趙先信 李巖

2008年金融危機是一場深刻的大銀行大機構(gòu)危機，危機暴露出歐美金融體系在大型機構(gòu)監(jiān)管方面存在一系列深層次問題，加強對系統(tǒng)重要性銀行等大機構(gòu)的監(jiān)管是危機后國際金融監(jiān)管改革的重點。借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國銀行業(yè)實際，本文提出，我國實施系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管應(yīng)注重發(fā)揮資本的約束機制，促進風(fēng)險有效處置，充分發(fā)揮中央銀行的宏觀審慎管理職能，建立健全公共部門風(fēng)險處置機制。

結(jié)合我國銀行業(yè)現(xiàn)狀和風(fēng)險特征，按照實質(zhì)重于形式原則，我國實施系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管應(yīng)注重把握好三個方面：一是強化資本約束機制，提高機構(gòu)自身風(fēng)險承擔(dān)能力和風(fēng)險可處置性，壓實機構(gòu)的主體責(zé)任。二是宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，充分發(fā)揮中央銀行宏觀審慎管理職能。三是在嚴(yán)格落實各主體責(zé)任前提下，建立健全公共部門風(fēng)險處置機制。

2008年金融危機是一場深刻的大銀行大機構(gòu)危機

美國次貸危機是大蕭條以來最嚴(yán)重的全球金融危機，歐美大銀行、大機構(gòu)成為風(fēng)暴中心。貝爾斯登并入摩根大通，美林被美國銀行收購，雷曼兄弟破產(chǎn)，高盛和摩根士丹利轉(zhuǎn)型為銀行控股公司，美國國際集團、房地美和房利美被美國政府注資和接管。英國北巖銀行、蘇格蘭皇家銀行、勞埃德銀行、比利時富通銀行等被臨時國有化。受危機沖擊，2008年至2012年，美國倒閉的中小銀行共465家，資產(chǎn)規(guī)模合計6890億美元，占近20年來美國倒閉銀行總數(shù)的83%，資產(chǎn)規(guī)模的96%（見圖1）。據(jù)國際貨幣基金組織2009年估計，全球銀行業(yè)在危機中遭受信貸損失約2.8萬億美元。

金融危機重創(chuàng)全球經(jīng)濟。美國、歐元區(qū)、英國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體自2008年下半年開始陷入衰退，2009年經(jīng)濟負(fù)增長，失業(yè)率大幅攀升。2008年1月至2009年10月，美國失業(yè)率從5%上升到10%，歐洲失業(yè)率從7.2%上升到9.6%。為避免危機進一步惡化，各國政府不得不動用大量公共救助資金對金融體系進行救助。截至2009年2月，美國政府和聯(lián)儲共動用公共救助資金約9.7萬億美元，占2008年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的66%;英國和歐洲分別動用公共救助資金約0.9萬億美元、1.4萬億美元（見圖2）。

危機暴露出歐美金融體系在大型機構(gòu)監(jiān)管方面存在一系列深層次問題。一是大型機構(gòu)風(fēng)險承擔(dān)和損失吸收能力不足，缺乏充足的合格資本與債務(wù)工具吸收損失，風(fēng)險和損失嚴(yán)重外溢。二是大型機構(gòu)的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，金融體系關(guān)聯(lián)度高，難以有序清算和處置。三是監(jiān)管部門反應(yīng)滯后，針對系統(tǒng)性風(fēng)險的預(yù)防、管控和處置能力不足。

加強對系統(tǒng)重要性銀行等大機構(gòu)的監(jiān)管是危機后國際金融監(jiān)管改革的重點

第一，增強系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險承擔(dān)能力。主要體現(xiàn)為大幅提高了核心一級資本要求，以增強吸收正常經(jīng)營中損失和緩沖風(fēng)險的能力。危機前，巴塞爾協(xié)議Ⅱ僅要求銀行滿足2%的核心一級資本充足率要求。危機后，巴塞爾協(xié)議Ⅲ將核心一級資本充足率要求提高到7%，新增加的逆周期資本和系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，均須用額外的核心一級資本來滿足。

第二，增強系統(tǒng)重要性銀行的損失承擔(dān)能力。主要體現(xiàn)為增加了可以減記或轉(zhuǎn)股的資本和債務(wù)工具要求，以增強股東和特定債權(quán)人在處置階段吸收損失和防止風(fēng)險外溢的能力。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會（FSB，2015）確定的總損失吸收能力（TLAC）標(biāo)準(zhǔn)，全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIB）TLAC工具總額2019年須達(dá)到風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)（RWA）的16%和表內(nèi)外總資產(chǎn)的6%，2022年分別提高至18%和6.75%，新興市場經(jīng)濟體的全球系統(tǒng)重要性銀行可延后6年達(dá)標(biāo)。歐元區(qū)大型銀行要滿足自有資金和合格負(fù)債的最低要求（MREL），用于提高損失承擔(dān)能力。

第三，破除“大而不能倒”（Too-big-to-fail）預(yù)期，增強系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險可處置性（Resolvability）。系統(tǒng)重要性銀行混業(yè)程度高，內(nèi)部業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高，與外部市場關(guān)聯(lián)性強，是導(dǎo)致風(fēng)險無法處置或有序處置、倒逼公共部門救助的重要原因。提高可處置性的關(guān)鍵是銀行制定合格的處置計劃，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險情形下的應(yīng)對措施，壓實股東和債權(quán)人等各主體責(zé)任。例如，美國的系統(tǒng)重要性銀行每年要制定和更新處置計劃，并提交美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司共同審查。美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司曾于2016年4月否決了摩根大通、美國銀行、紐約梅隆銀行、高盛集團、摩根斯坦利、道富銀行和富國銀行等7家機構(gòu)的處置計劃，要求這些機構(gòu)在6個月內(nèi)修改后重新提交，否則將對其實施更嚴(yán)格的資本、杠桿率、流動性等審慎監(jiān)管要求，限制其業(yè)務(wù)和規(guī)模增長，甚至要求剝離特定資產(chǎn)和業(yè)務(wù)。

第四，系統(tǒng)重要性銀行由中央銀行直接監(jiān)管。中央銀行作為最后貸款人，掌握多種金融穩(wěn)定工具，負(fù)有維護金融穩(wěn)定的職責(zé)，充分發(fā)揮中央銀行的監(jiān)管職能對于防控系統(tǒng)性風(fēng)險具有重要意義。次貸危機后，突出金融穩(wěn)定目標(biāo)以及強化中央銀行對大型機構(gòu)的直接監(jiān)管成為監(jiān)管改革的重要方向。2010年，美聯(lián)儲在內(nèi)部設(shè)立大型金融機構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會（LISCC），直接監(jiān)管美國的國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，包括美國的全球系統(tǒng)重要性銀行和在美國系統(tǒng)重要性程度較高的外國銀行組織。LISCC從業(yè)務(wù)和機構(gòu)兩個維度對銀行進行監(jiān)管，為每家銀行成立一個專門的監(jiān)管小組負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。2014年，歐元區(qū)開始實施單一監(jiān)管機制（SSM），歐央行上收了各國監(jiān)管當(dāng)局對大型銀行的日常監(jiān)管權(quán)，同時統(tǒng)一制定中小銀行最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。截至2020年末，歐央行直接監(jiān)管的大型銀行共115家，占?xì)W元區(qū)銀行業(yè)總資產(chǎn)的81%。歐央行為每家銀行組建專門的聯(lián)合監(jiān)管小組，由歐央行工作人員擔(dān)任組長，銀行母國監(jiān)管當(dāng)局工作人員擔(dān)任副組長。2013年，英國撤銷了負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管的金融服務(wù)局（FSA），在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會（FPC）負(fù)責(zé)宏觀審慎政策，成立審慎監(jiān)管局（PRA）負(fù)責(zé)銀行業(yè)的微觀審慎監(jiān)管，同時單獨設(shè)立行為監(jiān)管局（FCA）。納入中央銀行監(jiān)管后，歐美大型銀行的資本狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性水平得到顯著改善，大型銀行的抗風(fēng)險能力明顯提升。

第五，強化公共部門針對系統(tǒng)性風(fēng)險的處置能力。針對2008年金融危機期間各國監(jiān)管當(dāng)局在處置權(quán)限、處置工具和處置資金池等方面存在的不足，金融穩(wěn)定理事會制定了《金融機構(gòu)有效處置機制核心要素》，要求各國明確處置當(dāng)局，賦予處置當(dāng)局必要的處置權(quán)限，籌措充足的處置基金，確保對機構(gòu)進行破產(chǎn)清算時既不動用納稅人的資金，也不影響金融體系的正常運作。歐元區(qū)2014年開始建立單一處置機制（SRM），設(shè)立單一處置委員會（SRB）作為專門的處置機構(gòu)，負(fù)責(zé)處置歐央行直接監(jiān)管的大型銀行和其他跨國銀行，各成員國處置當(dāng)局負(fù)責(zé)處置其他中小銀行。為提高單一處置機制的可信度，單一處置委員會從2016年開始建立單一處置基金（SRF），作為風(fēng)險處置中吸收損失的最后資金來源，確保不動用公共資金用于處置。此外，歐元區(qū)還在探索建立統(tǒng)一的歐洲存款保險計劃（EDIS），在銀行倒閉時用于向存款人進行賠付。美國早在20世紀(jì)30年代大蕭條后就逐步建立起以聯(lián)邦存款保險公司為核心的銀行業(yè)風(fēng)險處置機制，聯(lián)邦存款保險公司既是存款人的“付款箱”，也是銀行處置的“資金池”。危機后，考慮到應(yīng)對一次金融危機通常需要存款保險基金達(dá)到受保存款（Insured Deposits）總額的2%，美國將存款保險基金最低目標(biāo)比率設(shè)置為受保存款總額的1.35%，長期目標(biāo)比率設(shè)置為受保存款總額的2%。

我國銀行業(yè)風(fēng)險特征和監(jiān)管體制顯著有別于歐美

近20年來，我國銀行業(yè)飛速發(fā)展。英國《銀行家》雜志發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2020年末，在全球排名前1000位的銀行中我國占144家，在全球前十大銀行中我國四大行位居前四位。與歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟體相比，我國銀行業(yè)在業(yè)務(wù)特征、風(fēng)險特征、風(fēng)險形成機制、風(fēng)險緩釋機制、風(fēng)險處置機制以及監(jiān)管體制等方面均有顯著差異。

第一，我國銀行業(yè)業(yè)務(wù)復(fù)雜性不高，系統(tǒng)性風(fēng)險主要來自銀行體系的順周期風(fēng)險。與歐美相比，我國金融分業(yè)經(jīng)營格局明顯，大銀行混業(yè)程度低，機構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性低，全球活躍程度不高。2020年，從全球系統(tǒng)重要性銀行得分看，我國四大行規(guī)模指標(biāo)得分較高，復(fù)雜性和跨境活躍度得分明顯低于歐美國家的銀行（見圖3）。從全球系統(tǒng)重要性銀行的附屬機構(gòu)數(shù)量看，我國和日本平均為243家，而美國、歐洲平均分別為2163家、1024家。

我國銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險主要來自信貸周期風(fēng)險，銀行信貸規(guī)模和宏觀杠桿率上升較快。央行及銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2008—2020年，銀行信貸余額從32萬億元上升到178.4萬億元，年均增速15.4%。銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)從62.4萬億元上升到312.7萬億元，年均增速14.4%。同期，宏觀杠桿率從145%上升到279.4%，年均上升11.2個百分點。隨著經(jīng)濟增速持續(xù)放緩，周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾疊加，銀行體系不良貸款壓力上升，長期積累的各類金融風(fēng)險開始“水落石出”。

第二，我國銀行業(yè)風(fēng)險分化顯著，大型銀行經(jīng)營總體穩(wěn)健，中小銀行風(fēng)險較高。從實際風(fēng)險暴露看，近年來中小銀行風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)。2020年末，根據(jù)央行金融機構(gòu)評級結(jié)果，24家大型銀行評級好，風(fēng)險低。另有442家機構(gòu)評級差，風(fēng)險高，主要為城市商業(yè)銀行、農(nóng)合機構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社）和村鎮(zhèn)銀行。

大型銀行經(jīng)營總體穩(wěn)健，主要受益于穩(wěn)定的經(jīng)濟增長和信貸需求，同時也得益于中央銀行實施正常的貨幣政策，信貸需求和利差水平有利于銀行保持較強的盈利能力和風(fēng)險處置能力。多年來，大型銀行持續(xù)從營業(yè)收入中計提大規(guī)模的信用減值損失，用于不良貸款處置與核銷，效果顯著。如圖4所示，18家A股上市大型銀行2010年計提信用減值損失占營業(yè)收入的比例為9%，2015年上升到18%，2020年進一步上升到28%。

第三，資本的風(fēng)險緩沖機制尚未鞏固。銀行業(yè)靠資本吸收損失的前提是資產(chǎn)分類準(zhǔn)確、撥備充足。在用資本沖抵損失方面不存在政策或制度障礙。但我國目前的情況是，相當(dāng)一部分銀行為了追求賬面業(yè)績，習(xí)慣以時間換空間，不愿意及時、真實暴露風(fēng)險，資產(chǎn)分類不夠嚴(yán)肅，更傾向于用新增收入來抵補風(fēng)險損失。2017—2020年，我國銀行業(yè)累計處置不良貸款8.8萬億元，占2020年末銀行業(yè)貸款余額的4.9%，超過之前12年的總和。同期，商業(yè)銀行不良貸款率仍穩(wěn)中有升，從1.74%上升到1.84%。新增營業(yè)收入取代資本成為消化存量不良貸款的主要資源，資本既沒有在事前有效約束銀行風(fēng)險資產(chǎn)擴張，也沒有在事后承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險損失，資本約束機制有待進一步深化。

第四，公共部門對系統(tǒng)性風(fēng)險的處置機制有待建立健全。在中小銀行處置中，常見的情形是地方政府牽頭監(jiān)管部門采取“一事一議”的方式與問題機構(gòu)管理層、股東、債權(quán)人和投資人協(xié)商，談判達(dá)成最終處置方案。地方政府為了維穩(wěn)和保護地方相關(guān)機構(gòu)，可能不愿主動暴露風(fēng)險，更不愿意及時主動采取風(fēng)險處置措施。地方政府和金融機構(gòu)以社會穩(wěn)定為由倒逼中央政府、中央銀行承擔(dān)高昂救助成本的問題仍然存在。金融風(fēng)險無法及時出清，很容易在上游形成風(fēng)險堰塞湖，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。此外，銀保監(jiān)會發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2019年末，全國共組建債委會約1.9萬家，涉及用信余額約21萬億元，占當(dāng)年銀行業(yè)信貸余額的13%，2020年債委會進一步增加到2萬家。

第五，銀行監(jiān)管體系需要持續(xù)完善?！帮L(fēng)起于青萍之末”，系統(tǒng)性金融風(fēng)險事件大都經(jīng)歷了從小到大、從局部到整體、從積累到爆發(fā)的長期演變過程。各風(fēng)險防線先后失守是風(fēng)險爆發(fā)的重要原因。金融機構(gòu)作為市場主體，是防范化解金融風(fēng)險的第一道防線，必須確保公司治理和內(nèi)控機制健全有效，確保資本充足。銀行監(jiān)管部門負(fù)責(zé)銀行業(yè)日常監(jiān)管，是防范化解金融風(fēng)險的第二道防線。監(jiān)管部門應(yīng)推動金融機構(gòu)形成股東、管理層、監(jiān)管部門三方良性互動機制，避免內(nèi)部人控制和外部人控制，促進公司治理健全有效。針對行業(yè)層面的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險，監(jiān)管部門負(fù)有及時發(fā)現(xiàn)、揭示、糾正和處置責(zé)任。中央銀行肩負(fù)維護金融穩(wěn)定重任，是防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的第三道防線。中央銀行須在認(rèn)定和監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行方面充分發(fā)揮作用，在合理設(shè)置安全網(wǎng)范圍、有效防范制度性道德風(fēng)險方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用。對照來看，中央銀行宏觀審慎管理職責(zé)和作用還有待進一步加強。

按照實質(zhì)重于形式原則做好我國系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管工作

借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國銀行業(yè)實際，在實施系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管時，應(yīng)著力把握好以下幾個方面：

一是堅持用資本吸收損失，通過附加監(jiān)管要求強化資本約束機制。資本約束機制是銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度，關(guān)鍵是要發(fā)揮資本在事前約束風(fēng)險承擔(dān)，在事后吸收正常經(jīng)營中損失的作用。為落實資本約束機制，必須嚴(yán)肅會計制度，提高資產(chǎn)分類的真實性，消除用資本核銷損失的政策障礙，讓資本在經(jīng)營中確實可損失、能損失，確保資本凈額真實，避免銀行資本成為名義上的擺設(shè)。系統(tǒng)重要性銀行附加資本是整體資本要求的一部分，應(yīng)從整體視角，統(tǒng)籌做好銀行資本充足率監(jiān)管。宜結(jié)合壓力測試定期對銀行整體資本狀況進行全面評估，針對壓力情景下可能出現(xiàn)的資本缺口，督促銀行補充資本，確保資本充足。切實發(fā)揮資本吸收經(jīng)營風(fēng)險的基礎(chǔ)性作用，避免通過進一步的資產(chǎn)擴張和未來的營業(yè)收入吸收損失，形成更大的潛在風(fēng)險。

二是降低系統(tǒng)重要性銀行的復(fù)雜性，通過恢復(fù)和處置計劃提高銀行的風(fēng)險可處置性。經(jīng)過長期探索和實踐，我國逐漸形成了分業(yè)經(jīng)營基本格局。系統(tǒng)重要性銀行往往擁有多張金融牌照，在落實分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管要求、降低業(yè)務(wù)復(fù)雜度、防范系統(tǒng)性風(fēng)險方面面臨挑戰(zhàn)較大。系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)制定集團層面的恢復(fù)和處置計劃，并提交中央銀行牽頭的危機管理小組審查。通過恢復(fù)和處置計劃，降低機構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性，提高透明度，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險情形下的應(yīng)急預(yù)案，提高對特定業(yè)務(wù)條線和法人機構(gòu)的處置能力，壓實股東和債權(quán)人等各主體責(zé)任，破除“大而不能倒”預(yù)期，確保發(fā)生重大風(fēng)險情形下可以快速恢復(fù)或有序處置。

三是宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，積極發(fā)揮中央銀行的宏觀審慎管理職能。要強化中央銀行的宏觀審慎管理職能。中央銀行從防范系統(tǒng)性風(fēng)險的角度，強化對系統(tǒng)重要性銀行的評估認(rèn)定和監(jiān)管工作，強化資本約束機制，推動系統(tǒng)重要性銀行增強風(fēng)險承擔(dān)能力和風(fēng)險可處置性。在強化機構(gòu)監(jiān)管的同時注重加強業(yè)務(wù)監(jiān)管，針對業(yè)務(wù)擴張過快、關(guān)聯(lián)度和復(fù)雜性過高、業(yè)務(wù)不透明等可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的問題強化事前風(fēng)險預(yù)警。銀行監(jiān)管部門注重做好微觀審慎監(jiān)管，在統(tǒng)一做好資本監(jiān)管的同時，及時糾正系統(tǒng)重要性銀行在公司治理、關(guān)聯(lián)交易、股東行為、業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險管控等方面的問題，做到風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早提示、早預(yù)警、早處置，避免小問題演變?yōu)榇髥栴}。注重做好行為監(jiān)管，切實保障金融消費者合法權(quán)益。

四是在壓實各相關(guān)主體責(zé)任的前提下，建立健全公共部門風(fēng)險處置機制。建立健全公共處置機制必須在制度和機制上最大限度消除道德風(fēng)險。針對我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險特別是地方中小銀行風(fēng)險現(xiàn)狀，需要壓實各方責(zé)任，包括金融機構(gòu)及其股東的主體責(zé)任、地方政府的“實際控制人”責(zé)任和屬地責(zé)任、金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任等，對重大金融風(fēng)險形成和處置中的責(zé)任進行嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。在壓實責(zé)任和嚴(yán)格問責(zé)的前提下，建立健全金融風(fēng)險處置和金融機構(gòu)市場化退出機制，逐步積累風(fēng)險處置資金池，充分發(fā)揮存款保險機構(gòu)專業(yè)化、市場化處置平臺作用，提高公共部門的風(fēng)險處置能力，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

（趙先信為資深風(fēng)險管理人士，李巖供職于中國人民銀行。本文僅代表作者個人觀點，與供職單位無關(guān)。本文編輯/秦婷）