文_孫炘 Meicheng Lam 朱婷

1 北京北控環(huán)保工程技術(shù)有限公司 2 EEW Energy from Waste

隨著中國城市化進程加速，人口大量增長，環(huán)境壓力加劇，城市生活垃圾人均產(chǎn)生量不斷增加。1980～2017年，中國中型以上城市生活垃圾清運量增長近6倍，達到2.15億t/a，已成為城市環(huán)境管理關(guān)鍵。世界銀行對美國、日本、盧森堡等28個經(jīng)合組織國家的城市居民富裕程度與人均生活垃圾產(chǎn)生量研究，顯示其呈正相關(guān)關(guān)聯(lián)，并預(yù)測中國城市生活垃圾產(chǎn)量將繼續(xù)增長，在2030年可能突破3億t。

面對日益嚴重的全球垃圾圍城，近年各國均調(diào)整經(jīng)濟運行方式，在垃圾處理方面遵循3R主導(dǎo)思想，以避免生活垃圾中可回收部分大量流入終端處置，增加運行壓力，同時造成資源浪費和環(huán)境污染。如,歐盟提出“零廢棄”“零填埋”，中國提出“無廢城市”概念及建設(shè)試點工作方案，并于2019年和2020年分別啟動上海及北京試點推行垃圾分類。本文以歐盟國家在垃圾回收產(chǎn)業(yè)化具備代表性的德國為例，對照研究提出中國垃圾分類與資源化利用相關(guān)啟示。

1 德國垃圾分類的實施現(xiàn)狀及運行機制

德國人口約8300萬，每年每人生活垃圾產(chǎn)出約627.8kg，遠高于歐盟人均水平481kg，為此德國建立了完善先進的垃圾分類回收體系?，F(xiàn)德國垃圾處理行業(yè)年收益約為500億歐元，解決就業(yè)崗位24萬個，已成為德國重要的經(jīng)濟和就業(yè)領(lǐng)域之一。

德國垃圾回收利用率居歐洲第一，各項法律法規(guī)完善，如生產(chǎn)者責任制、押金回收制度等均有效實施，技術(shù)裝備研發(fā)也

處于世界尖端。本文從法律體系、物質(zhì)流調(diào)控、經(jīng)濟管控三方面，對德國的垃圾分類產(chǎn)業(yè)體系予以簡要概括及分析。

1.1 法律法規(guī)體系

在垃圾分類及處理方面，德國形成了一套完整的環(huán)境保護和循環(huán)經(jīng)濟法律體系。截至目前，德國聯(lián)邦和各州制定了8000余部相關(guān)法律法規(guī)，同時，歐盟也約有400多條相關(guān)法規(guī)及指令在德國具備法律效力。

歐盟作為推動垃圾分類管理的先驅(qū)組織，制定了大量垃圾管理和處置法規(guī)，如《廢物框架指令》（2018/851/EU）要求歐盟成員國按照五層倒金字塔順序進行垃圾源頭減量化；《垃圾填埋指令》明確填埋場的選址、填埋物和建設(shè)運行標準；一系列廢物處理最佳現(xiàn)有技術(shù)（BAT）指令，以規(guī)范指導(dǎo)各成員國的垃圾處理技術(shù)路線與標準。2000年以來，歐盟進一步推進生活垃圾資源化利用，頒布零填埋政策、填埋場采礦政策及循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃、禁塑議案等。

德國垃圾立法歷程中重要節(jié)點：1972年《廢棄物處理法》（1986年修訂），引入垃圾減量化理念，同時提出生產(chǎn)者責任制；20世紀90年代《廢物管理法案》和《包裝廢物條例》，建立雙軌收集制度，明確包裝廢棄物生產(chǎn)者處理責任；2005年《垃圾填埋條例》，要求垃圾預(yù)處理后，總有機碳小于5%才可以填埋；1996年《循環(huán)經(jīng)濟法》（2012年修訂），規(guī)定廢物處理的優(yōu)先順序是減量-循環(huán)使用-無害化處置，是德國對歐盟《廢物框架指令》的本土化轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)行歐盟及德國垃圾回收及處理主要法律法規(guī)框架如圖1所示。

圖1 現(xiàn)行歐盟及德國垃圾回收及處理主要法律法規(guī)框架

1.2 物質(zhì)流體系

德國資源回收利用處于高水準，2018年德國廢棄物回收率達到81%（見表1），包括資源再利用和二次供能，其中城市生活垃圾回收率為98%，幾乎達成零廢棄。

表1 德國生活垃圾2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)

從物質(zhì)流體系看，德國垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備配置齊全，居民垃圾分為五類，包括有機垃圾、輕型包裝、紙制品、玻璃制品及其他生活垃圾。在住宅樓下或街區(qū)配有分顏色的不同垃圾回收箱；每個街區(qū)配備回收玻璃制品的垃圾箱，分綠、棕和白色三種。其余如裝修材料等大件特殊垃圾，則需自行丟棄到指定處理地點，或支付費用請專業(yè)公司上門回收。具體物質(zhì)流系統(tǒng)見圖2。

圖2 德國垃圾分類回收及處理物質(zhì)流動圖

1.3 經(jīng)濟調(diào)控體系

除法律手段之外，歐盟國家較早將經(jīng)濟政策等宏觀調(diào)控手段運用到垃圾管理領(lǐng)域，提供資金，激勵和改變居民垃圾投放行為，引導(dǎo)全社會參與垃圾減量和分類。歐盟及德國推進垃圾分類和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展是復(fù)雜完善的系統(tǒng)化行為，覆蓋了產(chǎn)品全生命周期，涉及生產(chǎn)、消費、廢物分類管理、廢物處理和資源化四個環(huán)節(jié)，采取了多種形式及種類的調(diào)控手段。

1.3.1 生產(chǎn)環(huán)節(jié)

通過政策指導(dǎo)企業(yè)設(shè)計和生產(chǎn)易于回收利用的產(chǎn)品，通過工業(yè)部門BREF控制企業(yè)準入標準；提供財政補貼和資金支持，如歐盟“地平線2020計劃”、歐洲戰(zhàn)略投資基金等，投入超過100億歐元。此外，歐盟還創(chuàng)新試點交易，成立循環(huán)經(jīng)濟金融支持平臺以刺激投資，滿足額外融資需求，實現(xiàn)綠色新政。根據(jù)《可持續(xù)歐洲投資計劃》，預(yù)計未來10年投入資金超過1萬億歐元。歐盟擬將塑料包裝廢棄物的稅收渠道和碳排放交易體系拍賣收入的20%劃撥預(yù)算，以支持相關(guān)投入。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)最為重要的機制是生產(chǎn)者付費制度，又稱生產(chǎn)者責任延伸制，該政策通過將產(chǎn)品的責任從納稅人轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者來改善環(huán)境，強調(diào)生產(chǎn)者對產(chǎn)品設(shè)計和材料選擇有控制權(quán)，也對產(chǎn)品使用后的回收、再生及處置負有相應(yīng)責任。目前，歐盟27個成員國已實施包裝廢棄物生產(chǎn)者責任制，也逐步延伸至報廢汽車和廢舊電子設(shè)備。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)是推進循環(huán)經(jīng)濟最重要的一環(huán)，以生產(chǎn)者為切入點引入外部激勵和規(guī)范，能夠最大程度保證指引信號在產(chǎn)品鏈上下游順暢傳播，從根源減少廢棄物并鼓勵再生利用。

1.3.2 消費環(huán)節(jié)

歐盟及德國政府從提高綠色公共采購比例入手，幫助消費者選擇環(huán)境友好型的綠色產(chǎn)品和服務(wù)，同時嚴格對垃圾分類的規(guī)范要求，倒逼消費端選擇垃圾處理低成本的產(chǎn)品。

押金制度是有效從消費端推動垃圾分類的手段之一。如，德國對于超市供應(yīng)的絕大部分飲料、礦泉水等可回收塑料瓶包裝產(chǎn)品，都已包含了0.25歐元的押金，使用后將塑料瓶投入回收機可得到代金憑證繼續(xù)消費或退款。

1.3.3 廢物分類管理

調(diào)控居民垃圾分類最有效的是經(jīng)濟手段。居民需要為使用不同類別垃圾箱付費，一般稱為垃圾稅。如果居民將未分類的垃圾投入綜合生活垃圾即棕色箱中，則需要付出更高的費用，這種制度促進了居民主動進行垃圾分類工作。部分特定垃圾在一般地點丟棄是需要付費的，而在指定地點丟棄可能免費或返還費用。此外，輔助以國民教育培訓(xùn)及社區(qū)管理和社會監(jiān)督。

1.3.4 廢物處理及資源化

德國創(chuàng)新性地通過激勵機制，將垃圾管理權(quán)與社區(qū)利益相結(jié)合，使社區(qū)居民參與決策過程并受益，參與形式包括地區(qū)政府劃歸垃圾廠部分產(chǎn)權(quán)給當?shù)厣鐓^(qū)共有，或當?shù)厣鐓^(qū)選擇組建“投資代表小組”參與項目管理并獲得收益等。收益形式包括居民直接分紅、轉(zhuǎn)化為地方投資，以及提供補償機制幾種。補償形式可通過項目承包方與社區(qū)費用收取方簽訂減免協(xié)議，給予社區(qū)居民使用再生能源產(chǎn)品的費用折扣，包括減免電費或者燃氣費用等，正向推動社區(qū)居民責任共擔。同時，推動應(yīng)用再生原料，優(yōu)先采購再生產(chǎn)品，并對廢物處理進行全生命周期監(jiān)測評估。

2 參考經(jīng)驗

2.1 首重頂端制度設(shè)計

從完善頂端設(shè)計為著手點，細化完善相關(guān)立法，形成系統(tǒng)完善的長效機制；落實如廢物轉(zhuǎn)移清單及管理流程等，對產(chǎn)業(yè)鏈進行過程化管控。

從生產(chǎn)端的機制推動是最有效、在產(chǎn)業(yè)鏈中傳導(dǎo)效用最顯著的方式。例如，目前實施較成功的生產(chǎn)者責任制和押金回收制度，其成功的根本因素是將垃圾處理的事后付費轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者和消費者雙方的前期成本投入。通過前置成本設(shè)計，可以有效推動調(diào)控能效在產(chǎn)業(yè)鏈的傳導(dǎo)，制約各方主動尋求綠色生產(chǎn)及綠色消費，值得借鑒推廣。

2.2 末端設(shè)計增強公眾參與度

可借鑒垃圾焚燒企業(yè)周邊社區(qū)共享垃圾處理廠的管理權(quán)益，以及惠澤政策如供蒸汽及熱能優(yōu)惠等，從處置鏈尾端調(diào)動公眾積極性，通過創(chuàng)新激勵手段來解決鄰避效應(yīng)。政府企業(yè)市民三方參與，協(xié)同共治，打造多元主體新模式。

2.3 跟進財稅政策及配套設(shè)施保障

應(yīng)用綠色企業(yè)補貼或稅收優(yōu)惠政策，做到誰污染誰治理，多排污多繳稅；聯(lián)合金融機構(gòu)建立融資平臺及專項基金保障，引導(dǎo)鼓勵金融機構(gòu)增大綠色投資比例，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

調(diào)整及增加配備從社區(qū)公共收運設(shè)施到處置回收鏈終端的各項設(shè)施物資，以指引和規(guī)范居民分類行為，德國有些垃圾的回收箱做成特殊的入口形狀，如長方形的入口對應(yīng)包裝紙板，圓形入口對應(yīng)塑料水瓶等。

2.4 增強外部監(jiān)管與宣傳教育

在循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)管評價上，適當增加再生原料貢獻度、循環(huán)經(jīng)濟競爭力及創(chuàng)新性、綠色公共采購等指標。宣傳教育方面，加設(shè)垃圾分類理念相關(guān)課程；推動多平臺聯(lián)合宣傳。另外，鼓勵垃圾焚燒廠填埋場等市政企業(yè)向社會開放參觀渠道，積極接受社會組織和公眾監(jiān)督，弱化鄰避效應(yīng)。

3 垃圾處理行業(yè)的機會與改變

打造“無廢城市”的重點是加強垃圾分類回收和資源化利用，在此基礎(chǔ)上，垃圾回收行業(yè)、再生資源產(chǎn)業(yè)，以及相關(guān)設(shè)施設(shè)備、監(jiān)測儀器儀表等行業(yè)，都將得到發(fā)展機會。近幾年歐盟塑料、紙張、銅、鋁、鎳和貴金屬廢物的貿(mào)易量大幅增加，2016年，歐盟在資源再利用循環(huán)活動中產(chǎn)生了近1470億歐元的效益?？梢灶A(yù)見，此類產(chǎn)業(yè)未來將在我國得以迅速發(fā)展。

固廢處理產(chǎn)業(yè)鏈將被打破重塑。相對如垃圾焚燒填埋場等垃圾終端處理業(yè)將面臨總量收縮和行業(yè)洗牌，能夠率先轉(zhuǎn)型綠色生產(chǎn)的企業(yè)將在競爭中占據(jù)優(yōu)勢。

根據(jù)歐盟經(jīng)驗，向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，有助于降低污染物排放，增強環(huán)境效益，對我國更好完成“碳達峰”“碳中和”的重要規(guī)劃目標亦有幫助。