許仁平

(蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊，安徽 蕪湖 241006)

2019年1月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境部等11部委柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》),要求各地建立完善機動車排放檢測與強制維護制度(I/M 制度)，生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)炔块T建立排放檢測和維修治理信息共享機制；強調(diào)各地要全面建立實施 I/M 制度，明確要求包括監(jiān)督抽測發(fā)現(xiàn)在內(nèi)的超標排放車輛應(yīng)按要求及時維修。2020年7月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合交通運輸部和國家市場監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于建立實施汽車排放檢驗與維護制度的通知》(環(huán)大氣[2020]31號，以下簡稱《通知》)。本文根據(jù)《行動計劃》和《通知》的要求，創(chuàng)新性地提出采用登記制而非許可制，以市場化手段而非行政手段設(shè)立M站的途徑和原則，給出了機動車污染監(jiān)管過程中I/M軟件閉環(huán)管理的實現(xiàn)方式，并就I/M制度建設(shè)中需要注意以及市場化條件下I站和M站的監(jiān)管機制進行了討論。最后介紹了蕪湖市據(jù)此實施I/M制度所取得的成效。

1 I/M制度實施過程中的主要問題

1.1 M站的設(shè)立問題

2016年以來，各地機動車檢驗機構(gòu)(I站)已完成社會化改革，實行市場化運作[1]，故I/M制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于機動車維修治理機構(gòu)(M站)的設(shè)立和建設(shè)。在現(xiàn)有的機動車維修機構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過延展業(yè)務(wù)范圍，指定部分維修站開展機動車排放維修業(yè)務(wù)，此種方式，看似便捷，容易實施，但無疑將遇到“行政許可”的法律瓶頸。《行政許可法》規(guī)定：法律可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可設(shè)定臨時性的行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。目前大多數(shù)地區(qū)尚未就I/M制度進行地方立法，故此，以行政許可方式設(shè)立M站，從法律程序上看，短時間內(nèi)是不可行的。而如果不專設(shè)M站，則由于各類維修站數(shù)量龐大，構(gòu)成復雜，維修過程很難保證規(guī)范、透明，監(jiān)管無疑十分困難，就又回到《通知》印發(fā)前的老的模式上，《通知》印發(fā)也就失去了意義，所以，在M站設(shè)立問題上各地常常處于兩難的境地。

1.2 M站與I站的閉環(huán)問題

環(huán)檢機構(gòu)現(xiàn)行的檢測流程一般是：先檢驗，再將檢驗結(jié)果上傳生態(tài)環(huán)境部門進行檢驗報告編碼，然后檢測機構(gòu)打印檢驗報告[2]。按上述流程，車輛是否維修，是由檢驗機構(gòu)通過人工或程序來判定的，監(jiān)管機構(gòu)無法監(jiān)管，車主即使不進行正常的進M站維修，也能上線檢測，這給弄虛作假和某些“糊弄式維修”留下了空間，使得M站可能被架空而成為虛設(shè)。同時，對于檢測與維修，如果未實現(xiàn)由監(jiān)管機構(gòu)主導的軟件系統(tǒng)層面上的自動閉環(huán)，將使I/M制度的實施效果可能受到人為干擾的影響[3-6]。

2 I/M制度的實現(xiàn)途經(jīng)

2.1 運用市場化手段是機動車I/M制度建設(shè)的必然選擇

前已述及，行政指定M站不合法，而如果全面放開，又難以監(jiān)管，對提高維修質(zhì)量、遏制虛假維修意義有限。而運用市場化手段，摒棄行政許可而采用申請/登記制設(shè)立M站，可以較好地解決這一問題。

《行政許可法》第十三條規(guī)定：通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(二)市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的;(三)行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的;(四)行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。該法條不僅為設(shè)立行政許可劃下了紅線，同時，也為我們?nèi)绾卧O(shè)立、管理M站指明了方向。

從機動車污染維修治理的微觀內(nèi)在過程來看，車主完全有能力根據(jù)自己的日常經(jīng)驗來判斷維修機構(gòu)的商譽好壞、服務(wù)優(yōu)劣和價格高低，自主確定維修機構(gòu)。維修機構(gòu)本身，也將經(jīng)受市場考驗，優(yōu)勝劣汰，畢竟，一個維修質(zhì)量不過關(guān)的維修企業(yè)，在市場上是難以生存下來的,從而實現(xiàn)市場競爭機制對M站的有效調(diào)節(jié)。

從機動車污染維修治理行業(yè)宏觀管理的角度來看，一方面，可以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會行業(yè)自律、協(xié)調(diào)和指導作用，通過制定相關(guān)服務(wù)規(guī)范、行業(yè)行規(guī)、行業(yè)準入條件等實行自我約束、互相監(jiān)督。另一方面，行政機關(guān)依然可以通過采取信息上傳、監(jiān)控、檢查、督查的方式對機動車污染維修治理過程開展事中、事后監(jiān)管。

2013年召開的黨的十八屆三中全會指出，要使市場在資源配置中起決定性作用。2015年，國務(wù)院提出“放管服”改革，大力精簡和清理行政審批事項。生態(tài)環(huán)境部等三部門印發(fā)的《通知》更是明確一、二類汽車維修企業(yè)和從事發(fā)動機維修的三類維修企業(yè)即可作為汽車排放性能維護維修站(M站)。所以，以行政許可方式設(shè)立M站，既不符合時代要求，也不符合《行政許可法》的立法原意和立法精神，也有?！锻ㄖ芬?，因此，運用市場化手段是機動車I/M制度建設(shè)的必然選擇。

運用市場化手段，采用申請/登記制設(shè)立M站應(yīng)遵循以下幾個原則：

(1)具有一、二級維修資質(zhì)或三級發(fā)動機維修資質(zhì)的機動車維修企業(yè)，可自愿提出申請，由行業(yè)主管部門進行登記。登記不受名額、地域等條件限制，對市場做到完全開放。

(2)申請登記的維修企業(yè)，應(yīng)具備機動車排放維修治理的專業(yè)技術(shù)人員和維修、檢測設(shè)備，制定相應(yīng)的管理制度、維修技術(shù)規(guī)范和透明的收費標準，對超標排放車輛進行科學診斷和合理維護修理。

(3)申請登記的維修企業(yè)應(yīng)將維修過程信息和視頻，通過相關(guān)監(jiān)管軟件平臺實時上傳至交通運輸和生態(tài)環(huán)境管理部門，自覺接受管理部門的事中、事后監(jiān)管。

(4)注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律、協(xié)調(diào)和指導作用。

2.2 I/M軟件閉環(huán)管理的實現(xiàn)方式

生態(tài)環(huán)境部等三部門的《通知》要求：各級生態(tài)環(huán)境、交通運輸部門應(yīng)通過信息閉環(huán)管理來實現(xiàn)汽車排放檢驗與維護制度聯(lián)動以及對超標排放汽車的閉環(huán)管理。具備條件的地市可以通過地市級相關(guān)系統(tǒng)實現(xiàn)閉環(huán)管理。

所謂閉環(huán)管理，即是通過各類機動車排放檢驗檢測信息與維修信息的共享，實現(xiàn)“不合格車輛必須維修，維修后的車輛必須檢驗”的目標。為達成這一目標，實現(xiàn)地市級的閉環(huán)管理，筆者所在的安徽省蕪湖市，設(shè)立了相應(yīng)的管理平臺，將I站(也包括遙感監(jiān)測、路檢路查等取得的相關(guān)檢測信息)和M站接入到平臺中，通過“黑名單”機制，使排放不合格機動車在軟件程序的控制下，強制其進入維修環(huán)節(jié)(不維修就不能上線檢驗)，維修站(M站)在對其進行必要的維修后，將維修合格信息上傳至“黑名單”庫中，檢測站(I站)只有在“黑名單”庫中讀取到維修合格的信息，才能對其進行檢驗。當機動車檢驗合格后，I站通過軟件自動將其狀態(tài)標為“已結(jié)案”，而若檢驗不合格，說明維修不充分，其在“黑名單”中的狀態(tài)由“已維修”修改為“待維修”，該車仍需返回M站繼續(xù)維修。圖1是具體實現(xiàn)流程，如下：

圖1 I/M閉環(huán)管理流程圖

相較于人工閉環(huán)，即I站人工讀取其維修狀態(tài)信息，上述軟件閉環(huán)管理要可靠得多，基本可杜絕因“講人情”等而逃避維修的情形發(fā)生，從而使強制維修落到實處。

3 I/M制度建設(shè)中需要注意的幾個問題

實施I/M制度的過程需要注意下面幾個問題。

3.1 I/M制度實施的全面性

《行動計劃》強調(diào)各地要全面建立實施 I/M 制度，這里的所說的“全面建立實施”，筆者以為不僅指地域空間上的，還應(yīng)該包括檢測信息來源的全面性。即檢測信息的來源不應(yīng)僅局限于機動車定期檢測信息，還應(yīng)該覆蓋包括路檢路查、入戶抽測、遙感監(jiān)測，甚至公眾舉報等各個可能的超標排放檢出途徑。只有這樣，I/M制度才能取得最大的實施效果。

3.2 維修的強制性

檢測的強制性不僅要由制度來保證，而且要通過采取一定的技術(shù)手段(如軟件閉環(huán))在機制上來實現(xiàn)。在實踐中，我們通過優(yōu)化環(huán)檢流程，將環(huán)檢平臺中的機動車信息登錄軟件模塊置于檢測流程的最前端，對各類檢測不合格(包括路檢路查、遙感檢測、公眾舉報等)的車輛通過軟件進行自動檢查，未經(jīng)M站維修竣工的車輛不得開檢，從而實現(xiàn)I/M閉環(huán)管理流程圖所描述的閉環(huán)流程，進而在機制上保證了維修的強制性。

3.3 M站初檢方法的經(jīng)濟性以及和I站的互洽性

對維修治理后車輛進行初步檢測，以判定維修治理的有效性，是車輛維修治理過程的內(nèi)在邏輯和必然要求。在M站建設(shè)過程中，我們以雙怠速法和自由加速法作為M站維修竣工后的初檢方法。這么做，一是考慮檢測方法的經(jīng)濟性，使M站的建設(shè)門檻不致于過高，有利于工作的推動。二是考慮M站的檢測方法和I站的檢測方法之間的互洽性。所謂互洽，即指兩種檢測方法所得出結(jié)論在邏輯上能保持相互融通而不至于發(fā)生矛盾對立。當M站的檢測結(jié)論與I站的檢測結(jié)論不一致時，由于采用的是雙怠速法或自由加速法，法理上和邏輯上，我們都很容易要求以采用工況法的I站檢測結(jié)果為準，車主也容易接受。而如果M站也采用工況法，不僅投入成本過大，而且當檢測結(jié)論和I站的檢測結(jié)論不一致時，處理起來就比較棘手，這就是檢測方法上的不互洽。極端情況下，這種不互洽，還可能擾亂機動車檢測市場秩序。

3.4 維修過程的可追溯性

就是通過維修信息的上傳、過程監(jiān)控等技術(shù)手段，對維修過程、行為進行必要的記錄，為行政管理部門的事中與事后監(jiān)管提供依據(jù)。

4 市場化條件下I站和M站的監(jiān)管

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，運用市場化手段進行機動車I/M制度建設(shè)，更是離不開監(jiān)管，否則，這個市場必將走向無序，最終背離I/M制度設(shè)計的初衷。市場化條件下I站和M站的監(jiān)管，筆者認為主要可以從以下兩個方面開展。

4.1 日常行政監(jiān)管

這里的日常行政監(jiān)管，主要是行政部門的事中、事后監(jiān)管，主要是利用I站和M站的各類過程文件和監(jiān)控視頻等，通過檢查、抽查、督查來實現(xiàn)。我市對I站的管理，學習兄弟城市的作法，還引入了記分制管理辦法對I站進行日常管理。除行政監(jiān)管外，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律管理也是行政部門開展日常管理的一個重要途徑和方式。

4.2 應(yīng)用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)管

所謂大數(shù)據(jù)監(jiān)管是對日常行政監(jiān)管在手段上的延伸。《行動計劃》印發(fā)以來，各地按其要求，建設(shè)了規(guī)模不等的機動車污染遙感監(jiān)測平臺，這些平臺日均將產(chǎn)生大量的機動車遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)。以我市為例，目前已建設(shè)完成19個遙感點位，分布于城市各個入口和市區(qū)大型車輛行駛的主要道路，日產(chǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)近20萬條，充分應(yīng)用這些大數(shù)據(jù)，對I站和M站的監(jiān)管具有十分重要的意義。無論是經(jīng)I站檢測的車輛還是經(jīng)M站維修的車輛，其檢測結(jié)果和維修效果都將經(jīng)受獨立的遙感監(jiān)測系統(tǒng)的檢驗，透過I站和M站與遙感監(jiān)測平臺的信息共享機制，通過對遙感監(jiān)測不合格車輛大數(shù)據(jù)排序，生成各I站和M站車輛檢測和維修的“成績單”，各I站檢測的車輛及各M站維修車輛，有多少上路不合格，情況一目了然。也可以以遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)或黑煙車抓拍結(jié)果，對檢驗機構(gòu)的檢驗過程進行倒查。對檢測質(zhì)量和維修質(zhì)量不佳、“榜單”上靠前的企業(yè)，定期公布，重點監(jiān)管并進行記分處理，嚴重者甚至令其停業(yè)(或半營業(yè))學習、整頓，將大大提升行政監(jiān)管效果，并將在一定程度上終結(jié)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間“貓鼠游戲”，同時，也會對遏制檢測上的弄虛作假行為和維修上的短期行為產(chǎn)生積極作用，因為無論怎么糊弄，還得過遙感、抽測這個關(guān)。

有了強有力的、科學的監(jiān)管，市場這只無形的手的調(diào)節(jié)功能就會發(fā)揮作用，不論I站還是M站，沒有好的服務(wù)或過硬的技術(shù)，最終將通過市場競爭而被淘汰。當然，要達成上述監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)效果，大范圍、高密度遙感監(jiān)測或抽測是不可或缺的前提條件。

5 蕪湖市I/M制度的實施成效

安徽省蕪湖市地處安徽省東南部，經(jīng)濟總量居安徽省第二位。全市機動車保有量70余萬輛，汽車保有量50余萬輛，機動車環(huán)保檢驗機構(gòu)32家。2019年，該市投入2400余萬元在城市建成區(qū)入口和市區(qū)大型車輛通過的主要道路建設(shè)19套機動車排氣污染遙感監(jiān)測設(shè)備和黑煙車抓拍設(shè)備。

自2020年6月截至2021年6月I/M制度實施以來，該市共有5206輛汽車因尾氣超標排放或排放黑煙被列入監(jiān)管“黑名單”，約占汽車保有量的1%，其中，3210輛按I/M制度的要求進行了維修，扣除外地過境車輛928輛，維修率為75.03%，移交公安交管部門處罰1068輛。相較于該市汽車保有量和數(shù)十、數(shù)百輛的人工路查量，在短短的一年時間里，這一成果應(yīng)該說還是相當豐碩的。為此，2021年7月23日《中國環(huán)境報》進行了大篇幅報道。

5.1 構(gòu)建全方位監(jiān)測體系，多途徑嚴密防控機動車超標排放

除依法對機動車污染開展定期檢驗、巨資建設(shè)機動車污染遙感監(jiān)測系統(tǒng)外，蕪湖市花大氣力構(gòu)建全方位監(jiān)測監(jiān)控體系，多途徑嚴密防控機動車超標排放，定期檢驗、遙感監(jiān)測、黑煙車抓拍、路檢路查、入戶抽測和公眾舉報，這些途徑檢出的排放不合格的機動車，都將納入I/M制度體系，都要進行強制維修，力促I/M制度取得最大實施效果。

5.2 通過I/M閉環(huán)管理+遙感監(jiān)測，有效遏制違規(guī)檢驗和虛假維修行為

蕪湖市共建有19套遙感監(jiān)測設(shè)備，相當于每10萬汽車擁有近3.8套遙感設(shè)備，可日產(chǎn)遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)近20萬條。大范圍、高監(jiān)測密度的遙感監(jiān)測系統(tǒng)相當于政府管理部門在現(xiàn)有的檢驗機構(gòu)之外，設(shè)立了一套獨立的監(jiān)測系統(tǒng)。無論是經(jīng)I站檢測的車輛還是經(jīng)M站維修的車輛，其檢測結(jié)果和維修效果都將經(jīng)受獨立的遙感監(jiān)測系統(tǒng)的檢驗。透過I站和M站與遙感信息的共享，形成對遙感監(jiān)測不合格車輛進行倒查的機制。應(yīng)用這種倒查機制，1年來，蕪湖市生態(tài)環(huán)境局共對12家檢驗機構(gòu)的13起違規(guī)行為按《蕪湖市機動車排放檢驗機構(gòu)記分制管理辦法(試行)》進行了記分處理，有效地提高了對檢驗機構(gòu)的監(jiān)管成效，機制上有效地遏制了檢驗機構(gòu)違規(guī)檢驗行為。

蕪湖市通過市場化手段，采用申請/登記制，在全市設(shè)立24家M站。在交通運輸監(jiān)管部門、車輛維修行業(yè)協(xié)會和從業(yè)人員的共同努力下，M站運行以來，未發(fā)生過一起虛假維修或過度維修的違法違規(guī)行為。同時，各M站還利用微信工作群交流信息，對車主不合理的要求主動拒絕，并在微信群中進行通報，對“利用價值”較高的部件，還主動將其毀損，防止其重新流入市場。

5.3 通過廣泛宣傳，I/M制度為公眾所普遍接受

I/M制度是機動車排氣污染防控的一項新制度，為使公眾了解、理解和支持這項制度，蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊編寫了《I/M制度十問十答》，通過報紙報道、散發(fā)宣傳材料、在各I站和M站設(shè)立宣傳牌、走進電臺演播室解答聽眾提問、接受公眾電話咨詢等形式，進行廣泛的宣傳。

該項制度推出后，公眾最大的疑慮，是怕M站壟斷經(jīng)營，獲取高額利潤，損害車主權(quán)益。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，運用市場化手段設(shè)立M站，絕不是放任不管，而是通過創(chuàng)新監(jiān)管機制，應(yīng)用技術(shù)手段加強事中、事后監(jiān)管，并注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律作用，培養(yǎng)從業(yè)人員職業(yè)操守，共同促使I/M制度規(guī)范運行。I/M制度能夠規(guī)范運行，車主權(quán)益得到保障，公眾的疑慮自然也就打消了。