郭永泉

《海關全面深化改革總體方案》和《“十三五”時期海關發(fā)展綱要》提出海關改革發(fā)展的主要目標：打造先進的、在國際上最具競爭力的海關監(jiān)管體制機制(以下稱競爭力體制機制)。競爭力體制機制既是“十三五”時期海關工作目標，也是“十四五”時期海關工作重點。無論是總結過往經(jīng)驗還是展望發(fā)展前景，無論是立足理論還是付諸實踐，競爭力體制機制都是海關領域值得深入研究的課題。本文對海關體制機制競爭力的內涵和指標進行分析，從縱橫兩個維度對我國海關和國際海關開展全面比較，剖析我國海關體制機制在競爭力上的優(yōu)勢和不足，并提出對策建議。

一、競爭力體制機制的內涵和指標體系

可以用四個關鍵詞來概括競爭力體制機制的內涵。

一是“海關體制機制”。海關范疇的體制機制是一國海關職能得以實現(xiàn)的組織方式和制度保證，是海關外在結構和內在性質的統(tǒng)一。其中，體制是海關在機構設置、隸屬關系等方面的制度形式，機制是海關內部運作、對外權利義務的制度形式。兩者有機聯(lián)系，共同組成廣義海關制度。海關以監(jiān)管作為基本職能和執(zhí)法要義，所以海關體制機制通常表述為海關監(jiān)管體制機制。(1)后文為表述簡便，如非特指，不再對海關體制機制冠以“監(jiān)管”二字；根據(jù)具體表意和語境需要，或統(tǒng)稱海關體制機制，或分別稱制度、體制、機制。由于海關職能具有固定性和專業(yè)性，各國海關體制機制有總體相似之處，可相互比較、彼此借鑒。又由于國情、地緣以及經(jīng)濟體制等條件不同，各國海關體制機制又有明顯差異。這些差異，集中體現(xiàn)為競爭力差別。

二是“國際上”。海關體制機制置于國際視野，意味著外向性和包容性。衡量一國海關體制機制是否先進，需要同時考察國內制度效果和國際制度性話語權。不僅要眼光向內，看作用于國內經(jīng)貿的監(jiān)管服務效能如何，也要置于國際視野，看能否順應甚至引領世界海關制度發(fā)展潮流，不僅能成為國際規(guī)則的遵循者，也能成為海關制度模板的塑造者。

三是“最具”。在與其他國家海關的比較中，我國海關體制機制被賦予最高級形態(tài)的目標定位，意味著“爭第一、站前列”的進取姿態(tài)，力圖在世界海關中樹立起與現(xiàn)代化大國相匹配的強關形象。“最具競爭力”直取高線，定義了一種最高標準，要求將自身海關制度打造為最先進樣板，在各方面體現(xiàn)出綜合優(yōu)勢，形成制度層面的示范和引領效應。

四是“競爭力”。這是競爭力體制機制的核心內涵，指的是各國海關體制機制在相互比較中體現(xiàn)出的能力高低和功用大小。按照馬克思主義政治經(jīng)濟學，海關制度是一種上層建筑，取決于一國經(jīng)濟基礎，同時也反作用于經(jīng)濟基礎。(2)馬克思《政治經(jīng)濟學批判》、恩格斯《反杜林論》創(chuàng)立了經(jīng)濟基礎和上層建筑理論，經(jīng)濟基礎是由社會一定發(fā)展階段的生產(chǎn)力所決定的生產(chǎn)關系的總和，是構成一定社會的基礎；上層建筑是建立在經(jīng)濟基礎之上的意識形態(tài)以及與其相適應的制度、組織和設施。如果海關制度能夠適應一國經(jīng)濟社會環(huán)境，并產(chǎn)生促進經(jīng)濟社會發(fā)展的正向作用力，就可以說它是有競爭力的。

基于上述分析，在此提出競爭力體制機制的指標體系。鑒于各國海關從機構設置、事權配置到業(yè)務模式有著明顯差異，指標體系的顆粒度不能太細，否則無法同維比較?？紤]到海關制度在性質上屬于行政管理制度，可以用馬克斯·韋伯的“雙功能”理論(3)馬克斯·韋伯提出行政管理制度都有兩種功能：一為價值理性，二為工具理性。來定義制度競爭力：一為宏觀競爭力，也即“價值理性”，決定海關制度“有什么用”；二為微觀競爭力，也即“工具理性”，決定海關制度“能怎么用”。宏觀競爭力體現(xiàn)了海關體制機制在國家大局中的利益維護者定位，包含執(zhí)法、安全、服務、經(jīng)濟四個層面，分別衡量一國海關執(zhí)行國家法律政策、維護國家進出境安全、保障本國經(jīng)貿發(fā)展、提供經(jīng)濟(財稅)收益的能力。微觀競爭力則體現(xiàn)了海關體制機制的技術含量，包含規(guī)模、公平、嚴密、效率四個層面，分別衡量一國海關完成飽和業(yè)務量的適配能力、執(zhí)法管理的統(tǒng)一性、制度設計的協(xié)調性、制度運行的便利度，從數(shù)量質量上體現(xiàn)了一國海關的作為和貢獻。詳情見表1。

表1 海關競爭力體制機制指標體系

二、中國與國際海關體制機制的發(fā)展歷程“縱向”比較

海關體制機制順應不同的時代要求，總是處在不斷變化之中。要全面比較中外海關體制機制的競爭力，應當置于歷史發(fā)展的“縱線”中，把握海關體制機制的發(fā)展歷程、特點和趨勢，根據(jù)前述指標，分析我國海關在其間的參與和影響。

(一)海關體制機制發(fā)展歷程

縱觀世界海關發(fā)展史，海關始終與國際經(jīng)貿保持著緊密的關聯(lián)。無論是在貿易水平低下、需要維護經(jīng)濟封閉性的階段，還是在貿易高速增長、需要增進經(jīng)濟開放性的階段，各國海關都發(fā)揮著把關服務的重要作用，并逐步形成了相應的海關體制機制。在海關肇始之初，所有國家都試圖保持自身經(jīng)濟體系獨立自主，主要由海關通過高關稅、嚴格監(jiān)管和貿易管制等職能手段來實現(xiàn)，我國早期海關也不例外。后來，隨著社會形態(tài)和經(jīng)濟水平不斷發(fā)展，出現(xiàn)了比較優(yōu)勢下的國際分工，產(chǎn)生了各類資源產(chǎn)品的跨境流動性需要，各國海關也轉變角色為貿易的促進者和維護者，在實現(xiàn)本國利益的同時也增進全球利益。隨著全球經(jīng)濟一體化程度加深，國際間海關合作交流趨于頻繁，相互之間產(chǎn)生深刻影響，使各國海關制度總體上有相似之處，各國海關制度在多邊框架內表現(xiàn)出更多的兼容性和互惠性。這些情況推動國際海關體制機制不斷發(fā)展，中國海關也有著相應的發(fā)展進度。

各國海關從彼此孤立走向深度合作和相互學習，共同推動海關制度發(fā)展潮流，形成GATT-WTO/CCC-WCO這兩大合作組織平臺。《京都公約》、SAFE標準框架、TFA、TBT、SPS等各類多邊協(xié)議既是各國海關制度創(chuàng)新和交流的成果，也成為協(xié)調指導各國海關體制機制的通行規(guī)則和倡議方案，在一定程度上代表了國際海關制度的發(fā)展趨勢。我國參與了這些協(xié)議的制定、修訂過程，并簽署締約(接受協(xié)議)文本，履行相應的制度轉換或對接義務?？梢哉f，如果一國海關制度能順應國際海關制度的發(fā)展潮流，并能積極創(chuàng)造和引領新的制度趨勢，它在當時就是有競爭力的海關制度。

(二)海關體制機制在各發(fā)展階段的主要特點

歷史發(fā)展至今，海關體制機制有整體上的前進性，同時也有發(fā)展層次的差異性、發(fā)展階段的斷代性。不同時代的海關體制機制有明顯區(qū)別，按其對貿易作用的差異，大體可以分為三個階段：貿易保護主義的1.0時代、貿易便利化的2.0時代、貿易安全和便利的3.0時代。這三個階段在時間上互有交織，總體上可以二戰(zhàn)結束和21世紀初為界，也正好契合新中國海關成立和中國入世兩個關鍵時間點。詳情見表2。

表2 海關體制機制各階段的主要特點

由表2可見，在海關機構產(chǎn)生后漫長的1.0時代里，海關制度基本圍繞著稅收征管進行嚴密設計，以細瑣程序構筑制度性貿易壁壘。其后是2.0時代，各國經(jīng)濟開放度和相互依賴度提升，海關制度呈現(xiàn)程序簡化和執(zhí)法標準化的趨勢，關稅壁壘和海關干預率降低，通關便利度提升，直接造就了國際貿易的黃金時代與國際組織的威信時代。再其后是3.0時代，隨著全球價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈“三鏈”重組，各國貿易利益分配和合作競爭關系發(fā)生結構性變化，加之911事件之后全球安全和地緣政治形勢趨于緊張，海關對于貿易安全和便利的關系更加重視，在促進貿易便利化的同時，關稅壁壘和貿易合規(guī)措施也再度興起。由此可見，海關制度的競爭力呈現(xiàn)多元發(fā)展導向：一方面，宏觀競爭力由偏重服務、經(jīng)濟，趨向于與執(zhí)法、安全并重；另一方面，微觀競爭力由追求規(guī)模、嚴密，趨向于與公平、效率并重。各國海關制度出現(xiàn)了明顯的分化方向，制度的復雜程度不斷加深。

(三)國際海關體制機制發(fā)展趨勢

總結國際海關體制機制發(fā)展歷程，可以得出幾個趨勢：

1.海關制度加快創(chuàng)新。適應經(jīng)貿格局變化和新業(yè)態(tài)發(fā)展，各國海關制度更新頻率高、迭代速度快。以國際多邊協(xié)議制度框架為指引，各國海關相互啟發(fā)和彼此借鑒，管理標準不斷優(yōu)化，業(yè)務模式更為多樣。針對不同業(yè)務類型和通關需求，很多海關可以開展區(qū)域、企業(yè)、單證等要素分類管理，自身也出現(xiàn)“物企雙及” “單貨稅分離”等不同流程組合，意味著海關制度的靈活度大為增強。

2.海關職能總體拓展。面對口岸執(zhí)法形勢特別是安全管控形勢，各國海關一方面堅持稅收征管等傳統(tǒng)海關職能，一方面通過機構變革等方式，拓展安全防控、貿易便利、移民管理等新職能。中、美、加、澳都完成了口岸執(zhí)法機構的整合，其他國家也賦予海關更多經(jīng)貿執(zhí)法的職能。相比過往，各國海關普遍承擔更多的義務，管理廣度、強度、深度都有明顯提升，執(zhí)法范圍、對象、方式有巨大變化。

3.海關制度由法律確立。海關作為國家重要部門，海關制度普遍被各國列為法定事項。(4)我國《立法法》第8條規(guī)定，海關的基本制度必須制定法律。各國均將海關的基本性質定為執(zhí)法部門，海關和企業(yè)均在法律框架內行使權利義務。很多國家海關還實施法典，將所有業(yè)務置于法律框架內。

4.實施綜合管理。(5)此處所謂海關綜合管理，置于我國語境下，類似于海關治理。面對有限監(jiān)管資源條件和大幅增長的監(jiān)管任務，各國海關紛紛探索開展綜合管理，運用源頭管理、系統(tǒng)管理、多元管理、智能管理等方法，構建規(guī)范、高效、誠信的執(zhí)法環(huán)境。比如從源頭上推進合規(guī)建設，推動管理對象自律合規(guī)和守法便利；系統(tǒng)構建風險管理格局，將風險識別處置融于海關管理全過程；多元共建海關執(zhí)法鏈條，推進海關與海關、與企業(yè)、與其他部門多向合作；應用智能科技手段來提升海關執(zhí)法水平，并融入制度設計之中。

5.將貿易便利和邊境安全作為海關制度的雙重價值。各國海關不同程度降低稅費、單證、程序等合規(guī)成本，打造更加多樣的通關模式，在為管理對象減負方面形成共識。同時，多數(shù)國家海關加強了口岸環(huán)節(jié)的安全管控，以各種方式保證實體干預率和威脅攔截率。為處理貿易便利和安全管控的雙利關系，部分國家海關通過數(shù)據(jù)、模型、情報等手段開展風險分析，鎖定重點對象，實施準確打擊。當然，也有的國家海關將安全執(zhí)法擴大化，將安全合規(guī)責任推及貿易伙伴，或通過高標準制度性門檻，構筑新型貿易壁壘。

(四)中國海關的參與和影響

客觀上，國際海關體制機制的發(fā)展趨勢是由西方發(fā)達國家所引領的，其在合作平臺中的首創(chuàng)和規(guī)制作用明顯，深刻影響著其他國家海關制度建設，體現(xiàn)了很強的競爭力。中國海關則走過了從“站起來”到“強起來”的砥礪進程。曾經(jīng)，中國海關作為模仿者和跟跑者，參與國際制度合作的起點低、起步晚、競爭力較弱。進入3.0時代以來，伴隨著中國貿易大規(guī)模增長和國際制度性話語權提升，中國海關也呈現(xiàn)加速趕超的態(tài)勢，不僅汲取和轉化國際先進制度經(jīng)驗，而且在自身法治建設和全面改革的基礎上，塑造了完整的制度體系，在一體化通關等方面形成特色機制，在國際上積極提出中國方案，國際影響力與日俱增。詳情見表3。中國海關始終堅持從制度上維護貿易安全和便利，堅持改善營商環(huán)境，(6)據(jù)世界銀行2019年發(fā)布的全球營商環(huán)境報告，中國在全球排名從上期的第46位躍升至第31位，海關體制機制優(yōu)化是上升的主要動因。不斷降低關稅水平，(7)我國履行入世承諾，逐步降低關稅水平，從2001年的15.3%，降低到2005年的9.8%。其后，我國繼續(xù)自主降低關稅，2018年降低到7.5%。同時通過自貿區(qū)協(xié)定稅率和年度暫定稅率等方式，進一步降低主要進口商品的綜合稅率。在復式稅則和差別稅率框架下，不同商品間產(chǎn)生選擇效應，我國的實際關稅稅率更低。不懈改造通關流程，(8)自2000年通關作業(yè)改革以來，我國先后開展分類通關改革、無紙化通關改革、區(qū)域通關改革、“三互”大通關改革、全國通關一體化改革，通關時效不斷提升。多次完成“開著車子換輪子”式改革，海關體制機制競爭力與日倍增。

表3 中國海關對國際海關制度的參與和影響

三、中國與國際海關體制機制的現(xiàn)狀“橫向”比較

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，世界海關也呈現(xiàn)新的面貌。我國進入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，我國海關正在建設關檢機構融合后的新海關，推進海關制度創(chuàng)新和治理能力建設。各國海關體制機制既有相似趨同，更有分化差異。海關體制機制競爭力成為各國海關制度精密性和國力影響的綜合體現(xiàn)。對照前述指標，選擇有代表性的國外(經(jīng)濟體)海關開展比較，能夠發(fā)現(xiàn)我國海關體制機制的真實競爭力，找準優(yōu)勢，補齊不足。

(一)中國與美歐日海關體制機制的比較

各國海關模式眾多，但是從制度的引領性、典型性、關聯(lián)性來說，美國、歐盟、日本海關對世界海關規(guī)則影響更大，而且均為關境線長、監(jiān)管規(guī)模大、口岸現(xiàn)場和屬地關區(qū)眾多的綜合型海關機構，與我國海關的監(jiān)管條件、業(yè)務體量有相似之處，更具比較意義。在比較項目上，按照競爭力體制機制指標體系的具體表現(xiàn)，選取法律依據(jù)、領導體制等海關基本要素，以及風險管理、稅收征管等國際海關通行業(yè)務，并轉化為更為直觀的項目。具體比較情況見表4。

表4 中國與美歐日海關體制機制的比較

(續(xù)表)關稅水平名義稅率7.5%⑤名義稅率3%名義稅率4%名義稅率5.3%特定區(qū)域管理自貿試驗區(qū)(自貿港)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域,保稅便利對外貿易區(qū),企業(yè)分區(qū),分類監(jiān)管便利自由區(qū),嚴密管理保稅區(qū),嚴密監(jiān)管企業(yè)管理AEO認證互認海關—商界反恐計劃(C-TPAP)兩類AEO認證對應通關待遇⑥特例通關企業(yè)認證主要業(yè)務外聯(lián)系統(tǒng)國際貿易“單一窗口”自動化商業(yè)環(huán)境(ACE)歐盟海關信息化系統(tǒng)(MASP)電子口岸信息系統(tǒng)(NACCS)

由表4可知，各大經(jīng)濟體在海關制度創(chuàng)新方面堪稱表率，共同引領世界海關先進制度水平。但在具體的體制機制方面，我國與其他國家海關有較大差異。經(jīng)比較有以下結論：

1.我國海關體制機制是一種開放型、包容性的制度體系，相比其他國家海關更注重程序簡化。我國海關放開了對申報地、驗放地的對應性限制，允許多數(shù)企業(yè)自由選擇通關模式，最大程度契合物流模式和經(jīng)營需求；大幅降低稅費、單證、程序等合規(guī)成本，充分給管理對象賦權讓利。而其他國家海關制度更為審慎嚴謹，對申報、驗放的時空粘合要求較高，除特定的信任對象賦予較高通關待遇，對多數(shù)企業(yè)、區(qū)域開展審慎監(jiān)管，在程序上強調海關的監(jiān)管覆蓋。

2.我國海關在制度層面注重一體化和普惠制，享受通關優(yōu)惠的企業(yè)比例較其他國家海關更高。我國海關實行全國通關一體化，保證執(zhí)法統(tǒng)一性和模式上的多樣性，同時也實現(xiàn)了多種通關流程的不同組合，“兩步申報”等優(yōu)惠措施適用于一般信用及以上企業(yè)。而其他國家海關則更注重合規(guī)性和特惠制，強調管理對象的自律合規(guī)和守法便利，簡化通關措施僅適用于經(jīng)認證的高信用企業(yè)。

3.我國海關實施高度聚力的風險管理機制，相比其他國家海關有更高的風險容錯率。我國海關在極大作業(yè)規(guī)模的情況下，由專業(yè)中心(局)統(tǒng)籌風險處置，多數(shù)稅收風險在放行后批量排查，實施現(xiàn)場較低干預率，這種模式有益于快速通關，但對人員專業(yè)和信息技術的要求極高。而其他國家海關則實施有彈性的風險管理，稅收擔保的覆蓋率較高，以各種方式保證實體干預率，部分領域還在強化監(jiān)管程序。

4.我國海關職能結構有所變化，相比其他國家海關更注重安全防控職能。我國海關通過“一次申報、分步處置”等多項改革，將稅收征管作業(yè)與安全防控作業(yè)在流程上分離開來，將各類安全防控事項聚合形成新職能，與稅收征管職能形成對應結構，并賦予不同的風險處置方式。而歐日海關仍將稅收征管作為最重要職能，其機構設置、作業(yè)流程、單證管理都力求首先保證稅收征管的嚴密性和便利性，同時兼顧安全防控要求；美國海關高度重視安全準入管理，實施啟運港艙單申報、C-TPAP等安防制度，但在實施貿易保護時更多行使關稅手段。

5.我國海關是口岸綜合執(zhí)法型大機構，是世界上少有的關檢合一的海關機構。我國海關總署是國務院直屬機構，相對行政層級高，而比較國的海關總部(局)多隸屬于部(省)。目前，各國海關基本上都有機構融合的趨勢：中美兩國海關是關檢一體的機構，基于口岸執(zhí)法共性，將海關、檢驗檢疫兩種職能融為一體，為世界海關作出先行探索；歐日海關更多基于財稅共性，將海關職能和財政、國內稅務等職能合署管理，檢驗檢疫仍作為“關外事權”由專門部門在口岸執(zhí)法。

6.我國海關體制機制是“政法結合”體系，不同于其他國家海關的法規(guī)體系。我國海關法律依據(jù)多為單行法，沒有形成法典體系，眾多業(yè)務操作規(guī)程實際上是由政策性質的改革方案所規(guī)制的；其他國家海關大多實施法典，所有業(yè)務程序均由法律詳細規(guī)定，歐盟成員國甚至實施雙重法典，立法程序繁瑣但執(zhí)行相對嚴謹。

(二)中國海關體制機制競爭力優(yōu)勢和劣勢

總結起來，各大經(jīng)濟體的海關體制機制競爭力都比較強，各有特色。相對而言，我國海關體制機制競爭力優(yōu)勢比較明顯，但劣勢也不能忽視，分述如下：

1.競爭力優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在宏觀競爭力各方面和微觀競爭力的規(guī)模、公平方面。一是宏觀方面。我國海關體制機制充分融于國家宏觀管理體制中，與其他部門運行機制有效兼容；國家行政的組織力保證了海關改革能夠順利推行，并形成托底效應；海關業(yè)務績效主要通過外貿發(fā)展、國家安全、財稅收入的績效來體現(xiàn)，海關工作能夠得到各界各方的支持和配合。二是規(guī)模方面。中國海關擁有世界上最為龐大的海關職員隊伍之一，經(jīng)辦世界第一的進出口貨物監(jiān)管量、數(shù)據(jù)處理量，具有巨大的作業(yè)面和試驗空間；檢驗檢疫職能納入新海關體制內，使得海關執(zhí)法更富于技術含量和標準依據(jù)，實現(xiàn)了邊境合規(guī)、口岸執(zhí)法的“合二為一”；行業(yè)內的垂直管理體系和三級事權配置方式，保證了各級海關縱向上的信息互達和指令暢通，也保證了現(xiàn)場海關橫向上的相互銜接和彼此合作。三是公平方面。我國海關業(yè)務機制以大通關格局為導向，“全國海關如一關”，實施隸屬海關功能化分工、口岸一站式執(zhí)法，在復雜條件下實現(xiàn)了業(yè)務標準和作業(yè)流程的基本統(tǒng)一，作出了全關境執(zhí)法一致性的國際表率。優(yōu)勢乃勝勢之前提，這些體制機制競爭力，奠定了我國海關繼續(xù)引領世界海關制度潮流的基礎。

2.競爭力劣勢，主要體現(xiàn)在微觀競爭力的嚴密、效率方面。一是嚴密方面。我國海關各領域制度變化頻繁，存在一定的部門職能交叉和制度沖突；海關改革對頂層設計的要求很高，基層海關受約束較多，缺乏自主創(chuàng)新活力；有些制度單向突進，缺乏環(huán)境配套和落實基礎，容易異變軟化；有些改革項目與管理對象需求不呼應，存在叫好不叫座問題；海關機制法定性不足，很多法條寬泛而抽象，需要依靠低層級制度、規(guī)范性文件進行轉化，使得海關事務碎片化。二是效率方面。我國海關設點很多，很多屬地海關的通關業(yè)務量下降，忙閑不均的情況比較突出；部分業(yè)務領域手續(xù)繁瑣、相互驗證，帶來較大的執(zhí)法成本；總體上企業(yè)誠信環(huán)境還不好，違規(guī)成本比較低，需要海關開展大量的信用驗核式作業(yè)；信息化系統(tǒng)的實用性、整合度以及對風險管理的實體支持還不足，布控和查驗的對應性、精準度還需要提高；海關人才資源的數(shù)量質量以及使用率都還不夠高；我國海關在國際上的示范性制度輸出點多，但面不夠廣，其他國家海關對我國海關制度的學習模仿還不夠多。這些劣勢，反映了當前我國海關體制機制距離最高標準還有一定差距，需要在制度統(tǒng)籌規(guī)劃、高效運行等方面持續(xù)用力。

四、打造競爭力體制機制的思路和途徑

我國海關打造競爭力體制機制，應當與國際海關職能變化和貿易安全便利形勢相一致，鞏固自身優(yōu)勢，補足自身短板，創(chuàng)造更多的先進制度樣板，引領世界海關制度最高標準、最好水平；應當與國家階段性發(fā)展安排保持同步，全面推進海關制度創(chuàng)新和治理能力建設，為“十四五”時期持續(xù)深入推進“五關”建設并在2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化海關夯實體制機制基礎。根據(jù)競爭力體制機制指標體系以及縱橫兩方面分析，我國海關當前應著重在三個方面開展建設。

(一)轉化外力，汲取國際海關先進經(jīng)驗

履行國際海關共同倡議和通行規(guī)則，推動SAFE標準框架、TFA、TBT、SPS等一攬子協(xié)議在我國逐步落地，在公平互利的基礎上實現(xiàn)中外海關制度的總體契合，轉化國際海關先進經(jīng)驗，推動我國海關制度升級。

1.完善兩步申報制度。借鑒美國等國海關艙單預先申報、關稅后置清算的制度經(jīng)驗，在下一步改革中細化調整“兩步”流程：改進進口貨物艙單傳輸規(guī)則，增加貨物原產(chǎn)地和六位稅號項目；優(yōu)化艙單分析，對各類艙單提前介入，批量篩查安全風險；概要申報與艙單內容對應，滿足形式放行之需要，完整申報以納稅要素驗核為主，滿足應納稅額確認之需要。

2.引入普遍擔保制度。進口納稅企業(yè)按其前期預計納稅額，每年辦理一定額度稅收擔保，保證每次通關都能授信放行、快速提貨。擔保載體多元化，不止于保證金和銀行保函，在保證保險、第三方增信、財務公司的基礎上，進一步拓展企業(yè)可兌換有價證券、不動產(chǎn)資本等擔保載體。

3.改進稅收征管制度。順應國際“強稅強關”趨勢，強化稅收征管職能，探索以“海關債”或“關稅清算”申報方式，將稅收征納環(huán)節(jié)整體后置于通關放行后。全面實施自報自繳、先放后稅和匯總繳稅，落實申報人據(jù)實納稅的責任，提高其稅收遵循意識與合規(guī)申報能力。

4.調整風險管理制度。在各作業(yè)環(huán)節(jié)“雙隨機”基礎上提升精準布控力度，增強兩級風險防控局的協(xié)調統(tǒng)籌功能，集合各類風險研判處置的需求和途徑，深化大數(shù)據(jù)應用，建立風險鏡像和自動識別比對規(guī)則，適當加大現(xiàn)場干預，降低風險容錯率。

5．優(yōu)化企業(yè)管理制度。加快企業(yè)守法誠信體系建設，以法人為管理單元，提升違規(guī)成本和注冊資質要求。實施多部門信用協(xié)同管理，落實聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒。優(yōu)化AEO認證管理和施惠待遇，降低高信用企業(yè)的干預率，探索以第三方檢驗認證方式輔助執(zhí)法。賦予企業(yè)在安全合規(guī)方面的誠信責任，對主動披露情事減輕處罰，重點打擊故意偽瞞報、逃避安全準入監(jiān)管行為。

(二)重塑動力，補足制度設計執(zhí)行短板

針對我國海關制度中的若干不足，進一步全面深化改革，加大法治海關、智慧海關的建設力度，提升制度設計的嚴密性和制度執(zhí)行的效率，大力實施“競爭力工程”。

1.推進海關法治化建設。以《海關法》為主體完善分類分級的海關制度體系，為中國海關法典進程夯實基礎，從根本上解決現(xiàn)行《海關法》與“檢驗檢疫四法”的銜接問題。參與《關稅法》等重大立法項目，推進行政規(guī)章和規(guī)范性文件修訂，固化海關新的職責任務、管理模式和業(yè)務流程，確保海關全面履職于法有據(jù)。在改革之后將成熟經(jīng)驗和試點模式提煉為制度，上升為法條。注重各領域制度的前瞻性，為現(xiàn)場海關和管理對象提供對等的規(guī)范化依循和穩(wěn)定性預期。制度設計注重權責規(guī)定和操作細節(jié)，減少交互驗證等繁瑣作業(yè)程序。

2.增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。加強改革的通盤設計和項目集成，落實部門職能邊界控制和權責規(guī)定，形成協(xié)同監(jiān)管、前后呼應的聯(lián)動格局。突出需求導向，創(chuàng)新項目充分考慮管理對象的意愿能力，使海關改革成果轉化為外貿發(fā)展競爭力。鼓勵和允許基層海關進行差別化探索，建立改革激勵容錯機制、經(jīng)驗復制推廣機制，提升基層自主性和積極性。優(yōu)化隸屬海關資源配置和功能化分工，匹配海關通關業(yè)務的流程劃段，對應口岸、屬地、特殊區(qū)域三種基本類型，搭建人、物、事、職、權相宜的海關組織體系。繼續(xù)做好機構改革的“后半篇文章”，將檢驗檢疫合規(guī)要求融入海關的經(jīng)典管理制度，全面構建支撐新海關運行的組織架構、實體平臺和保障體系。

3.加強高端人才培養(yǎng)。將人才作為海關的寶貴資源，改進海關專家和人才制度，培養(yǎng)好、使用好、激勵好專家人才隊伍。建立海關專業(yè)認證和職稱管理機制，將海關專業(yè)技術納入國家體系，圍繞海關法規(guī)理論建成開放性海關學科體系。在體制框架內培養(yǎng)行業(yè)領軍人才和梯度人才，推進海關內外人才資源交流。建設全國專家性決策輔助和技術應用機構，在制度設計、技術標準制定方面以海關專家為主導。

4.推進先進科技應用。建設海關規(guī)?；畔⒓芍行?，提升大數(shù)據(jù)應用水平和云計算響應能力，實現(xiàn)各類信息數(shù)據(jù)的高度兼容和同維對比。加快區(qū)塊鏈和移動端技術應用，實現(xiàn)海關業(yè)務多場景聯(lián)通，取代各類制證驗證環(huán)節(jié)。開發(fā)識別類、決策類海關人工智能，應用于風險研判、通關作業(yè)等環(huán)節(jié)，推動從機器學習到自動化運行。充分應用物聯(lián)網(wǎng)裝備，覆蓋式配置集裝箱掃描設備、自動采樣機器人、便攜化驗機、無線射頻設備、GPS定位等儀器，優(yōu)化泛在式監(jiān)管手段，降低對卡口、圍網(wǎng)、施封等限制類條件依賴。推進智能審圖、集中審像、單兵作業(yè)等技術模式，使海關監(jiān)管和現(xiàn)代化物流模式充分兼容，互為便利。

(三)增強內力，打造更多先進制度樣板

堅持開放性系統(tǒng)思維，引入整體性治理理念，既立足我國海關特色，也著眼國際需求，整體上創(chuàng)新先進海關制度，為世界經(jīng)貿治理和國際海關合作貢獻中國海關智慧。

1.鞏固我國海關已有的制度長處，形成整體性機制優(yōu)勢。用好關檢合一的組織優(yōu)勢，延伸執(zhí)法鏈條至生產(chǎn)組貨及啟運地環(huán)節(jié)，將檢驗檢疫的技術檢測方法和海關的企業(yè)管理機制、行政處罰手段結合起來，豐富海關執(zhí)法管理方式。維系龐大的業(yè)務規(guī)模，優(yōu)化全國海關業(yè)務布局，加強一線執(zhí)法力量配置和專業(yè)機構設置。依托全國通關一體化格局，建設支撐性業(yè)務標準規(guī)范，進一步完善多端口、多場景、多物流形態(tài)的口岸通關和屬地管理模式，使申報、驗核、放行、繳稅等環(huán)節(jié)在時空上自由組合。

2.推動海關業(yè)務機制多點自主創(chuàng)新，在國際上作出更多的示范性探索。對國際海關共性業(yè)務開展制度性壓力測試和模式創(chuàng)新。對標國際高標準自由區(qū)規(guī)則，大力推動自貿試驗區(qū)、自貿港海關監(jiān)管機制創(chuàng)新，在集合各類“保稅+服務”制度的基礎上，為世界海關探索解決一線放開、二線優(yōu)惠、離岸業(yè)務“自由區(qū)三大制度難題”；大力推進貿易新業(yè)態(tài)特別是跨境電商監(jiān)管機制創(chuàng)新，引領保稅倉海關監(jiān)管的全球標準模式，創(chuàng)立電商平臺、申報、征稅、統(tǒng)計等共性制度框架，創(chuàng)新市場采購貿易、外貿綜合服務企業(yè)、“海外倉”監(jiān)管的先發(fā)制度。

3.深度參與國際海關合作，提升制度性話語權和影響力。推動建設“智慧海關、智能邊境、智享聯(lián)通”的國際海關合作機制，在信息共享、情報互助的合作框架內，加強口岸通關和執(zhí)法合作。以“一帶一路”中歐班列為載體，深化中歐安智貿、關鐵通等示范項目。在AEO互認、歸類估價、原產(chǎn)地簽證、驗證標識等領域推進海關執(zhí)法銜接、標準互認和信息傳輸。通過雙邊海關合作交流和教育培訓，協(xié)助發(fā)展中國家建立科學的海關制度體系。利用國際組織平臺和多邊合作機制，宣傳推廣我國海關特色做法，提出中國海關的最優(yōu)案例、首創(chuàng)制度和技術標準，通過國際修法程序納入公約制度或行動宣言。與各國海關共商共建國際通關秩序，推動WCO“21世紀海關”進程，合力打造高質量的世界海關通行制度。