)學(xué)救援、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等應(yīng)急措施，也未涉及現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮的相關(guān)內(nèi)容。以上內(nèi)容，需要地方人民政府、生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合實(shí)踐需要做出恰當(dāng)?shù)陌才臶10]。

新版《預(yù)案》修訂完成后，需要通過(guò)開(kāi)展輻射事故應(yīng)急演習(xí)檢驗(yàn)預(yù)案、提升響應(yīng)能力。下一步工作重點(diǎn)在于開(kāi)展應(yīng)急演習(xí)情景設(shè)計(jì)和演習(xí)導(dǎo)控方法的相關(guān)研究，優(yōu)化演習(xí)方案，提高實(shí)戰(zhàn)水平，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的可行性、應(yīng)急決策的合理性、應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的有效性進(jìn)行全面的檢驗(yàn)，促進(jìn)應(yīng)急能力水平的提升，保障輻射環(huán)境安全。