楊 畢

（貴州省國土資源勘測(cè)規(guī)劃研究院，貴州貴陽550004）

礦產(chǎn)資源是人類社會(huì)存在與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力保障。我國雖然地大物博，但礦產(chǎn)資源緊缺的情況一直存在，更加合理的利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源顯得尤為重要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是建設(shè)項(xiàng)目的開展實(shí)施，勢(shì)必會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)造成一定影響。為了平衡建設(shè)項(xiàng)目開展實(shí)施與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的關(guān)系，進(jìn)一步合理保護(hù)礦產(chǎn)資源，國家推行了建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度。原國土資源部先后出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)[2000]386號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“386號(hào)文”）[1]和《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]137號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）[2]。后386號(hào)文被廢止，故長期以來，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的審批主要按照137號(hào)文的要求開展。為深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)效率，2020年4月，自然資源部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函[2020]710號(hào)），提出了全面開展特定區(qū)域調(diào)查評(píng)估等四個(gè)方面要求，對(duì)于優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作具有一定積極意義。

我們注意到，盡管137號(hào)文對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的審批工作確定了主體框架和要求，但是對(duì)于操作層面來說，有些相關(guān)規(guī)定不甚明確，造成人們?cè)趯?shí)際開展建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告的評(píng)審和審批工作中對(duì)一些問題的看法也不盡一致，造成一定困擾。本文以貴州省建設(shè)項(xiàng)目用地壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告的評(píng)審和審批工作實(shí)際為例，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些問題進(jìn)行探討，希望對(duì)下一步該項(xiàng)工作更加有序、規(guī)范、高效開展起到一定的積極作用。

1 評(píng)估礦種和審批權(quán)限

1.1 評(píng)估礦種

由于137號(hào)文只提及建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的情況，并未提及壓覆非重要礦產(chǎn)資源的情況。因此，有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的審批，只需處理壓覆重要礦產(chǎn)資源的情形，對(duì)于壓覆非重要礦產(chǎn)資源的情形，則不需審批。2020年7月，貴州省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)支持項(xiàng)目快速推進(jìn)的通知》（黔自然資發(fā)[2020]9號(hào)），明確評(píng)估礦種范圍為《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄中的34個(gè)重要礦種和頁巖氣，不再提及非重要礦產(chǎn)。

筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)不妥，第一，雖137號(hào)文雖未提及壓覆非重要礦產(chǎn)資源，僅針對(duì)壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批管理工作做了說明，但并未明確壓覆非重要礦產(chǎn)資源就無需審批；第二，非重要礦產(chǎn)資源也是資源，也是屬于國家的重要自然資源，是國家的寶貴財(cái)富，不能因?yàn)槠湮磩澣胫匾V產(chǎn)資源名錄就可隨意壓占；第三，屬非重要礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)人的利益，也應(yīng)受到合理保護(hù)，不能隨意壓占和侵犯，否則將會(huì)引起極大的爭(zhēng)議和引發(fā)社會(huì)性事件，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定；第四，盡管目前取消了壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的登記環(huán)節(jié)，但并不是取消登記，而是將登記合并到審批環(huán)節(jié)，則不能針對(duì)所有礦產(chǎn)資源都進(jìn)行登記，不能全面的掌控資源家底。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估工作中，涉及到的評(píng)估礦種應(yīng)該為所有礦產(chǎn)資源。

1.2 審批權(quán)限

有關(guān)審批權(quán)限問題，對(duì)于屬國土資源部負(fù)責(zé)審批的情形，在137號(hào)文中規(guī)定比較明確，大家的認(rèn)識(shí)也比較統(tǒng)一，基本沒有爭(zhēng)議。但屬省級(jí)國土資源行政主管部門審批的部分，則存在看法不一致的情況。主要為兩個(gè)方面，第一方面是對(duì)于僅壓覆市、縣級(jí)發(fā)證的非重要礦產(chǎn)資源的，是否可由市、縣級(jí)國土資源行政主管部門審批，無需報(bào)省級(jí)國土資源行政主管部門審批；第二方面是對(duì)于經(jīng)評(píng)審后結(jié)論為未壓覆礦產(chǎn)資源的壓覆評(píng)估報(bào)告，是否還需上報(bào)省級(jí)國土資源行政主管部門審批。

關(guān)于第一方面的爭(zhēng)論，各省做法不盡一致，有些省將審批權(quán)限下放。比如安徽省[3]規(guī)定，除屬自然資源部審批的情形外，涉及壓覆其它重要礦產(chǎn)資源的，由省自然資源廳備案，壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，由市局備案。但存在的問題是，該項(xiàng)審批權(quán)限下放與現(xiàn)行國土資源部下發(fā)文件的要求不符，因?yàn)闊o論是386號(hào)文還是137號(hào)文，均規(guī)定壓覆礦產(chǎn)資源的審批權(quán)限僅為省、部兩級(jí)，也未明確該項(xiàng)審批權(quán)限省級(jí)可下發(fā)到市縣一級(jí)。筆者認(rèn)為，將審批權(quán)限下放，有利于進(jìn)一步深化“放管服”改革，減輕省級(jí)自然資源行政主管部門的審批工作量和壓力，提升審批服務(wù)效率。因此，建議重新修訂文件，取消政策障礙，將審批權(quán)限下放，即涉及壓覆其它重要礦產(chǎn)資源的，由省級(jí)評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，并在省自然資源廳進(jìn)行審批；壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，可由建設(shè)單位業(yè)主自行選擇在省級(jí)評(píng)審機(jī)構(gòu)或市級(jí)評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，自行選擇在市局或省自然資源廳進(jìn)行審批，其中選擇在市局審批的，由市局將審批結(jié)果上報(bào)省廳，統(tǒng)一納入一張圖進(jìn)行管理。

關(guān)于第二方面的爭(zhēng)論，與上一情況一樣，同樣也是為了進(jìn)一步深化“放管服”改革，減輕省級(jí)自然資源行政主管部門的審批工作量和壓力，提升審批服務(wù)效率，建議對(duì)于經(jīng)評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審后，未壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項(xiàng)目壓覆報(bào)告，可不再由省級(jí)自然資源行政主管部門審批，而是由評(píng)審機(jī)構(gòu)出具建設(shè)項(xiàng)目未壓覆礦產(chǎn)資源的結(jié)論材料，在網(wǎng)上進(jìn)行公示，公示期滿無異議后，將結(jié)果上報(bào)省廳，統(tǒng)一納入“一張圖”進(jìn)行管理即可。

2 擬用地范圍、評(píng)估區(qū)范圍和壓覆區(qū)范圍

2.1 擬用地范圍

建設(shè)項(xiàng)目擬用地范圍是指建設(shè)項(xiàng)目擬使用的土地范圍，是建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估的基本對(duì)象。在實(shí)際操作中，絕大部分建設(shè)項(xiàng)目壓覆評(píng)估報(bào)告，都將建設(shè)項(xiàng)目的永久征地范圍認(rèn)為是擬用地范圍。但是對(duì)于臨時(shí)征地的部分，是否也需要評(píng)估，則看法不一。筆者認(rèn)為，關(guān)于對(duì)擬用地范圍的理解，要回歸到137號(hào)文來看。首先，在137號(hào)文中，只提及擬用地范圍，并未提及永久征地范圍和臨時(shí)征地范圍；其次，137號(hào)文規(guī)定，壓覆材料就是用地申請(qǐng)的報(bào)件材料之一。因此，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目擬用地范圍的理解，不能狹隘的理解為永久征地范圍，而應(yīng)與后期進(jìn)行的用地申請(qǐng)銜接起來，即建設(shè)項(xiàng)目壓覆評(píng)估報(bào)告中的擬用地范圍，就是后期進(jìn)行用地申請(qǐng)的范圍，二者應(yīng)完全一致。在省自然資源廳審批平臺(tái)上，應(yīng)該將二者的審批環(huán)節(jié)中，將二者的范圍進(jìn)行關(guān)聯(lián)，嚴(yán)格確保一致。

2.2 評(píng)估區(qū)范圍

筆者認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目評(píng)估區(qū)范圍是建設(shè)項(xiàng)目壓覆查詢時(shí)的查詢范圍，即該查詢范圍內(nèi)涉及到的所有礦產(chǎn)資源信息都需進(jìn)行評(píng)估，以確定該建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆這些礦產(chǎn)資源。由于137號(hào)文并未對(duì)評(píng)估區(qū)范圍做明確定義，因此，人們對(duì)評(píng)估區(qū)范圍的定義和理解都不盡一致，在實(shí)際查詢應(yīng)用中也不一致。貴州省的做法是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)的不同，以建設(shè)項(xiàng)目擬用地范圍外推一定距離作為評(píng)估區(qū)范圍的參考值（見表1）。這種做法是貴州省長期開展該項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)積累，為貴州省壓覆評(píng)估工作提供了較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)。但該評(píng)估區(qū)范圍的確定僅為參考相關(guān)規(guī)程規(guī)范確定的參考值，并無相關(guān)文件依據(jù)。因此，建議省級(jí)自然資源主管部門出具相關(guān)文件，明確建設(shè)單位確定的評(píng)估區(qū)范圍不能低于該參考值，而且建設(shè)單位在確定評(píng)估區(qū)的過程中，須根據(jù)項(xiàng)目類型，結(jié)合相關(guān)法規(guī)、條例等的規(guī)定，綜合確定評(píng)估區(qū)范圍，以保證最大限度的保護(hù)和利用礦產(chǎn)資源[4]。

表1 貴州省建設(shè)項(xiàng)目評(píng)估區(qū)范圍參考

3 評(píng)估基準(zhǔn)日

評(píng)估基準(zhǔn)日是壓覆評(píng)估的時(shí)間截點(diǎn)，對(duì)于壓覆評(píng)估具有重要意義。一直以來，貴州省將建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告的評(píng)審時(shí)間作為評(píng)估基準(zhǔn)日。筆者認(rèn)為這種做法不盡嚴(yán)謹(jǐn)，同時(shí)也會(huì)給業(yè)主和編制單位增加工作量，比如評(píng)審結(jié)束后，得重新出具相關(guān)承諾書，將資料收集截止時(shí)間改為評(píng)估報(bào)告評(píng)審當(dāng)天。評(píng)估基準(zhǔn)日的時(shí)間不應(yīng)該是壓覆報(bào)告的評(píng)審時(shí)間，而應(yīng)該是壓覆查詢的時(shí)間，因?yàn)閴焊苍u(píng)估是根據(jù)壓覆查詢的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估的，評(píng)估的對(duì)象是壓覆查詢時(shí)間節(jié)點(diǎn)的礦產(chǎn)資源信息。落實(shí)到實(shí)際操作中，原貴州省壓覆查詢是省、市、縣三級(jí)查詢，三級(jí)查詢的時(shí)間節(jié)點(diǎn)難以統(tǒng)一，因此，從時(shí)間的邏輯關(guān)系考慮，評(píng)估基準(zhǔn)日應(yīng)該是三級(jí)查詢表中最早的查詢?nèi)掌?。根?jù)2020年7月貴州省自然資源廳下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)支持項(xiàng)目快速推進(jìn)的通知》（黔自然資發(fā)[2020]9號(hào)），貴州省改革壓覆查詢工作，將相關(guān)礦產(chǎn)資源信息、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃、壓覆重要礦產(chǎn)資源審批等相關(guān)壓覆查詢的基本信息統(tǒng)一在一張圖上，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)查詢平臺(tái)的互通一致，統(tǒng)一認(rèn)證，即實(shí)現(xiàn)“一站式”查詢。那么，壓覆查詢改革之后的評(píng)估基準(zhǔn)日，就是壓覆查詢的時(shí)間。

4 對(duì)礦政管理的支撐

建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批結(jié)果，對(duì)于貴州省礦政管理工作的支撐，主要體現(xiàn)在將建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)信息集成建成壓覆數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)行實(shí)時(shí)更新和綜合管理，將其整合在省自然資源廳“一張圖”平臺(tái)上，為礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、延續(xù)等礦政管理工作提供參考和依據(jù)，避免出現(xiàn)相關(guān)項(xiàng)目空間上的重疊情況。建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)信息中，最重要、最直觀的就是建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)坐標(biāo)范圍信息。如前所述，建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)坐標(biāo)范圍有三個(gè)范圍，即擬用地范圍、評(píng)估區(qū)范圍和壓覆區(qū)范圍。評(píng)估區(qū)范圍太大，礦產(chǎn)資源信息即使與評(píng)估區(qū)范圍重疊也并不代表一定壓覆，且評(píng)估區(qū)范圍未能直觀反映建設(shè)項(xiàng)目具體情況，故不應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目評(píng)估區(qū)范圍上圖；壓覆區(qū)范圍從建設(shè)項(xiàng)目壓覆評(píng)估過程中發(fā)揮的作用來說，是最適宜上圖的，但是從其在審批結(jié)果中的實(shí)際體現(xiàn)來說，僅代表被壓覆資源量的平面范圍，也是不適宜上圖的。因此，經(jīng)綜合考慮，將建設(shè)項(xiàng)目擬用地范圍上圖，是相對(duì)而言最直觀、最適宜的。

此外，在運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批結(jié)果于礦政管理工作中時(shí)，要注意三點(diǎn)：一是建設(shè)項(xiàng)目入庫的實(shí)時(shí)性，要將建設(shè)項(xiàng)目入庫環(huán)節(jié)納入到建設(shè)項(xiàng)目壓覆審批流程中，即在建設(shè)項(xiàng)目壓覆審批同意后，在工作流程中就自動(dòng)將相關(guān)信息入庫，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)入庫；二是礦政管理工作在運(yùn)用壓覆數(shù)據(jù)庫時(shí)，要結(jié)合衛(wèi)片等其他相關(guān)信息進(jìn)行綜合分析。因?yàn)殡m然建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫中錄入有其擬用地范圍坐標(biāo)，但是在實(shí)際情況中存在建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際用地范圍與其在進(jìn)行壓覆評(píng)估中的擬用地范圍不一致的情況，所以不能單純以礦業(yè)權(quán)是否與壓覆數(shù)據(jù)庫中的建設(shè)項(xiàng)目擬用地范圍是否一致作為唯一依據(jù)，而應(yīng)該結(jié)合相關(guān)因素進(jìn)行綜合分析；三是要建立對(duì)已入庫建設(shè)項(xiàng)目的正確認(rèn)識(shí)。在一定程度上，已入庫建設(shè)項(xiàng)目僅解決了對(duì)于其評(píng)估基準(zhǔn)日當(dāng)時(shí)涉及到的礦產(chǎn)資源“壓不壓”、“壓多少”的問題。隨著勘查工作的投入，壓覆情況是有可能產(chǎn)生變化的，即使不壓覆的范圍，也有可能在以后會(huì)變成壓覆。同樣，已壓覆的資源，也有可能出現(xiàn)壓覆量的增減甚至變成不壓覆。因此，在實(shí)際運(yùn)用中，要注意對(duì)于時(shí)間點(diǎn)的把握和理解。

5 結(jié)語

礦產(chǎn)資源是重要的不可再生資源，對(duì)于保障和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義，必須采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，避免資源的浪費(fèi)。建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度是“礦產(chǎn)資源法”確定的一項(xiàng)重要工作制度，對(duì)于推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目的開展、合理利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源具有重要意義。長期以來，按照國家和省的相關(guān)規(guī)定，貴州省組織開展省內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作，積累了經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成效。本文以貴州省實(shí)際工作為例，截取其中幾個(gè)點(diǎn)展開探討，認(rèn)為在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目壓覆評(píng)估時(shí)，評(píng)估的礦種應(yīng)該為所有礦產(chǎn)資源，且為進(jìn)一步深化“放管服”要求，審批權(quán)限可進(jìn)行適當(dāng)下放和調(diào)整；對(duì)于評(píng)估時(shí)建設(shè)項(xiàng)目的擬用地范圍應(yīng)該與后期的用地審批中的用地范圍保持一致，評(píng)估區(qū)范圍應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目類型，結(jié)合相關(guān)法規(guī)、條例等的規(guī)定，綜合確定；評(píng)估基準(zhǔn)日應(yīng)該是評(píng)估對(duì)象查詢的截止時(shí)間，即為壓覆查詢的時(shí)間；建設(shè)項(xiàng)目壓覆數(shù)據(jù)庫的建立，對(duì)于礦政管理工作具有一定的支撐作用，但在實(shí)際應(yīng)用中也要注意實(shí)時(shí)更新和綜合分析。