趙聚軍 高天琦

摘要：作為社區(qū)服務與管理的中堅力量，社區(qū)工作者當前正處于由半志愿向職業(yè)化的轉(zhuǎn)型時期。以天津市T街為案例，借助于問卷調(diào)研和深度訪談，發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作者普遍面臨工作壓力與薪資待遇不匹配、職業(yè)上升渠道狹窄、職業(yè)認同低、隊伍穩(wěn)定性差等問題。通過比較政府雇員與社區(qū)工作者在角色定位、職業(yè)發(fā)展困境等方面的相似性，以及兩者在隊伍規(guī)模、工作內(nèi)容復雜度、收入結構方面的差異性，明確了社區(qū)工作者職業(yè)化發(fā)展借鑒政府雇員制經(jīng)驗的適用性與局限性。在此基礎上，提出從推動專職化、因地制宜提高薪資待遇、構建多元化的職業(yè)上升通道等方面，推動社區(qū)工作者的職業(yè)化發(fā)展。

關鍵詞：社區(qū)工作者;政府雇員;職業(yè)化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.003

一、問題的提出

隨著基層治理的持續(xù)推進，社區(qū)工作者（以下簡稱“社工”）這一社區(qū)服務和管理的中堅力量開始受到廣泛關注。目前，社工正在經(jīng)歷著從早年半義務奉獻型為主的“居委會大媽”向職業(yè)化社工轉(zhuǎn)型的歷程。考慮到當前社區(qū)居委會普遍存在的行政化趨勢，[1]社工雖然名義上是社區(qū)自治組織的骨干，但實際上已經(jīng)演化為街道辦直接招聘的員工。[2]然而，相對于體制內(nèi)的其他就業(yè)群體，社工的角色更傾向于是“底層”和“邊緣”的。[3]

從職業(yè)定位來看，社工與狹義的政府雇員具有趨同性，都可以被歸于“體制內(nèi)邊緣性群體”的范疇。國內(nèi)相關研究雖然將社工隊伍建設視為優(yōu)化基層治理的重要手段，但普遍將其外延擴展至更廣泛的“社會工作者”，鮮有研究者從政府雇員的視角探討社工職業(yè)發(fā)展問題。鑒于此，本文的主要工作，是以天津市T街為案例，在梳理現(xiàn)狀和問題的基礎上，從政府雇員的視域?qū)徱暽绻さ穆殬I(yè)化發(fā)展，并提出相應的治理策略。本文的一手資料均來自作者2020年8月至10月對天津市T街全部124名在職社工所做的問卷調(diào)查（共回收有效問卷118份），以及對T街街道辦相關科室工作人員、部分社工的半結構性訪談，文中不再一一指出。

二、T街社工職業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)狀與主要問題

（一）繁重的工作壓力與較低的薪資水準

隨著基層治理日益呈現(xiàn)出差異化、復雜化的特征，再加上屬地管理的不斷強化，社區(qū)日常生活中必然伴隨著大量缺少政府職能部門認領的瑣碎工作，其中與社區(qū)居民密切相關的工作，哪怕并非職責所在，往往最終也只能由社區(qū)承擔，使得社工承擔了巨大的工作壓力。盡管2017年天津市對政府與社區(qū)的職能重新進行了明確，減少了一些不合理的證明、審核等工作任務，并將一部分管理權限下放至社區(qū)。然而，在“上面千條線，下面一根針”的職權框架下，基層社區(qū)就像一個“筐”，“什么都可以往里裝”，各種減負措施的效果十分有限。

繁瑣的工作任務使得各地在實踐中紛紛開始強調(diào)社工的“一專多能”。這一思路雖然便利了居民，但卻給社工群體帶來了很大的工作壓力。在T街，社工兼職全科網(wǎng)格員意味著每名社工既要完成網(wǎng)格內(nèi)工作，入戶走訪約300戶居民，又要完成社工本職工作。T街超過一半的社工參與了多項社區(qū)工作，參與最多的甚至涵蓋了宣傳、文化、衛(wèi)生等13項工作。在T街的社工能力體系建設中，也將“社工一口清”（即做到每一名社工都能了解各個社工崗位的基本知識）作為培訓目標。更高的技能水平需求意味著需要投入更多的精力提升自我，無形之中形成了新的工作壓力。

與龐雜的工作量和較大的工作壓力形成對比的是，T街社工的工資大多只有3000～4000元，平均月收入約為3300元，且近年來幾乎沒有明顯變化。當前，T街的社工主要是通過組織部門招考的高校應屆生，新入職的社工在工作能力、學習能力等方面均有較大的提高，提高了隊伍的專業(yè)性。這里的問題是，不同于早期半志愿性質(zhì)的社工多是本社區(qū)內(nèi)部人員，主要出于奉獻精神投身社區(qū)工作，當代大學生則將社工視為一份全職職業(yè)，對于薪資待遇等方面自然更為看重。以天津市作為一個直轄市的消費水平為標準，社工的工資待遇顯然是無法令人滿意的。正如T街相關負責人坦言：社工作為一個職業(yè)，工作量與收入不成正比，幾乎是沒有吸引力的?？梢哉f，工作壓力與薪資待遇的不匹配已成為社工隊伍職業(yè)化建設道路上的主要阻礙。

（二）職業(yè)上升渠道狹窄

新時代社區(qū)工作不僅要求社工具有較高的專業(yè)技能和責任意識，也要求投入極大的情感。良好的職業(yè)上升渠道和清晰的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為有效的激勵手段，往往可以提高工作積極性，提升工作效能。而且，即便一時的薪資收入較低，如果工作具有明確的發(fā)展前景，通常也會有較大的吸引力，甚至能夠引導員工主動提高自身工作能力。然而，對于社工而言，目前的工作不僅僅是薪資待遇無法令人滿意，職業(yè)前景與未來規(guī)劃同樣堪憂。

當前，T街的社工主要存在兩種職業(yè)上升渠道。一種與社區(qū)整體平行定級緊密聯(lián)系，即五星社區(qū)的居委會主任有資格轉(zhuǎn)為事業(yè)編。第二種則是對社工群體在公務員報考中給予政策傾斜，即工作年限滿三年的社工可以報考專門的定向公務員崗位。然而，無論是優(yōu)秀居委會主任還是報考公務員的政策傾斜，實際上都僅僅是針對龐大社工隊伍中的少數(shù)個體，最終能夠?qū)嶋H受惠的數(shù)量與總體人數(shù)相比微乎其微。而且，現(xiàn)存的職業(yè)上升機制亦存在明顯的不確定性。以優(yōu)秀居委會主任制度而言，盡管天津市已經(jīng)出臺文件規(guī)定其可以轉(zhuǎn)為事業(yè)編，然而與之配套的具體執(zhí)行準則和政策標準卻依然不健全。而公務員的招考工作則由全市統(tǒng)籌安排，專門針對基層社工開設的公務員特招崗位也并非每年都有。此外，對于那些既不是居委會主任，也無意報考公務員的普通社工，并沒有其他的職業(yè)上升渠道?？傊F(xiàn)存的職業(yè)上升渠道因較強的不確定性，決定了這無法成為普遍的有效性激勵措施。

（三）職業(yè)認同感較低

職業(yè)認同是個體對所從事職業(yè)的認同性評價，它確認了自我認同中職業(yè)角色的重要性。[4]職業(yè)認同是影響社工工作狀態(tài)的另一個重要因素，但T街社工群體卻呈現(xiàn)出較為矛盾的心理狀態(tài)。一方面，社工能夠認識到自身工作的重要性，認可自身工作對于社會具有重要意義，自身的工作技能也能夠在工作中得到有效提高。在個人與單位的關系方面，65.26%的社工認為自身的出色工作能夠得到單位的注意，64.41%社工在工作遇到困難時獲得過單位的幫助，62.71%的社工認可單位樂意幫助其盡最大能力完成工作。另一方面，社工群體對本職工作重要性的積極判斷并未支撐起較高的職業(yè)認同，無法完全抵消其在薪資待遇、職業(yè)上升等方面的不滿。而近年來工作監(jiān)管手段的變化，一定程度上更是激化了矛盾。在T街，隨著現(xiàn)代信息技術手段的引入，對社工的監(jiān)管已經(jīng)實現(xiàn)了后臺定位追蹤，甚至可以確定每名網(wǎng)格員每日是否完成入戶走訪工作，意味著“忙里偷閑”已不再可能。

除自身從職業(yè)中獲取的成就感等自我認知外，職業(yè)認同還包括社會對于該職業(yè)的認可程度。事實上，無論是作為一個專業(yè)還是作為一個職業(yè)，目前社會工作的社會知曉度和認可度仍然較低。[5]“編制”缺失影響的不僅僅是薪資待遇，也影響了公眾對于社工作為一個專門職業(yè)的認知。實際工作中，居民對社工群體的認知偏見，往往導致在實際工作中雙方的沖突與矛盾，社工不時會承受來自群眾的不理解，甚至不理性的攻擊。例如，T街在進行第六次人口普查的過程中，即便資料齊全，社工專心錄入也需要大量的工作時間，然而現(xiàn)實中居民嫌麻煩、不認可、不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生，同一戶居民往往需要重復調(diào)研多次，大大增加了社工的工作時間。

（四）隊伍的穩(wěn)定性差

較大的工作壓力，較低的薪酬待遇，狹窄的職業(yè)上升渠道，以及較差的職業(yè)認同度等，這些現(xiàn)實問題最終導致社工群體的高離職率。T街于2020年下半年新招錄社工22人，截至9月末便已經(jīng)離職5人。而且，離職率高并非個別現(xiàn)象，也并非僅僅出現(xiàn)在新入職的社工身上。很多應屆生僅僅將社工崗位視作一個臨時的跳板，并不了解社工的具體工作職責及內(nèi)容，甚至認為這是一份清閑的工作，比較有利于其在職期間備考公務員，自然不愿在領取較低收入的同時承受巨大的工作壓力。而對于工作多年的老社工而言，既有人因成家立業(yè)的現(xiàn)實經(jīng)濟壓力不得不重新尋找高收入的工作，也有人因年齡、身體等因素主動放棄崗位。當然，經(jīng)過基層工作的鍛煉提升能力而獲得職業(yè)上升，以及考取公務員等，也是離職的重要原因。

總之，社工的職業(yè)化需要以專業(yè)化為支撐，然而僅僅是吸納高學歷水平的人才并不是真正意義上的社工專業(yè)化。真正培養(yǎng)一名熟練的社工需投入大量的時間精力，對個人工作能力和工作責任心都有較高的要求。通常，新入職的、非本地社工在局面判斷與具體業(yè)務處理等方面與本社區(qū)老社工存在明顯差距，這不僅體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)部情況的了解程度上，也體現(xiàn)在社區(qū)居民中的社會威望。因此，某種意義上來說，社工隊伍高素質(zhì)化、年輕化建設雖然符合時代的潮流趨勢，卻與基層社區(qū)工作的現(xiàn)實需求存在一定的脫節(jié)。

三、社工與政府雇員的比較

（一）政府雇員與社工的相似性

所謂政府雇員，是指政府部門依照自身需求、通過公開方式所雇傭的具有專業(yè)知識和技能的人才，被雇傭者不擔任行政職務，亦不能行使行政權力。無論從角色定位還是履職現(xiàn)狀來看，政府雇員與社工都具有相似性。同樣作為“體制內(nèi)的邊緣性群體”，政府雇員與社工往往都兼具兩種身份角色：一方面，他們與政府存在雇傭關系，類似于個人與企業(yè)的“委托—代理”關系;另一方面，他們無論以何種身份和方式，一旦進入公共管理領域，就具有了“公共人”身份。[6]

如前所述，社工群體普遍面臨工作事務繁雜、工作時間長、工作壓力大、薪資待遇低等問題。較之社工，雖然一些具有專業(yè)或特殊技能的政府雇員收入較高，但他們同樣不具有“編制”，不享有與公務員等同的社會保險和福利，亦不能通過短期雇用來實現(xiàn)職業(yè)生涯的上升。[7]

同時，作為具有公共服務性質(zhì)的崗位，無論是政府雇員還是社工，隊伍人員的穩(wěn)定性都是提高工作質(zhì)量與群眾滿意度的關鍵因素。政府雇員方面，窗口服務類與執(zhí)法輔助類的崗位需要工作者業(yè)務熟悉、富有責任心，技術技能類崗位因人員更迭而進行的工作交接往往易出紕漏且難以追責。而真正培養(yǎng)一名熟練的社工不僅需要單位投入大量時間精力進行培訓，更需要自身通過相當時間的切實工作總結經(jīng)驗，尤其是在低保、綜治等涉及業(yè)務較為復雜的領域。然而，高離職率、隊伍穩(wěn)定性差卻是政府雇員與社工隊伍面臨的共同挑戰(zhàn)。

（二）政府雇員與社工的差異性

從隊伍規(guī)模上看，雖然政府雇員包含的種類較多，但具體到從事某一類專門工作如輔警、城管時，其總體人數(shù)還是較少。而反觀社工隊伍，隨著近年來對基層治理的高度重視，許多地區(qū)都出臺了有關加強社工隊伍建設的規(guī)劃，本就不小的社工規(guī)模仍有繼續(xù)擴大的趨勢。

工作內(nèi)容方面，相較于社工，政府雇員工作內(nèi)容的復雜性與整體強度都要偏小。在近幾年的基層治理實踐中，隨著屬地管理的明顯強化與社區(qū)居委會行政化趨勢的日漸增強，社區(qū)的減負之路越發(fā)困難，社工的工作任務日益繁重。以T街為例，因為街道辦、區(qū)縣民政局和其他一些委辦局都有管理權，社工實際上更像是基層政府綜合部門的工作人員，承擔著自上而下的各類任務。相較而言，政府雇員，如輔警、不在編的城管等執(zhí)法輔助型雇員，工作內(nèi)容較為單一直接且工作時間較為彈性。技術技能型政府雇員在聘任時對其專業(yè)水平要求就偏高，也不易被指派與專業(yè)無關的工作任務。

收入方面，政府雇員的收入構成較之社工往往更為復雜。社工的主要收入來源為基本工資。在T街，社工的收入雖然名目繁多，但實際仍以崗位基礎工資為主，只有少數(shù)社工的收入構成包含獎金（10.17%）和加班費（0.85%）。而政府雇員的收入來源則較為多樣，如執(zhí)法輔助人員往往存在罰款提成，甚至是灰色收入。社工的工作范圍多是在居民身邊的日常事務，其管理也并不具有強制性，這決定了他們很難具備“尋租”的條件。

此外，較之社工群體，政府雇員的自我職業(yè)認同雖然同樣不容樂觀，但在社會認同方面卻有所改觀：政府雇員的工作地點一般為政府機關或其派出機構，工作場合方式符合大眾心目中“吃公家飯”的形象;社區(qū)工作與大眾日常生活過于貼近，反而使一些居民對社工的認識停留在志愿性質(zhì)，加之社工群體的管理并不具備強制性，就更加深了大眾對其身份的誤讀。

四、結論與討論

作為治理環(huán)節(jié)的神經(jīng)末梢與微觀基礎，基層治理離不開包括社工在內(nèi)的“體制內(nèi)邊緣群體”的力量與貢獻，加快促進這類崗位由半志愿型向真正職業(yè)化的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。聯(lián)系前文的分析，T街社工隊伍建設存在的主要困難與問題實際上反映了當前我國社工隊伍建設處于職業(yè)化轉(zhuǎn)變過程中的青黃不接階段，配套政策尚未完善。社工工作動力轉(zhuǎn)變，需要新的工作激勵點，而不能涉及工作時講職業(yè)，涉及薪酬和職業(yè)上升時談奉獻。

首先，推動社工崗位，尤其是網(wǎng)格員的專職化，是推動社工職業(yè)化與保障社區(qū)工作質(zhì)量的現(xiàn)實需求。通常，政府雇員的招聘需求往往是針對性較強的，入職后需負責的工作范圍基本是固定的，一般不存在“兼職”“兼任”的情況。反觀社工，兼職幾乎是他們的工作常態(tài)。尤其是擔任網(wǎng)格員的社工，其工作量之大足以安排獨立的社工崗位，且這種“走動式辦公”的工作形式也耗費了大量時間精力，對社工本職工作的完成也會產(chǎn)生負面影響。此外，部分專項社工諸如低保社工等崗位，對工作技能水平與嫻熟度要求較高，在實際工作中若由其他崗位兼職完成會導致工作質(zhì)量難以保證。當然，推動社工專職化意味著更多的財政資源投入，各地需結合自身實際穩(wěn)步推行。

再者，因地制宜地提高薪資待遇，豐富職業(yè)上升渠道。當前，社工作為一個職業(yè)，期待吸納更多人才，穩(wěn)定職業(yè)隊伍，最急需的依然是提高社區(qū)工作者的待遇，構建多元化的職業(yè)上升通道，讓社工能夠有穩(wěn)定可期的職業(yè)預期。在薪資收入方面，“提成”與灰色收入固然不可取，但在合法合規(guī)的前提下擴大社工收入來源、豐富收入結構，并提高薪資的差異化水平，具有較大的可行性。此外，由于社工群體多出于離家近、追求穩(wěn)定等因素進行擇業(yè)，進入政府系統(tǒng)或事業(yè)單位似乎成為社工隊伍最佳的職業(yè)出路，“嵌入性”的職業(yè)出口被認為是當前我國社工群體的主要職業(yè)上升途徑。[9]一方面，轉(zhuǎn)事業(yè)編或者公務員考試中的政策傾斜的確是社區(qū)工作者職業(yè)上升的重要構成，應當注意具體準則的明確性和可執(zhí)行性，讓社工清楚了解相應的具體條件而非籠統(tǒng)機制。另一方面，擴展多渠道職業(yè)上升機制、增加社區(qū)工作者職業(yè)出口，建立健全社會工作人才職稱序列和職業(yè)資格認證體系，幫助社區(qū)工作者群體建立更為多元豐富的職業(yè)規(guī)劃，[10]從而提高社區(qū)工作者作為一項專門職業(yè)的吸引力，為穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍提供更多可能。當然，對于數(shù)量龐大的社工而言，上述舉措往往依然只能作為一種針對少數(shù)精英的激勵政策，在惠及范圍上存在片面性。因此，應積極探索構建更為暢通和多元化的職業(yè)上升渠道，形成更為普惠性的激勵機制。

此外，值得進一步深思的是，社工在整個社會的就業(yè)情勢中到底應處于何種層次？誠然，近年來隨著各方面重視程度的提高，確有一部分人懷有“助人自助”的社工理想，一些地區(qū)也提出了高學歷社工人才的需求。但也存在另一種情況，即從事社工職業(yè)的人本身就業(yè)競爭力不強，屬于職業(yè)市場的沉淀部分。因此，在社工職業(yè)化道路探索的過程中，也應從市場標準的角度來客觀衡量其職業(yè)價值，制定更具針對性的配套行業(yè)制度。需要指出的是，考慮到單案例研究本身固有的局限性，因此本文研究結論的普遍性可能依然存在一定的不足。

說明：本文系2019年度國家社科基金重點項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優(yōu)化研究”（19AZZ008）的階段性研究成果。

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A Study on the Professionalization of Community Workers from the Perspective of Government Employees

Zhao Jujun， Gao Tianqi

（Zhou Enlai School of Government， Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract： As the backbone of community service and management， community workers are currently through transformation from semi-voluntary to professional. Taking T street in Tianjin as an example， with the help of questionnaire investigation and in-depth interview， it is found that community workers generally face such problems as the mismatch between work pressure and salary， narrow career promotion channel， low professional identity and poor group stability. By comparing the homogeneity of government employees and community workers in role positioning and career dilemma， as well as the heterogeneity the two in group size， job content complexity and income structure， this paper clarifies the applicability and limitation of drawing lessons from the experience of government employee system for community workers' professionalization. On this basis， the paper proposes to promote the professional transformation and development of community workers from the aspects of promoting full-time， improving salary treatment according to local conditions， and building diversified career paths.

Key words： community worker; government employee; professionalization

■責任編輯：王明洲