劉興 汪小溪

摘要：基于南陽市公益林區(qū)劃界定成果，闡述了公益林建設現(xiàn)狀，分析了集體權屬公益林補償資金使用發(fā)放中存在的問題，研究了公益林資源所有者、保護者和受益者之間的權利義務關系，在《生態(tài)效益補償條例》制定、補償機制，補償原則、補償標準、補償資金使用方向等方面提出了完善策略。

關鍵詞：公益林;問題;策略。

1? 南陽市公益林總體情況

南陽市公益林總面積43.71萬hm2，其中國家級公益林36.74萬hm2、省級公益林6.97萬hm2。森林生態(tài)效益補償機制實施以來，取得了明顯的生態(tài)效益。全市森林覆蓋率由2010年的35%提高至目前的40%，林木蓄積量得到明顯增長，公益林區(qū)基礎設施逐步完善，森林質量顯著提高，林區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2? 存在的問題

2.1? 管理體制不完善

一些縣區(qū)沒有專職的公益林管理的機構和編制，不僅導致公益林管理人員流動性較大，不利于工作開展，造成公益林工作經(jīng)費使用不方便，也不利于縣級林業(yè)主管部門爭取公益林配套經(jīng)費。

2.2? 補助標準偏低

對于個人權屬公益林，由于限制采伐，林農的經(jīng)濟效益即為生態(tài)效益補償。目前每年10元/667m2的補助標準，遠不如種植商品林和經(jīng)濟林，部分林農認為公益林限制了他們的發(fā)展，希望可以調出公益林補償范圍。一些山區(qū)群眾經(jīng)濟收入來自于山區(qū)林木資源，公益林區(qū)劃界定后，導致經(jīng)濟利益受損。公益林區(qū)劃實施以前，群眾可以利用山區(qū)櫟木資源種植椴木香菇，公益林區(qū)劃界定后，群眾利用替代物，不僅提高了成本，也影響了香菇質量，效益明顯下降，目前生態(tài)效益補償標準顯然不能彌補損失，群眾意見較大。

2.3? 權屬問題

對于集體權屬的公益林，林權權利人為村組集體，目前兌付方式為縣財政將補償資金發(fā)放至村集體。在實際操作中由村集體均分補助資金，一些村組集體所有的公益林面積不大，發(fā)放到全體權利人后數(shù)額小到可以忽略不計，群眾嫌麻煩，也給基層干部增加了大量工作。另外由于集體權屬的公益林沒有確權到人，導致個別地方出現(xiàn)糾紛，此類信訪案件數(shù)量呈現(xiàn)增加趨勢。

3? 完善策略

3.1? 界定森林生態(tài)效益補償資金的性質

從生態(tài)優(yōu)先等原則，可以把森林生態(tài)效益補償視為政府對生態(tài)產品的購買和對林木所有者放棄部分權利的補償。目前政策規(guī)要求公益林管護經(jīng)濟補償按權屬直補到戶，對護林員按照標準發(fā)放勞務補助，對林農是否管護林木并無明確要求，其實已經(jīng)是把部分資金視為對林農放棄采伐權利等補償和對護林員勞務的購買。界定森林生態(tài)效益補償資金的性質，可以指導各地公益林建設方向。如果森林生態(tài)效益補償資金是普惠性質的補貼，那么就應該按照惠農資金管理，做到應發(fā)盡發(fā)，讓林區(qū)群眾受益;如果該資金是國家對生態(tài)產品等購買和限制采伐補償，那么就可以把資金向生態(tài)區(qū)位重要，林木管護好，生態(tài)效益高的林區(qū)傾斜，試點分級補助制度，有助于提高各地積極性。

3.2? 明確公益林資源所有者范圍，厘清公益林各方權利義務

按照目前政策，對于國有和個人權屬等公益林，資源所有者權利義務關系十分明晰，國家獲得生態(tài)效益，林場和農戶獲得經(jīng)濟補償。但是對于集體所有的公益林政策缺失，集體組織不能接受生態(tài)效益補償，強制要求直補到戶不僅給基層林業(yè)部門增加負擔，也容易引發(fā)矛盾;對于有承包關系的公益林，現(xiàn)有政策要求雙方協(xié)商補助資金歸屬，實際操作起來，也易引發(fā)矛盾，不利于林區(qū)穩(wěn)定。林農作為自然人可以成為公益林所有者，國有林場作為法人機構也可以成為公益林所有者，村組集體、企業(yè)、專業(yè)合作社等法人機構以及通過流轉承包取得林地使用權和林木所有權的承包戶是否也可以成為公益林資源所有者。

3.3? 明確各行政部門權限職責

當前，各級各部門都在加快推進權力清單制度，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要舉措。森林生態(tài)補償資金涉及林區(qū)千家萬戶，工作頭緒多，林木由林業(yè)部門管護，資金由財政部門發(fā)放，林權證由自然資源部門發(fā)放，各部門之間工作交叉多，在立法層面明確責任，權責法定，有利于責任落實，加快推進工作。

3.4? 確定生態(tài)效益優(yōu)先的原則，研究制定差異化補償標準

按照生態(tài)區(qū)位重要性，或按照保護等級，或按照生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對生態(tài)效益好的林區(qū)適當提高補助標準;也可以在今后調整補助標準時優(yōu)先提高生態(tài)效益好的林區(qū)的補助標準。

3.5? 強化國有林場職能

目前國有林區(qū)在管護水平和森林質量等方面，要好于非國有林區(qū)，一直以來，國有林場都發(fā)揮了較好的示范帶頭作用。以前，國有林區(qū)生態(tài)效益補償金用于購買林區(qū)職工勞務，解決林場職工生存問題，隨著國有林場制度改革，職工工資納入財政預算，現(xiàn)應把生態(tài)效益補償金投入林區(qū)建設。今后也要將政策和資金向國有林區(qū)傾斜，規(guī)劃設計一批長期的建設、科研項目，推動國有林場林區(qū)建設。

參考文獻

[1] 楊繼秀.生態(tài)公益林的保護與管理[J].農家科技（下旬刊），2017（8）：223.