張端鴻，陳孫延，蔡三發(fā)

（同濟大學高等教育研究所，上海200092）

一、文獻綜述與問題的提出

20世紀80年代至90年代，在公共管理部門內(nèi)出現(xiàn)了一種有別于傳統(tǒng)管理模式的新型管理方法，主要表現(xiàn)為通過借鑒企業(yè)的管理理念和實踐，利用經(jīng)濟理論、模型與績效管理等，對公共管理部門的運作方式、治理模式、戰(zhàn)略管理和人事管理等進行改革，實現(xiàn)從公共行政（public administration）向公共管理（public management）的轉(zhuǎn)變。[1]改革率先在政府部門中盛行，隨后逐漸影響了高等教育機構(gòu)的管理。這種替代了傳統(tǒng)公共行政并在各種情境下逐漸成形的新型管理范式被稱為新公共管理（New Public Management，NPM）。

過去的30多年間，新公共管理范式的不斷發(fā)展對世界各地的高等教育體系特別是大學的治理也產(chǎn)生了顯著的影響，其中最重要的是大學自治權(quán)限的分配。受新公共管理范式的影響，英國大學治理體系成為踐行該理念的典范；[2]德國大學經(jīng)過治理機制改革，在行動力、自治性和競爭力方面均有提升；[3]美國大學治理具有明顯的市場導向?？傊?，大學治理更加關(guān)注績效，政府通過立法、激勵、問責和目標管理多種方式“遙控”大學，大學享有一定的自治空間。[2]

目標管理是政府“遙控”大學的方式之一，在新公共管理理念的影響下完成了其實現(xiàn)方式由普通規(guī)劃至戰(zhàn)略規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)公共行政的模式內(nèi)，目標管理主要通過規(guī)劃實現(xiàn)，公共部門的規(guī)劃僅僅在于經(jīng)費預算的實施與完成。在20世紀80年代早期，由于企業(yè)管理中戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展，公共部門內(nèi)也出現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃（strategic planning），公共部門逐漸開始尋求外部專業(yè)代理機構(gòu)進行戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃引入公共部門之中，被公共部門采納，但與企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃水平存在一定的差距。在新公共管理視角下，戰(zhàn)略規(guī)劃成為戰(zhàn)略管理的表現(xiàn)形式，事關(guān)組織所設定的未來發(fā)展方向。戰(zhàn)略并不是一種詳細的計劃或是一系列指示的集合，它是個人或者組織有關(guān)行動和決策的統(tǒng)一指南。[4]戰(zhàn)略視角會注重結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境切實考慮組織的定位，制定準確而清晰的目標，更系統(tǒng)、更長遠地思考未來組織的走向及相應的行動策略。

新公共管理理念的出現(xiàn)不僅影響了公共管理部門的目標管理，還逐漸對大學治理產(chǎn)生影響。高校在很長一段時間內(nèi)都采用傳統(tǒng)公共行政模式的目標管理方式，規(guī)劃高度重視領導的設想，是一項文秘性質(zhì)的文字整合工作。在規(guī)劃編制形成后，“墻上掛掛”，“抽屜放放”，未能有效地指導學校的發(fā)展實踐。在新公共管理理念的影響下，大學擁有了一定的自治空間并開始進行績效管理、目標管理等改革，高校意識到戰(zhàn)略管理將為推動組織發(fā)展提供動力，而其中的實踐落腳點——戰(zhàn)略規(guī)劃被賦予了史無前例的重要性，成為一種管理方式的更新，通過組織共同體成員謀劃發(fā)展的一個動態(tài)過程。[5]在我國，有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃編制的研究主要集中在過程和意義研究兩方面。在過程研究方面，學者們針對高校應如何科學地進行規(guī)劃編制提出建議，反映高校戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控等各個環(huán)節(jié)所存在的問題，并提供有效的解決方法。[6]在不同的歷史階段，學者們通過研究引導高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的規(guī)范化與科學化，解決實際問題，不斷提高戰(zhàn)略規(guī)劃的有效性。

高校的戰(zhàn)略規(guī)劃正在發(fā)生著何種變化，當前戰(zhàn)略規(guī)劃的制定是否正接近科學的戰(zhàn)略管理模式，又存在怎樣的改進空間，這些均是值得關(guān)注的問題?；仡欉^往戰(zhàn)略規(guī)劃的制定模式，研究當下戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過程，或許有助于我們更好地認識高校戰(zhàn)略規(guī)劃編制的實質(zhì)性內(nèi)涵，探知高校戰(zhàn)略規(guī)劃在高校發(fā)展中的作用，明晰高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的范式，總結(jié)經(jīng)驗并加以推廣，從而提升戰(zhàn)略規(guī)劃對我國高校發(fā)展的促進作用。

二、高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定模式的轉(zhuǎn)換

新中國成立初期，為了實現(xiàn)國家發(fā)展目標，我國學習蘇聯(lián)建立了五年計劃體制。從1953年的第一個五年計劃到目前已完成的第十三個五年規(guī)劃，“五年計劃（規(guī)劃）”幾乎伴隨了新中國成長的全過程。五年規(guī)劃在我國各個領域被廣泛地執(zhí)行，發(fā)揮了重要的綱領作用，已成為我國國家治理的重要手段，突顯出制度優(yōu)勢。

我國最早的高校發(fā)展規(guī)劃可以追溯到20世紀50年代。作為一種治理手段，戰(zhàn)略規(guī)劃編制已經(jīng)成為高校五年一輪的必修課。雖然五年計劃來自蘇聯(lián)，但受國情影響和具體歷史條件的限制，無論是國家的五年規(guī)劃還是高校發(fā)展規(guī)劃都經(jīng)歷了一個內(nèi)生演化的過程，歷經(jīng)艱辛探索，階段特征鮮明，在不斷完善中煥發(fā)出旺盛的生命力。

（一）行政指令管理下的計劃模式

第一階段是與計劃經(jīng)濟體制相適應的高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定階段，時間跨度約為“一五”時期至“五五”時期。該階段高校規(guī)劃采取行政指令管理下的計劃模式，在“管制型”的治理方式下進行統(tǒng)一編制。當時全國高等學校均由中央人民政府教育部統(tǒng)一領導，高校的招生和分配、教員的任免、經(jīng)費的籌措等全部由中央統(tǒng)一管理，各高校的規(guī)章制度和建設計劃等由教育部統(tǒng)一掌握。1955年12月，教育部制定《高等教育十二年規(guī)劃（草案）》，要求各高等學校必須分別制定第一個五年計劃的后兩年計劃以及第二個五年計劃和第三個五年計劃。這一階段的高校戰(zhàn)略規(guī)劃是國家計劃管理體制的一個重要組成部分，充分體現(xiàn)了新中國成立初期高度集權(quán)的計劃管理的特點，實行“管制型”的治理方式。高校發(fā)展規(guī)劃的編制過程本質(zhì)上是國家教育方針政策以及各種指令性計劃的貫徹執(zhí)行過程，具有政治嚴肅性和強制性。高校規(guī)劃的編制有統(tǒng)一的內(nèi)容和格式，以便于上級主管部門進行審批與考核，編制與執(zhí)行也主要依靠審核批準、行政命令、資源劃撥、行政問責等強制性的方式來保障，甚至有部分編制規(guī)劃由政府直接包辦。

（二）法人地位確立過程中的文秘模式

第二階段存在于計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，時間跨度約為“六五”時期至“九五”時期。高校在多元主體共治模式下逐漸建立起新型規(guī)劃體系，在法人地位確立過程中形成文秘模式。我國做出改革開放的重大決策，政府對計劃與市場關(guān)系的認識逐步深化，經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)型為社會主義市場經(jīng)濟，治理方式也逐步實現(xiàn)從“管制”向“管理”轉(zhuǎn)變，高校法人地位逐步確立，形成多元主體的共治模式。五年規(guī)劃體制進行了相應的調(diào)整，逐步建立起新型的規(guī)劃體系，高等教育領域的管理體制也隨之調(diào)整與完善。這一時期，高校在規(guī)劃編制過程中采取傳統(tǒng)的文秘模式，由校領導發(fā)布編制規(guī)劃的指令并確定規(guī)劃編制的整體框架，各職能部門擅長文秘工作的員工負責規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的撰寫工作。黨辦、組織部、學科辦等部門的工作人員因規(guī)劃涉及其部門的內(nèi)容要點偏多而展開密切的溝通與合作，其余部門則僅限于文本的提供，由此形成了合作程度從密到疏的文秘工作圈層，內(nèi)層溝通緊密，外層相對松散。文秘模式下的高校規(guī)劃編制主要是領導意志的文本化，學校領導規(guī)定整體框架與核心要點，各職能部門部分員工依據(jù)要求完成資料提交和相關(guān)內(nèi)容撰寫等“規(guī)定動作”。1993年7月，我國正式?jīng)Q定啟動“211工程”重點建設項目，這使規(guī)劃編制工作前期出現(xiàn)弱化的局面在一些高水平大學得到扭轉(zhuǎn)。2002年，A大學列入“985工程”重點建設高校，同年，編制了《“十五”期間A大學發(fā)展規(guī)劃綱要》。

（三）自主權(quán)擴大過程中的專業(yè)化發(fā)展

社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立后，高校規(guī)劃編制進入了第三階段，時間跨度約為“十五”時期至“十三五”時期。隨著辦學自主權(quán)的提升，高校開始認同規(guī)劃編制的價值，積極進行發(fā)展規(guī)劃的編制，規(guī)劃編制逐漸趨于專業(yè)化。2000年以后，越來越多的高校真正認識到規(guī)劃編制與執(zhí)行對學校發(fā)展的重大意義，開始對發(fā)展規(guī)劃進行科學系統(tǒng)的謀劃。[7]在這一過程中，專業(yè)咨詢力量在高校規(guī)劃的編制中出現(xiàn)，高校普遍設置了專門的規(guī)劃機構(gòu)。2004年5月，A大學成立發(fā)展規(guī)劃處，在學校黨委和行政領導下，具體負責學校發(fā)展規(guī)劃、政策研究、高等教育研究和辦學質(zhì)量評估等工作。2007年5月《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》頒布實施，這是第一部由國務院審議并批轉(zhuǎn)發(fā)布的教育五年規(guī)劃，充分顯示了黨中央、國務院對教育工作的高度重視和堅持教育優(yōu)先發(fā)展的決心。該《綱要》進一步明確：“全面加強教育規(guī)劃工作，建立規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整和實施監(jiān)測機制?！眹疫\用規(guī)劃手段引導高等教育改革，使其發(fā)展方式發(fā)生了根本性改變，高校自主權(quán)的賦予大大增強了其自主辦學和民主管理的意識，而規(guī)劃編制成為實現(xiàn)高校自謀發(fā)展和民主管理的有效途徑。越來越多的高校認同規(guī)劃編制的價值，并自覺遵循民主程序，調(diào)動全體教職員工的積極性參與發(fā)展規(guī)劃的編制，為構(gòu)建共治共管的新機制奠定了基礎。在這一模式中，各高校的自主權(quán)逐漸擴大，規(guī)劃編制也逐步朝著專業(yè)化的方向發(fā)展，具體體現(xiàn)為：編制過程更加科學完整，領導權(quán)與各條線的行政權(quán)、專業(yè)規(guī)劃機構(gòu)與人員的咨詢權(quán)以及師生的民主參與權(quán)，在規(guī)劃編制過程中得到更加合理的配置。

從“管制型”到“管理型”再到“共治共管”理念的出現(xiàn)，大學治理的不斷革新，使發(fā)展規(guī)劃發(fā)生了從行政指令性的計劃到文秘模式下的規(guī)劃文本、再到專業(yè)化的戰(zhàn)略藍圖的轉(zhuǎn)變。高校治理方式的逐漸完善，使得原有的發(fā)展規(guī)劃制定模式不能有效適應現(xiàn)實需求，制定模式的轉(zhuǎn)換成為必然。

三、高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的范式轉(zhuǎn)移

高校戰(zhàn)略規(guī)劃的編制本質(zhì)上是一種大學治理行為，已逐漸成為完善高校治理的手段之一。隨著新公共管理理念深入高校管理領域，高校戰(zhàn)略規(guī)劃過程也在悄然發(fā)生著變化。在美國，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃采取不同的模式。其中，布賴森針對公共部門和非營利組織提出的戰(zhàn)略規(guī)劃模式被廣泛應用。[8]布賴森借鑒企業(yè)管理中的戰(zhàn)略規(guī)劃過程并加以改進，使其適應公共管理部門的運作，從而提出了布賴森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”（The Bryson Model of Strategic Planning），如表1所示。[9]在新公共管理視角下，采用布賴森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”對A高?！笆奈濉币?guī)劃的過程進行分析。

表1 布賴森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”

（一）領導機構(gòu)：完善頂層設計

決策者的支持與認可是組織戰(zhàn)略規(guī)劃成功的關(guān)鍵，學校領導者在發(fā)起與采納環(huán)節(jié)發(fā)揮著不可替代的作用。首先，戰(zhàn)略規(guī)劃的開始需要組織內(nèi)關(guān)鍵決策者和領導者達成關(guān)于整體戰(zhàn)略規(guī)劃方案和主要規(guī)劃步驟的初始協(xié)議，這是一種“規(guī)劃的規(guī)劃”，即發(fā)起和達成戰(zhàn)略規(guī)劃過程的協(xié)議。初始協(xié)議的主要內(nèi)容包括行動的目的，程序的步驟，報告的形式和時間，應該參與的組織、群體或個人，以及參與的方式和途徑等。A大學自上而下制定戰(zhàn)略規(guī)劃的總體規(guī)劃，由學校領導班子討論規(guī)劃編制工作方案，經(jīng)過校長辦公會議的討論，編制印發(fā)了《A大學“十四五”規(guī)劃編制工作方案》（簡稱《方案》），明確規(guī)劃編制的指導思想、總體要求、基本原則和進度安排。規(guī)劃編制的整體進程有清晰的模塊劃分，如圖1所示。《方案》規(guī)定，A大學“十四五”規(guī)劃在學校黨委和行政的直接領導下開展，重要事項提交校長辦公會議和黨委常委會研究決定，成立A大學“十四五”規(guī)劃工作小組，由黨委書記和校長擔任組長（訪談編號1）。發(fā)起和達成戰(zhàn)略規(guī)劃過程協(xié)議的制定明確了學校領導者在戰(zhàn)略規(guī)劃制定過程中的角色，理順了相關(guān)參與主體的關(guān)系，明確了推進戰(zhàn)略規(guī)劃制定的程序。學校領導既負責戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作的發(fā)起，也掌握規(guī)劃定稿的終審與采納權(quán)。在“審查和采納戰(zhàn)略或戰(zhàn)略規(guī)劃”環(huán)節(jié)，經(jīng)咨詢后形成的規(guī)劃定稿文本提交校長辦公會議進行審議、學校黨委常委會議（全委會）進行審定，通過后報相關(guān)行政部門備案。

圖1 “十四五”規(guī)劃編制進程

進一步完善頂層設計是“十四五”規(guī)劃編制過程中的顯著特點之一，學校領導的參與實際上貫穿了規(guī)劃編制的全過程，在發(fā)起規(guī)劃編制工作、推進編制進程和采納規(guī)劃環(huán)節(jié)均發(fā)揮了統(tǒng)領作用，同時，在規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)控中也扮演了重要角色，各職能部門向領導機構(gòu)及時匯報執(zhí)行情況。在“十四五”規(guī)劃制定期間，領導機構(gòu)更加注重“頂層設計”，以系統(tǒng)的、全局的觀點進行實踐，重視職能部門間的溝通與協(xié)調(diào)，溝通下方，向上傳達，努力當好學校發(fā)展的“總設計師”。

（二）行政分權(quán)：上下協(xié)同聯(lián)動

從20世紀90年代開始，許多國家逐漸嘗試通過權(quán)力的分散化（deconcentration）提高學校自治程度，[10]從而促進高等教育的多樣化與個性化。進入21世紀，我國不斷調(diào)整高教行政管理中各主體的關(guān)系，在一定程度上擴大和落實高校的辦學自主權(quán)。戰(zhàn)略規(guī)劃是高校有效利用辦學自主權(quán)、強化發(fā)展自主性的重要手段。[11]然而，在文秘模式階段，高校戰(zhàn)略規(guī)劃主要是將領導意志文本化的文秘工作，各職能部門僅圍繞領導要求提供相應資料，導致出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象。“十四五”期間，高校開始致力于構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃體系，并通過工作部署讓各行政條線充分參與其中。

A大學的“十四五”規(guī)劃體系包含“1+9+N”的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和學院規(guī)劃，提倡規(guī)劃的編制加強協(xié)同、上下聯(lián)動、形成合力。各職能部門、直屬單位與院系成立規(guī)劃編制工作小組，將需編制的具體規(guī)劃項目劃分至相關(guān)編制責任單位，具體安排如表2所示。要求各職能部門進行深入細致的調(diào)查研究，尤其是重視對國際、國內(nèi)標桿學校和學科的調(diào)研，認真研究規(guī)劃內(nèi)容，完成規(guī)劃目標、任務和措施的制定；牽頭單位加強協(xié)調(diào)，注重總體規(guī)劃、專項規(guī)劃與學院規(guī)劃之間的銜接。

表2 “十四五”規(guī)劃體系與責任單位

在“十四五”規(guī)劃編制過程中，強調(diào)自下而上地進行規(guī)劃編制，才能做到立足現(xiàn)實進行深入而切實的研究，而不是根據(jù)經(jīng)驗等憑空臆想。加強協(xié)同，上下聯(lián)動，給予各職能部門充分參與學校戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作的權(quán)力，實現(xiàn)了高校權(quán)力向各行政條線的分權(quán)。這在一定程度上是高校內(nèi)部分散化治理的體現(xiàn)，在落實高校自主權(quán)、加強高校自治方面實現(xiàn)了創(chuàng)新。

（三）咨詢力量：強化專業(yè)咨詢

專業(yè)咨詢力量在“十四五”規(guī)劃中得到明顯提升，具體表現(xiàn)為專業(yè)人員從事專業(yè)性規(guī)劃工作。一方面，發(fā)展規(guī)劃部與各職能部門內(nèi)的專業(yè)規(guī)劃人員成為戰(zhàn)略規(guī)劃制定隊伍的主要力量；另一方面，規(guī)劃的程序與內(nèi)容日趨科學完善。在“十四五”規(guī)劃的編制過程中，由專業(yè)規(guī)劃人員評估內(nèi)外部環(huán)境以確定自身的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，形成了《A大學“十四五”發(fā)展規(guī)劃環(huán)境分析報告》。接著，通過宏觀環(huán)境分析和學校內(nèi)部情況（人才培養(yǎng)、科學研究、師資隊伍和社會服務等）分析，闡明了“十四五”期間A大學發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)（訪談編號2）。在上述步驟的基礎上，確定組織面臨的戰(zhàn)略性問題并制定應對這些問題的戰(zhàn)略是戰(zhàn)略規(guī)劃的核心。由此可見，A大學遵循了布賴森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”，采取了科學的戰(zhàn)略規(guī)劃文本編制步驟，形成了包含各個要素的較為完整的戰(zhàn)略規(guī)劃，具體見表3。

表3 A大學規(guī)劃文本的編制

戰(zhàn)略規(guī)劃作為一個系統(tǒng)的過程，其成功實施是最重要的環(huán)節(jié)，否則會淪為一紙空文，不會發(fā)揮其應有的作用。在“十三五”末期至“十四五”規(guī)劃起始階段，A大學開始對戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行情況進行跟蹤性評估，讓戰(zhàn)略規(guī)劃不僅僅停留在文本上。具體表現(xiàn)為各職能部門以月度報告形式督辦，每年年底匯報完成率，由發(fā)展規(guī)劃部對各個學院開展辦學績效評估，并將結(jié)果反饋至校領導、職能部門和院系。這項工作已成為重要的管理手段，成為人事處年度績效考核、組織班子考核和研究生院指標分配的依據(jù)（訪談編號3）。然而，成功實施戰(zhàn)略規(guī)劃并不是“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”的終點。由于環(huán)境變化的不確定性，有效的戰(zhàn)略必須通過持續(xù)性和適應性的更新執(zhí)行計劃進行維持，“戰(zhàn)略及戰(zhàn)略規(guī)劃過程的再評估”也是不容忽視的。戰(zhàn)略規(guī)劃的再評估與修訂近年來也受到了高校的關(guān)注，高校組織已經(jīng)有意識地對戰(zhàn)略規(guī)劃依據(jù)環(huán)境變化進行適時調(diào)整，制定規(guī)劃管理制度。A大學2020年制定《A大學發(fā)展規(guī)劃編制與審批管理辦法（試行）》，推進學校發(fā)展規(guī)劃編制與審批管理的規(guī)范化、制度化、科學化，提升戰(zhàn)略與實施進程的合理性與連貫性。

尊重專業(yè)咨詢力量，專業(yè)咨詢?nèi)藛T成為戰(zhàn)略規(guī)劃隊伍的主力軍，遵循科學的戰(zhàn)略規(guī)劃制定程序，基于研究形成戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容。同時，專業(yè)人員采用一定的評估方法對執(zhí)行情況進行監(jiān)控，有效落實戰(zhàn)略規(guī)劃。最終，關(guān)注戰(zhàn)略規(guī)劃的再評估與修訂，建立規(guī)劃管理制度，在推進戰(zhàn)略規(guī)劃制度化的基礎上進一步實現(xiàn)其專業(yè)化。

（四）民主參與：共繪發(fā)展藍圖

A大學在規(guī)劃編制過程中，堅持開放共享的理念，依靠全校師生員工的集體智慧，充分調(diào)動廣大師生員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，廣開言路、廣聚民意、廣納民智。學校舉辦“我為A大學‘十四五’規(guī)劃獻一策”活動，面向廣大師生員工、校友和社會各界人士征求意見，廣泛聽取各方面的意見。廣泛的民主參與使得學?！笆奈濉币?guī)劃充分體現(xiàn)了廣大師生員工的意志，不再局限于領導意志的體現(xiàn)。

廣大師生員工的意志充分體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃中，戰(zhàn)略規(guī)劃便擁有了堅實的群眾基礎，師生員工會更積極地去實施戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃中的組織愿景對戰(zhàn)略實施的指導作用往往比對戰(zhàn)略制定的指導作用更加重大，經(jīng)過廣泛民主參與的大學組織愿景不再僅僅是領導的規(guī)劃，還是全體師生員工的心愿，將會為大學的未來發(fā)展提供不竭的動力。

由此可見，高校戰(zhàn)略規(guī)劃的范式轉(zhuǎn)移正在發(fā)生，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是制定步驟的專業(yè)化?，F(xiàn)行的戰(zhàn)略規(guī)劃體系具有科學性和合理性，其過程基本遵循布賴森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”。二是權(quán)力配置的實現(xiàn)。在戰(zhàn)略規(guī)劃的編制過程中，由學校領導牽頭，各職能部門、直屬單位與院系成立規(guī)劃編制工作小組，專業(yè)機構(gòu)與專業(yè)規(guī)劃人員成為編制工作的“主力軍”，專業(yè)咨詢力量得到尊重，充分聽取學校教職工與全體學生的意見，從而實現(xiàn)黨政領導權(quán)、條線行政權(quán)和專業(yè)權(quán)力三者的再配置，權(quán)力重心下移，民主權(quán)力擴大（訪談編號4）。

四、結(jié)論與展望

經(jīng)過多年的探索與發(fā)展，高校戰(zhàn)略規(guī)劃從“十三五”時期開始，特別是在“十四五”規(guī)劃期間發(fā)生了制定范式的轉(zhuǎn)移，從舊范式逐漸走向了新范式。舊范式是傳統(tǒng)的文秘范式，其本質(zhì)是多部門協(xié)作的文秘協(xié)作過程，將領導的意志文本化。新范式是專業(yè)范式。在新范式下，高校重視愿景與使命的構(gòu)建，充分發(fā)揮組織愿景的潛在作用，規(guī)劃的制定過程以戰(zhàn)略思維為導向，遵循科學的戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序。新范式的本質(zhì)是對高校權(quán)力進行多元配置的治理過程，實現(xiàn)高校戰(zhàn)略規(guī)劃制定的專業(yè)化。

（一）行政邏輯仍然存在

高校的戰(zhàn)略規(guī)劃主要解決發(fā)展的目標是什么，發(fā)展的路徑是什么，從而對學校發(fā)展進行準確定位。理清發(fā)展思路、把握發(fā)展方向必須以中央的方針政策以及國家經(jīng)濟社會發(fā)展的五年計劃（規(guī)劃）為依據(jù)。國家的發(fā)展規(guī)劃既有對宏觀戰(zhàn)略的分解落實，又有各領域規(guī)劃的有機整合，是兼具具體性和完備性的綱領性文件，對高校發(fā)展規(guī)劃的編制具有極強的指導意義。在新范式中，高校規(guī)劃的編制依然堅持以國家層面的規(guī)劃為指導，堅持黨的領導、立足國情的根本要求，行政邏輯仍然存在。

2020年9月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好直屬高?！笆奈濉币?guī)劃編制工作的通知》。在該文件的指導下，教育部直屬高校拉開了“十四五”規(guī)劃編制工作的序幕。A大學在“十四五”規(guī)劃的編制過程中堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實全國教育大會和研究生教育會議精神，緊密結(jié)合國家及區(qū)域中長期規(guī)劃和經(jīng)濟、教育、科技、社會發(fā)展的重大需求，服務國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略。高校規(guī)劃傳承前期經(jīng)驗，首先做到了以國家發(fā)展規(guī)劃為根本指針，堅持黨的領導、立足國情。其次，在新時期內(nèi)，高校戰(zhàn)略規(guī)劃積極聯(lián)系國家與地方發(fā)展戰(zhàn)略，在國家與社會需求中尋找新的學術(shù)增長點，[12]服務社會，不斷適應社會發(fā)展對于高校提出的新要求，為社會發(fā)展與自身發(fā)展注入新動力。

（二）權(quán)力配置重構(gòu)正在發(fā)生

在“十三五”期間，A大學開始構(gòu)建由總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和院系規(guī)劃共同組成的學?！笆濉奔爸虚L期規(guī)劃體系。在“十三五”規(guī)劃的制定中，由各責任部門牽頭制定14項專項規(guī)劃再進行后續(xù)銜接的方式仍為傳統(tǒng)的單一部門工作模式。A大學的“十四五”規(guī)劃體系由“1+9+N”的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和學院規(guī)劃構(gòu)成。與“十三五”規(guī)劃不同，在工作部署的前期，學校對于專項規(guī)劃進行整合，由校領導牽頭，各職能部門與直屬單位跨部門聯(lián)合成立工作小組，開展規(guī)劃編制工作。

在現(xiàn)行的規(guī)劃體系下，戰(zhàn)略規(guī)劃制定基本形成了校領導牽頭、專業(yè)人員為行動主體和全員參與的局面。這樣的戰(zhàn)略規(guī)劃過程，歸根結(jié)底是高校權(quán)力再配置的治理行為的轉(zhuǎn)變過程。“十四五”期間，黨政領導權(quán)在戰(zhàn)略規(guī)劃的編制中仍具有重要地位，高校領導“自上而下”積極推動戰(zhàn)略規(guī)劃的編制，確保了編制工作在一定時間內(nèi)得以完成，同時也保障了后期規(guī)劃的落實。與過去以領導意愿為主導的情形不同，專項規(guī)劃和學院規(guī)劃的編制工作交由主要責任部門與學院負責，由部門與學院成立的規(guī)劃編制小組“自下而上”編制成稿，實質(zhì)上實現(xiàn)了權(quán)力重心的下移，通過戰(zhàn)略規(guī)劃實現(xiàn)了權(quán)力在大學內(nèi)的分配。在組織層面，逐步實現(xiàn)了從領導機構(gòu)到職能部門的分權(quán)。在規(guī)劃審定發(fā)布前，學校就總體規(guī)劃征求意見稿的文本進一步征求全校師生員工、各職能部門和學院以及咨詢專家的意見。重視來自各方的意見，讓全員參與到大學的規(guī)劃制定中來，本質(zhì)上賦予了師生參與治理的權(quán)力。在個體層面，逐步實現(xiàn)了由校領導至教職工、學生的分權(quán)。此外，在戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過程中，專業(yè)規(guī)劃人員的作用顯著，專業(yè)咨詢權(quán)得到充分利用，具有獨立性的專業(yè)咨詢力量得到尊重。由此可見，“自上而下”的領導與“自下而上”的協(xié)同編制上下互融，共同促進了高校戰(zhàn)略規(guī)劃的完成，實現(xiàn)了黨政領導權(quán)、條線行政權(quán)和專業(yè)權(quán)力的配置重構(gòu)，權(quán)力重心下移，民主權(quán)力進一步擴大。

（三）專業(yè)化轉(zhuǎn)型基本完成

現(xiàn)階段，我國高校戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸走出單一文本編制的誤區(qū)，將戰(zhàn)略規(guī)劃文本的編制與戰(zhàn)略研究相結(jié)合，在戰(zhàn)略研究的基礎上編制文本。[11]研究表明，A大學“十四五”規(guī)劃的編制基本遵循科學的戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序，與布賴森“戰(zhàn)略變革循環(huán)模式”基本吻合。

以戰(zhàn)略研究為基礎進行規(guī)劃編制，使得規(guī)劃的科學性得到了有力保障，主要表現(xiàn)在四個方面。一是高度重視規(guī)劃制定的前期準備。A大學在規(guī)劃的前期準備過程中，編制印發(fā)了《A大學“十四五”規(guī)劃編制工作方案》，對基本原則、時間進度和組織領導等方面做出了明確部署。二是高度重視規(guī)劃內(nèi)容的制定研究。規(guī)劃內(nèi)容不是憑空產(chǎn)生的，而是通過確認組織的訓令、闡明組織的使命和價值、評估內(nèi)外部環(huán)境以確定自身的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅等一系列科學論證與研究形成的。在開展戰(zhàn)略研究后，高校更加明晰其所處環(huán)境與自身情況，構(gòu)建使命、價值與愿景等，解決整體性問題，為未來的行動提供發(fā)展動力。三是高度重視戰(zhàn)略規(guī)劃的成功實施。戰(zhàn)略規(guī)劃的生命在于實施，A大學在識別戰(zhàn)略性問題后，制定應對這些問題的可操作性戰(zhàn)略。通過面向全校師生、各職能部門和學院征求意見的方式，推動全體師生對于戰(zhàn)略規(guī)劃的認同和踐行，從而更有效地落實戰(zhàn)略規(guī)劃。