黨內(nèi)問責(zé)應(yīng)如何做到“精準(zhǔn)問責(zé)”？它在現(xiàn)實(shí)中還有哪些需要高度重視的問題？如何解決這些問題？該在哪些方面重點(diǎn)發(fā)力？近日，西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院監(jiān)察法教研室主任楊尚東（以下簡稱“楊”）就此類問題對(duì)本刊記者（以下簡稱“記”）進(jìn)行了解讀。

抓住“關(guān)鍵少數(shù)”與“終身問責(zé)”

記：近年來加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)走向“精準(zhǔn)化”的相關(guān)制度規(guī)定有哪些？

楊：2016年6月中共中央政治局審議通過的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》），成為規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)實(shí)踐的統(tǒng)一制度規(guī)范。2019年1月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確指出，要堅(jiān)持失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，對(duì)落實(shí)黨的政治建設(shè)責(zé)任不到位、推進(jìn)黨的政治建設(shè)工作不力以及違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的行為嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。該規(guī)定突出強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)政治建設(shè)監(jiān)督問責(zé)，明確了黨內(nèi)問責(zé)的政治監(jiān)督功能。

2019年新修訂的《問責(zé)條例》更加強(qiáng)調(diào)了問責(zé)的政治性，進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)黨組織的問責(zé)職責(zé)以及問責(zé)情形和問責(zé)程序，并落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)區(qū)分開來”作為黨內(nèi)問責(zé)的容錯(cuò)糾錯(cuò)情形，從而提高了黨內(nèi)問責(zé)的制度化和精準(zhǔn)化水平。黨的十九大提出要把黨的政治建設(shè)擺在首位，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政治建設(shè)的監(jiān)督問責(zé)，這進(jìn)一步明確了黨內(nèi)問責(zé)的政治監(jiān)督功能。

隨著黨內(nèi)問責(zé)制度的不斷完善，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)逐漸成為常態(tài)，問責(zé)力度也在不斷加大，黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要把嚴(yán)的主基調(diào)長期堅(jiān)持下去。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話再次強(qiáng)調(diào)，完善全面從嚴(yán)治黨制度，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，精準(zhǔn)規(guī)范用好問責(zé)利器。問責(zé)的精準(zhǔn)與規(guī)范再次引起廣泛關(guān)注。總的來說，黨的十八大以來，加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)相關(guān)舉措的特點(diǎn)和重點(diǎn)主要體現(xiàn)在落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”、聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”、實(shí)行“終身問責(zé)”這幾個(gè)方面。

記：如何理解您剛才所說的“關(guān)鍵少數(shù)”與“終身問責(zé)”？

楊：2015年2月，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神專題研討班上提出了“關(guān)鍵少數(shù)”的概念，強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。而后黨的十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出，“新形勢下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵是高級(jí)干部特別是中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的組成人員”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條亦規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”這些黨內(nèi)法規(guī)所提到的“高級(jí)干部”“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”等正是全面從嚴(yán)管黨治黨所聚焦的“關(guān)鍵少數(shù)”。

除此之外，黨的十八大以來中央部署開展的“三嚴(yán)三實(shí)”“兩學(xué)一做”“不忘初心、牢記使命”等專題性黨內(nèi)教育也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，壓緊壓實(shí)黨組織管黨治黨政治責(zé)任和書記第一責(zé)任人責(zé)任。做深日常監(jiān)督，推動(dòng)監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地、監(jiān)督于問題未發(fā)之時(shí)，強(qiáng)化對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督。由此可見，抓“關(guān)鍵少數(shù)”已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)政治監(jiān)督、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵點(diǎn)。

實(shí)行“終身問責(zé)”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”。

習(xí)近平總書記曾在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上指出，對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于拍腦袋決策、拍胸脯蠻干的行為，要實(shí)行責(zé)任制，而且要終身追究。為了規(guī)范重大行政決策行為，2019年5月8日國務(wù)院公布了《重大行政決策程序暫行條例》，該條例第三十八條第二款明確規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究，對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任。”由此，我國正式確立了重大行政決策終身責(zé)任追究制度。

謹(jǐn)防問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的失位與泛化

記：進(jìn)一步完善黨內(nèi)問責(zé)制度需要重點(diǎn)關(guān)注哪些問題？

楊：一是要謹(jǐn)防問責(zé)對(duì)象不斷盲目擴(kuò)大或下移。在有的地方，職能交叉重疊、職責(zé)范圍不清等問題在正副職之間、層級(jí)之間、部門之間不同程度存在，導(dǎo)致準(zhǔn)確把握問責(zé)對(duì)象存在困難?，F(xiàn)已發(fā)布的黨內(nèi)問責(zé)典型案例中，不乏有一些黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象向村基層黨組織和其成員下移及問責(zé)對(duì)象從領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大至普通黨員的問題。這些都是需要重視并加以改進(jìn)的。

二是謹(jǐn)防問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的泛化。實(shí)踐層面的問責(zé)失位、問責(zé)過度與問責(zé)泛化問題的出現(xiàn)，其實(shí)最大的歸因是問責(zé)工作偏離制度價(jià)值目標(biāo)，導(dǎo)致問責(zé)表面上合規(guī)合紀(jì)，實(shí)際卻不合理。在制度施行層面，這類問題往往被稱為“教條主義”或“工具主義”，即只依據(jù)制度某類條款來執(zhí)行問責(zé)，僵化刻板，不容變通，實(shí)則違背了制度的宗旨目的和基本原則。

比如，實(shí)踐中硬性執(zhí)行了“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的工作方針，但忽視由主客觀情況導(dǎo)致的“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”的基本原則，就會(huì)出現(xiàn)問責(zé)過嚴(yán)、過度、過重的問題。問責(zé)的合比例原則就是強(qiáng)調(diào)問責(zé)主體在依規(guī)依紀(jì)的前提下，在執(zhí)行問責(zé)時(shí)有一定合理的自由裁量空間，應(yīng)結(jié)合對(duì)象情況、現(xiàn)實(shí)情境、公序良俗等綜合因素，找到最佳的、適度的、合理的最佳問責(zé)處理方式。

修訂后的《問責(zé)條例》 就特別規(guī)定了“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”原則，并且在第十七條專門規(guī)定了“容錯(cuò)機(jī)制”適用情節(jié)，即可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)。條文規(guī)定中的“可以”其實(shí)就是授權(quán)性規(guī)范，被授權(quán)主體可以適度把握不同情況，允許出現(xiàn)例外或特殊情況。

記：除此之外，問責(zé)事后整改不力也是其中之一？

楊：是的。還要謹(jǐn)防問責(zé)事后整改不力。問責(zé)不是目的，而是督促領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)真履職正確履職的一種方式，在個(gè)別地方，實(shí)踐中出現(xiàn)了錯(cuò)將問責(zé)當(dāng)作目的而忽視問責(zé)之后問題事件的處理與解決的不良現(xiàn)象。

《問責(zé)條例》中規(guī)定了被問責(zé)的黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織在被問責(zé)之后應(yīng)當(dāng)汲取事件教訓(xùn)，做出明確整改的措施，且做出問責(zé)決定的黨組織必須對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，以推動(dòng)以案促改。該規(guī)定對(duì)被問責(zé)的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)了督促，不僅是對(duì)已出現(xiàn)問題的問責(zé)處置，而且對(duì)其被問責(zé)之后的作為也進(jìn)行了監(jiān)督，在被問責(zé)之外還要對(duì)其問題事項(xiàng)的處理做出具體實(shí)施整改方案，此規(guī)定之初心是以案促改，通過問責(zé)將黨內(nèi)各方面問題進(jìn)行整改完善，不僅是對(duì)這一問責(zé)案件的督促，更是為此類案件問題的解決提供思路。

但是，在個(gè)別地方的實(shí)踐中此規(guī)定的理想效果并未達(dá)到，有的情況下對(duì)問題事件的處置僅到問責(zé)落實(shí)這一步即終止，對(duì)問題事件后續(xù)的處理解決并未形成明確的整改方案，采取有效的整改措施。這也導(dǎo)致個(gè)別地方的問責(zé)僅僅是問了責(zé)，而對(duì)于黨內(nèi)工作形成良性循環(huán)發(fā)展態(tài)勢并未起到預(yù)設(shè)作用。

建立“精準(zhǔn)問責(zé)”有效機(jī)制的路徑

記：您認(rèn)為提高黨內(nèi)問責(zé)實(shí)施效果應(yīng)在哪些方面進(jìn)一步發(fā)力？

楊：加強(qiáng)政治監(jiān)督，精準(zhǔn)問責(zé)、提高問責(zé)實(shí)施效果是其不可或缺的一方面。為了防止問責(zé)不力、問責(zé)泛化等問題，黨內(nèi)多次強(qiáng)調(diào)扭住主體責(zé)任，履行監(jiān)督專責(zé)，實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)。黨的十九屆四中全會(huì)在強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督中更是強(qiáng)調(diào)要建立精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，這為實(shí)踐中問責(zé)對(duì)象擴(kuò)大下移、問責(zé)情形模糊泛化、問責(zé)方式層出不窮等問題的解決提供了解決思路。

記：如何靶向定位精準(zhǔn)直擊，確保問責(zé)落地落實(shí)？

楊：2020年10月中央軍委紀(jì)律檢查委員會(huì)（監(jiān)察委員會(huì)）印發(fā)《關(guān)于實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)的幾個(gè)問題的通知》，從廓清問責(zé)概念、定準(zhǔn)問責(zé)對(duì)象到深化問責(zé)后續(xù)治理等各方面對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)做出了細(xì)化規(guī)定。精準(zhǔn)問責(zé)強(qiáng)調(diào)在問責(zé)對(duì)象、問責(zé)情形、問責(zé)方式等問責(zé)制度各方面的精準(zhǔn)有效性，通過強(qiáng)力精準(zhǔn)問責(zé)倒逼領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落到實(shí)處，充分發(fā)揮問責(zé)效能，達(dá)到良好監(jiān)督效果。

一方面問責(zé)對(duì)象精準(zhǔn)聚焦黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部。以《問責(zé)條例》第五條規(guī)定的問責(zé)對(duì)象為基準(zhǔn)，嚴(yán)格將問責(zé)對(duì)象劃定為黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，針對(duì)實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的各類問責(zé)對(duì)象泛化下移的問題，應(yīng)從兩方面予以解決：

一是明確規(guī)定問責(zé)對(duì)象中所適用的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別，限制各地區(qū)對(duì)該問責(zé)對(duì)象范圍適用的解釋，減少現(xiàn)存地方性法規(guī)之間有關(guān)問責(zé)對(duì)象適用范圍不同的矛盾問題;二是上級(jí)黨組織對(duì)問責(zé)適用對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)力避免問責(zé)對(duì)象的擴(kuò)大下移問題，將對(duì)村黨組和普通黨員進(jìn)行問責(zé)的事件降至最底。

另一方面，設(shè)置操作性更強(qiáng)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。《問責(zé)條例》已經(jīng)規(guī)定了適用問責(zé)情形，但是在實(shí)踐中問題復(fù)雜多樣，該十項(xiàng)規(guī)定并不能完全涵蓋所有問責(zé)情形，而兜底性條款的模糊性導(dǎo)致問責(zé)情形擴(kuò)大至超出前十項(xiàng)所共有基本內(nèi)涵。為了解決以上矛盾，應(yīng)設(shè)置操作性更強(qiáng)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，但必須充分考慮以下因素。

一是問責(zé)的必要性。就是要慎重問責(zé)，要求問責(zé)主體在問責(zé)之前一定要考慮客觀情境，從社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和基本常識(shí)角度考量是不是必須問責(zé)。二是問責(zé)的妥當(dāng)性。就是要嚴(yán)肅問責(zé)，從問責(zé)目的和問責(zé)方式的一致性角度，要求問責(zé)主體考量問責(zé)處理方式是否符合問責(zé)的目的性要求，沒有私心報(bào)復(fù)或幸災(zāi)樂禍之嫌，防范問責(zé)權(quán)力的濫用。三是問責(zé)的相當(dāng)性。就是要權(quán)責(zé)相當(dāng)，有多種問責(zé)方式可以選擇時(shí)，選擇對(duì)當(dāng)事人傷害最小的（溫和的）問責(zé)方式，這也是“懲前毖后、治病救人”原則的體現(xiàn)。

記：如何推進(jìn)問責(zé)事項(xiàng)整改，強(qiáng)化問責(zé)良好效果？

楊：“因事制宜”之制定整改方案。有關(guān)問責(zé)事項(xiàng)的整改方案必須以具體問題具體分析為原則，在對(duì)黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)之后，關(guān)鍵是要求該黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部所在黨組織在規(guī)定期限內(nèi)針對(duì)現(xiàn)存問題制定出切實(shí)可行的整改方案，并且對(duì)該事件的事態(tài)發(fā)展方向、問題解決進(jìn)展情況等進(jìn)行合理預(yù)判。

一方面，精準(zhǔn)落地之嚴(yán)格方案實(shí)施。問題整改方案的制定是前提，而整改方案的落地實(shí)施是該問題得到解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在整改方案切實(shí)可行的情況下，必須嚴(yán)格整改方案落實(shí)，這其中必須注意兩方面問題。其一，嚴(yán)格根據(jù)整改方案具體針對(duì)各個(gè)問題進(jìn)行精準(zhǔn)實(shí)施，嚴(yán)格方案落實(shí)是整改方案實(shí)施過程中的首要環(huán)節(jié)，是保證問題得到有效解決的必要前提;其二，必須始終堅(jiān)持理論方案與具體整改措施相結(jié)合的方式，精準(zhǔn)方案落地落實(shí)是前提，而持續(xù)關(guān)注方案落地后事態(tài)發(fā)展方向是關(guān)鍵。

另一方面，整改測評(píng)之事后監(jiān)管評(píng)議。制度評(píng)估是以有效問責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行的有力抓手，分析總結(jié)問責(zé)的經(jīng)驗(yàn)和效果，同時(shí)發(fā)現(xiàn)問責(zé)帶來的問題，提出補(bǔ)救和完善的處理建議，防止一問了之。建立重大問題整改效果評(píng)議機(jī)制，對(duì)于重大問題事項(xiàng)的整改要進(jìn)行整改評(píng)議，以充分保障問題整改的有效性，確保問責(zé)方向不偏離、問責(zé)決定不落空。