劉躍軍 ，劉雪杰，李先 ，王武宏，張樹林,金會慶

(1.北京交通發(fā)展研究院 城市交通運行仿真與決策支持北京市重點實驗室，北京 100073 ；2.北京理工大學機械與車輛學院，北京 100081；3.國家車輛駕駛安全工程技術研究中心，合肥 230081；4.安徽三聯(lián)學院 交通安全應用技術協(xié)同創(chuàng)新中心，合肥 230601；5.安徽三聯(lián)交通應用技術股份有限公司，合肥 230081；6.安徽三聯(lián)事故預防研究所，合肥 230081)

1 引言

自21世紀以來，汽車逐漸成為我國家庭化交通工具，大大提升我國居民出行的便捷性，然而，一些大城市如北京、上海、廣州等汽車保有量急劇增加, 導致城市交通擁堵日益嚴重，人們便利出行的愿望和快捷交通的需求卻因為交通擁堵無法得到滿足, 交通擁堵已成為制約大城市發(fā)展的一個頑疾。交通擁堵不但導致生活成本增加, 而且加重大氣污染，且易誘發(fā)交通事故[1]。因此, 徹底解決城市交通擁堵已成為急需解決的重大社會問題。

從交通工程的角度，解決交通擁堵的途徑主要集中兩方面：一是擴大交通設施供給量；二是減少人們交通出行需求量。由于交通設施供給涉及城市總體規(guī)劃、投入大、周期長等，依靠交通供給解決交通擁堵遠遠跟不上交通擁堵的蔓延速度，迫使減少交通出行需求量成為緩解交通擁堵的一種合乎理性的選擇，因此，交通需求管理便應運而生。交通需求管理，是指通過行政或經濟手段來影響交通系統(tǒng)網絡的使用，重新分配出行資源，將個體機動化出行需求轉移至綠色交通出行方式，從而緩解交通擁堵，改善交通系統(tǒng)整體效能，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一系列措施。交通需求管理現(xiàn)階段主要策略包括車輛限行和限購，旨在減少出行需求量。車輛限行是指為了緩解城市交通壓力降低能源消耗，限制規(guī)定的車型在規(guī)定的時間、規(guī)定的區(qū)域行駛的一種交通政策，如尾號限行。車輛限購是指為緩解城市交通擁堵對個人或者單位只能通過搖號或者競價的方式購買車輛的交通政策。從交通系統(tǒng)工程視角，以系統(tǒng)輸入機動車數量來滿足出行數量的系統(tǒng)需求，而車輛限行或限購都是控制系統(tǒng)輸入的一種被動策略，限行是依法被迫執(zhí)行的機動車存量市場的控制，限購是供給總量人為設限的機動車增量市場的控制，不管存量車輛還是增量車輛，兩者最終可以歸屬于駕駛人的駕駛行為動機需求，而駕駛行為動機需求管理是一種主動策略，即交通需求管理可以轉移到駕駛人駕駛行為的驅動意愿，實現(xiàn)對駕駛人駕駛行為動機的需求管理，它能夠將政府的強制執(zhí)行的被動調控變?yōu)轳{駛人駕駛行為的自我主動管理[2]。隨著環(huán)保減排意識的增強以及公交服務、網約車便利服務體系的進一步完善，駕駛人駕駛行為需求管理可能是未來機動車發(fā)展調控的趨勢和方向。據此，本文通過對北京市機動車發(fā)展面臨的現(xiàn)狀問題，參照國內外典型城市機動車調控政策的經驗，從駕駛行為需求的視角擬議我國大城市未來機動車調控對策，為相關城市交通管理決策提供參考。

2 研究現(xiàn)狀

通過機動車調控來治理交通擁堵國內外有很多有益嘗試和探索，從效果來看，實施相關調控政策的城市機動車增速均有了明顯的減緩，城市交通惡化的趨勢得到了一定程度的遏制。從調控方式來看，調控主要包括經濟手段和行政手段兩類，其中，經濟手段主要包括提高車輛購買和登記稅率、提高車輛使用的牌照費、燃油費、過路費等手段，以減少車輛的出行率和間接減少擁車率。行政手段主要包括對車輛總數限制、車輛使用年限的限制、車輛行駛區(qū)域的限制、車輛違法停車及違法行駛處罰、鼓勵順風車和共享出行等，以實現(xiàn)對機動車總量的調控。較早采用經濟手段調控為主的典型地區(qū)如中國香港和新加坡。

我國香港地區(qū)通過提高首次登記稅率來調控機動車的擁車。自1961年《汽車條例》實施以來，香港政府先后五次提高私家車首次登記稅，并根據售價分級，采用累進稅制，稅率隨售價提高而遞增，超過50萬的部分征收車輛售價稅費高達115%[3]。主要經濟手段包括：(1)征收高額牌照費。香港以汽車發(fā)動機排量為基準，對私家車每年征收高額牌照費，根據使用時間給予相應的折扣，使用時間越長平均費用越低。詳細價格請見表1。(2)征收高額燃油稅。香港《應課稅品條例》規(guī)定，無鉛汽油含稅油價14.8港幣/公升(稅額高達6.06港幣)，比內地油價高出近一倍。(3)征收高額道路稅。香港共有收費隧道14條，其中7條為政府隧道，按照《行車隧道規(guī)例》，所有車輛實施統(tǒng)一收費3-8港幣，7條私營隧道采取單向收費，如西區(qū)海底隧道單程收費為20至155港幣不等，其中私家車為60港幣。(4)征收高額的停車費。香港《道路交通泊車規(guī)例》規(guī)定路內停車限制時間，商業(yè)中心每小時停車費達60港幣，普通住宅小區(qū)一個固定車位一般每月1500港幣至2500港幣。以中環(huán)為代表的中心城區(qū)停車費4000港幣一個月，上環(huán)的COSCO大廈甚至高達5000港幣。

表1 香港私家車牌照年費

新加坡地區(qū)通過經濟手段進行車輛調控，主要手段包括：(1)征收高進口稅及額外注冊費。自1972年起，為控制車輛增長，新加坡開始對私人小汽車征收高額進口稅[4]，稅率為汽車外部市場價(售價+保險費+運費)的45%。1983年后，新車需要繳納注冊費及額外注冊費，注冊費一次性收取，為220元新幣；額外注冊費則是根據車輛價格分段收取50000新幣以上部分稅率高達180%。(2)征收高額擁堵費。新加坡是世界上最早開始征收擁堵費的國家，自1975年起，新加坡開始實行市中心限制區(qū)收費。規(guī)定進入中心商業(yè)區(qū)(當時面積7.2平方公里)的車輛，根據不同進入時間和不同地點，需要按次進行繳納通行費，平均約為每次5新元。(3)實施車輛年度配額制度。新加坡每年根據交通運行狀況、舊車報廢量、公路基礎設施服務能力的變化及新型交通管理手段的實施等綜合情況，制定全國年度機動車增量的配額，從源頭上把控新增汽車數量。配額確定后，通過每月舉行的公開招標，由公眾競買“擁車權”，中標者購買“擁車證”后才可購買新車。新加坡在車輛配額制度里還規(guī)定了擁車證最長使用年限。擁車證有效期通常是10年，自車輛注冊登記之日起計算，有效期滿時，若沒有更新?lián)碥囎C，這輛車就會被自動撤銷注冊。如果車輛在擁車證有效期之內報廢，車主可以獲得擁車證剩下的時間額度。

國外也有部分城市通過行政手段進行機動車調控，行政手段主要是實施限行政策。限行方式常見的有尾號限行和區(qū)域限行。如法國的巴黎、希臘的雅典、意大利的羅馬、韓國的首爾、墨西哥的墨西哥城、哥倫比亞的波哥大等城市都在一定區(qū)域內根據車牌尾號在指定工作日內限制通行，即尾號限行。而英國的倫敦、德國柏林及斯圖加特、意大利的米蘭、西班牙的馬德里、日本東京、韓國首爾等城市都采取建立低排放區(qū)的方式在部分特定區(qū)域對部分車輛進行限行，即區(qū)域限行。從限行規(guī)則和限行車輛比例看，大部分城市都是根據車輛尾號設置限行規(guī)則，每個工作日限行兩個尾號數字，即從總量控制上每個工作日至少有20%的車輛無法上路行駛。除了限行方式之外，還涌現(xiàn)出其他機動車調控方式：(1)通過停車位控車。東京把停車位作為擁有機動車的前提，沒有停車位不予以辦理車輛登記、核發(fā)牌證等。(2)嚴格停車管理及執(zhí)法。采用先進的技術手段進行停車計時和計費，嚴格限制長時間路邊停車。東京一些中心區(qū)域的路邊車位更只限停一小時或半個小時，逾時就會被貼一張1.5萬日元罰單，折合人民幣約1000元[5]。政府會雇傭退休人員作為停車監(jiān)督員，兩人一組，配備數碼相機和記錄儀器，發(fā)現(xiàn)違章就拍照貼條。(3)提倡合乘出行。紐約市政府設立合乘車專用車道，鼓勵私家車主上下班拼車。新加坡則規(guī)定早晚高峰車上有4個人，就可以免收交通擁堵費。等等。

國內采取以行政手段為主、經濟手段為輔的機動車調控政策。目前，除北京外，全國有上海、廣州、天津、杭州等城市實施了小客車數量調控政策[6]，部分城市還采用了有償拍賣和無償搖號相結合的方式。在限制機動車使用方面，主要是行政手段。北京、上海、廣州、深圳和天津均對本地牌照和外地牌照的汽車采取了不同的限行措施，普遍對外地牌照車輛實行較為嚴格的限行方案；而重慶對渝籍和非渝籍號牌汽車采取的限行措施相同。具體限制擁有和使用的情況如表2所示。

表2 國內部分城市機動車調控政策

2.1 限購方式調控

上海是完全采用競價方式配置指標的城市，是唯一允許更新指標放棄后納入競價池的城市，同時也是新能源指標無法直接申請更新指標的城市。廣州是唯一對中小客車實施調控的城市。深圳是唯一僅允許個人名下一輛小客車直接更新的城市。貴陽是唯一實施以家庭為單位配置指標的城市。在實施調控政策的城市中，上海采用競價方式配置，廣州、天津、深圳、杭州均采用“搖號+競價”方式配置。其中，廣州、深圳、天津和杭州均設置了起拍價，上海、深圳和杭州設置了最高限價。

除以上城市外，貴陽也在2011年實施過小客車的搖號政策，并與2014年調整了相關規(guī)定，實施“名下無小客車的家庭連續(xù)2年搖號未中簽，經申請按照抽簽序號在規(guī)定控制指標和期限內”可以直接申請核發(fā)小客車專段號牌配置指標的規(guī)定。但隨著交通擁堵逐步緩解、空氣環(huán)境質量逐步改善、“放管服”改革的不斷深入，2019年廢止了相關規(guī)定，不再限制小客車的購置。

2.2 限行方式調控

目前，為緩解交通擁堵，全國陸續(xù)有很多城市都開始實行小客車限行政策，除了北京及上述實施小客車調控的幾個城市外，還有鄭州、南昌、成都、蘭州、石家莊等。

2.2.1 限行對象

除對本地車輛實施尾號限行外，實施限行的城市幾乎都對外埠車輛實施更為嚴格的限行規(guī)定。有些城市的限行政策僅針對外埠車輛，如廣州和深圳；有些城市則對本市和外埠車輛設置了不同的限行規(guī)則，如上海、杭州、天津、貴陽、南昌等，除上?！皽鸆”牌照車輛的限行規(guī)定嚴于外埠車輛外，其他各市對外埠車輛的限行規(guī)定均嚴于本市車輛。

2.2.2 限行規(guī)則

實施限行的城市設置的限行規(guī)則大體可以分為以下幾種：尾號限行、“開四停四”、全號段限行等。其中尾號限行又可以分為工作日每天限行一個或兩個尾號及單雙號限行。

2.2.3 限行區(qū)域

實施限行的城市中部分城市對限行政策設置了一定的限行區(qū)域，如上海的限行區(qū)域主要是高架道路，深圳的限行區(qū)域是全市道路(除進出口岸及機場的部分道路外)。

2.2.4 限行期限

實施限行的城市對限行政策設置了一定的限行期限，如深圳的限行政策有效期為半年，天津的限行政策有效期為一年，廣州的限行政策有效期為五年，其他大多數城市都沒有對限行政策設置期限，很多都是根據路況實施繼續(xù)限行。

2.3 限制更新

上海個人和單位存量車指標可納入增量指標拍賣額度，按當期平均成交價向車輛所有人結算。天津個人名下2輛(含)以上小客車的，1輛可以直接取得更新指標。其他指標納入增量指標競拍額度。杭州個人名下2輛(含)以上小客車的，1輛可以直接取得更新指標，其他指標納入增量指標競拍額度。深圳個人名下2輛(含)以上小客車的，1輛可以直接取得更新指標，其他車輛自然消減。海南個人名下3輛以上小客車的，3輛可以直接取得更新指標，其他車輛自然消減。

3 北京市機動車調控現(xiàn)狀

北京自2011年開始實施小客車數量調控政策，實施十年以來，從實施效果來看，有效抑制了小客車過快增長的勢頭，交通擁堵進一步惡化的趨勢得到遏制并有所緩解，為發(fā)展和完善公共交通贏得了時間和空間。同時，調控政策有力推動了新能源小客車示范應用，優(yōu)化了機動車能源結構，降低了機動車的污染排放。據統(tǒng)計，北京市機動車保有量增速從2010年的19.7%下降到4.6%，小客車更是從24.3%降低到了1.7%[7]。交通擁堵進一步惡化的趨勢得到遏制并有所緩解，中心城區(qū)道路交通指數2010年的6(中度擁堵)下降到4.6，控制在5.5左右(輕度擁堵)，中心城綠色出行比例由68.5%提升到74.1%，具體實施效果見圖1。

圖1 北京歷年機動車保有量和增長情況

3.1 機動車調控面臨的問題

雖然機動車調控取得了可喜的進展，但是面對機動車高速增長的社會背景下難免出現(xiàn)局部結構性問題，主要體現(xiàn)在三個方面：(1)指標配置針對性不強。隨著申請指標人數不斷增加，普通指標平均中簽率由2011年的9.39%降至0.19%(見圖2)；新能源指標輪候時間按目前每年新增指標投放規(guī)模最長可達9年。社會各界要求照顧“無車家庭”的呼聲高漲。(2)缺乏退出機制。由于指標已成為稀缺資源，在沒有強有力的管理和激勵政策的情況下沒有人愿意主動放棄指標、放棄擁車資格。同時由于現(xiàn)行政策規(guī)定購買京牌二手車也要有指標，因此市民之間通過車輛買賣進行轉移登記也無法實現(xiàn)，從而造成機動車總量只增不減。同時，也衍生出較多指標亂象。近年來為規(guī)避小客車指標調控政策，非法租售京牌指標、通過結婚辦理車輛轉移登記等行為越來越多，相關中介平臺的查處打擊、案件糾紛處置都存在困難。(3)調控涵蓋的機動車類型局限。從歷年北京市增長情況可以看出，機動車總體年均增速3.2%，小客車年均增速2.4%(見圖3)，除小客車外，增速源頭主要在于輕微型貨車和摩托車：輕微型貨車2.8%，摩托車年均增速13.8%。實施小客車數量調控政策，也僅僅是限制住了小客車的高速度增長，反而帶來了摩托車和輕微型貨車的快速增長[8]，因此，若控制全市機動車總量，還需強化交通綜合治理力度，嚴格落實摩托車、輕微型貨車限行措施，從使用環(huán)節(jié)入手控制相關車輛增長。

圖2 2011-2019年各年度參加搖號的人數和平均中簽率

圖3 2011-2019年機動車分類型增長情況

3.2 機動車調控未來發(fā)展對策

3.2.1 駕駛行為動機需求概述

駕駛行為是指為了到達某個目的地而產生的駕駛活動，行為動機的需求分析，就能明確產生駕駛行為的需求動機和原因[9]，從而通過改變或者調整需求動機來調整駕駛行為的目的。出行行為的需求分析有助于更針對性地設計不同的政策目標和措施，例如對于出行時間的需求管理措施可以將高峰時間的出行需求調整至非高峰時間，對于出行方式的措施可以讓小汽車駕駛者選擇其他出行方式。不同行為需求管理措施的目標不同，成本效益也不相同。通過分析駕駛行為動機需求，主動引導出行方式，制定從行為動機上改變出行時間、路線、方式、目的、頻率和成本的調控政策，實現(xiàn)提高交通系統(tǒng)效率的目的。

實施機動車調控的主要目標是為了緩解城市的交通擁堵，促進城市健康和可持續(xù)發(fā)展。當前在城市化和機動化不完全匹配的情況下，實施機動車的調控是權宜之計，是為了給集約化的公共交通發(fā)展征求時間和空間[10]。集約化出行是超大城市健康發(fā)展的必由之路，是治理城市病的根本途徑。當前，仍需嚴格控制小客車增量、降低機動車使用強度，不宜過度鼓勵小客車出行。中遠期，要隨著技術手段的發(fā)展和停車政策改革的深入推進，充分發(fā)揮“以位控車、以靜治動”的作用抑制擁車和用車需求，實施經濟手段與行政手段雙管齊下的調控對策，推動交通治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

3.2.2 機動車調控未來措施

針對機動車調控政策實施過程中存在的突出問題，在現(xiàn)有調控政策基礎上進行系統(tǒng)頂層設計，逐步完善結構性調控措施。以北京市為例，當前北京已經推出以“無車家庭”申請指標為核心的家庭指標配置方案，優(yōu)先照顧無車家庭，同時推出了治理一人名下多車的情況，逐步實現(xiàn)一人名下一輛車的目標，已經邁出了較大的一步[11]。但是目前小客車數量調控政策還是面向全市層面的，對于遠郊區(qū)縣的居民日常范圍出行，尚無法照顧到。另外，指標配置主要依據是個人和家庭的積分，對于個人的身份認證，比如所屬區(qū)域、戶籍界定等情況，還不夠具有針對性，都是后期需要逐漸完善的。具體建議如下：

(1)探索實施郊區(qū)牌照政策。對于只是在遠郊區(qū)縣出行的市民，可以參照上海的“滬C”牌照做法，研究實施郊區(qū)牌照的可行性方案，在不影響中心城區(qū)交通的情況下，逐步放寬對遠郊區(qū)縣的管制，增強小康社會人民生活的獲得感。

(2)逐步盤活二手車交易?？紤]借助碳交易等新手段，逐步有條件放開二手車市場，盤活本市小客車存量，使得在小客車總量不增加的前提下，由市場調節(jié)市民的擁車需求。

(3)加強執(zhí)法技術和執(zhí)法能力建設。采用先進的技術手段，以停車管理和其他類型機動車的強化治理為抓手，強化交通綜合治理力度，加大力度嚴打各類亂象，提高違法成本。實施全類型的機動車管控，尤其是嚴格落實摩托車、輕微型貨車限行措施，從使用環(huán)節(jié)入手控制相關車輛增長。

4 結束語

從城市化健康發(fā)展角度來講，堅持“公交優(yōu)先”是治理交通擁堵“大城市病”的根本途徑。機動車調控政策是城市化進程中及時有效的機動化調控手段，能夠為城市的健康發(fā)展和未來公共交通的完善提供時間和空間，是提高城市有效資源合理利用的抓手。當前國內主要大城市，仍需嚴格控制小客車增量、降低機動車使用強度，不宜過度鼓勵小客車出行。近期，需要以解決政策執(zhí)行過程中遇到的突出問題為導向，開展精準調控，提高指標配置的針對性，合理照顧“無車家庭”迫切需要的駕駛人。中遠期，經濟手段與行政手段雙管齊下，充分發(fā)揮經濟手段的作用，抑制擁車和用車需求，基于駕駛行為需求實現(xiàn)由“被動限購向主動引導”轉變，推動交通治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。