摘要：近年來(lái)，常有貪腐人員外逃，將他們追回國(guó)依法審判成為我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的重要議題。引渡作為最常規(guī)的追逃措施，在實(shí)踐中因受到國(guó)際間引渡原則、引渡條約、引渡程序等制約而發(fā)揮作用有限。為此，解決我國(guó)追逃引渡制度問(wèn)題，建議從變通適用引渡原則、優(yōu)化引渡程序、加強(qiáng)國(guó)際反腐合作、健全引渡替代措施制度等方面完善引渡機(jī)制，從而為提升追逃反腐實(shí)效提供保障。

關(guān)鍵詞：引渡;追逃引渡制度;貪腐人員

中圖分類號(hào)：D997.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）15-0065-03

一、引渡的概念

引渡是指一國(guó)應(yīng)另一國(guó)的請(qǐng)求，將當(dāng)時(shí)在其管轄范圍內(nèi)而被請(qǐng)求方指控犯有某種罪行或已經(jīng)被判刑的人，在條約或互惠的基礎(chǔ)上移交給該請(qǐng)求方以便起訴或執(zhí)行刑罰的活動(dòng)[1]。在全球化的背景下，各國(guó)之間的聯(lián)系日益緊密、交往日益頻繁，人口跨國(guó)流動(dòng)已成為常態(tài)。一些違法犯罪嫌疑人特別是貪腐人員為逃避法律制裁，紛紛選擇潛逃海外。如何將他們追回國(guó)內(nèi)接受法律制裁，成為我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的重要課題，直接影響到反腐成效。在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中，引渡作為現(xiàn)代國(guó)家間開展司法合作的重要形式，成為各國(guó)追逃貪腐人員通用的措施。但在我國(guó)追逃實(shí)踐中，目前引渡的作用發(fā)揮有限，亟需研究解決。

二、外逃貪腐人員的情況

（一）外逃貪腐人員的構(gòu)成

外逃貪腐人員主要分為兩類：一類是國(guó)家工作人員或公職人員，如涉嫌受賄罪并外逃荷蘭的原浙江省建設(shè)廳副廳長(zhǎng)楊秀珠，另一類是國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的管理人員或工作人員，如涉嫌貪污罪并外逃美國(guó)的中國(guó)銀行廣東省開平支行前任行長(zhǎng)余振東[2]。這些外逃貪腐人員多為領(lǐng)導(dǎo)干部，通常在人事任免、項(xiàng)目建設(shè)等方面掌握著核心權(quán)力，容易出現(xiàn)濫用職權(quán)、權(quán)力尋租、貪污受賄、侵占挪用等腐敗問(wèn)題。

（二）貪腐人員外逃和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的方式

貪腐人員外逃的方法主要為：偽造身份申領(lǐng)護(hù)照等出國(guó)（境）證件出逃，直接偽造出國(guó)（境）證件出逃，因公如出國(guó)考察交流或者因私如探親、旅游等出國(guó)（境）后直接不歸出逃，通過(guò)偷渡出逃等[3]。他們轉(zhuǎn)移違法所得的手段也多種多樣，如通過(guò)虛假的海外投資，通過(guò)地下錢莊等渠道洗錢，通過(guò)金融渠道套現(xiàn)，通過(guò)現(xiàn)金走私，利用海外親屬轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，讓行賄人直接將賄賂款項(xiàng)匯至國(guó)（境）外指定賬戶等[4]。

三、貪腐人員外逃的危害

（一）給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成巨大損失

外逃貪腐人員涉案金額觸目驚心，其中有些人高達(dá)數(shù)億甚至數(shù)十億元，如楊秀珠涉案金額達(dá)2.532億元，余振東涉案金額高達(dá)4.83億美元等[5]。巨額資產(chǎn)的流失，給我國(guó)政府財(cái)政平衡、收入分配等增加了風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。對(duì)于逃入國(guó)來(lái)說(shuō)，這些巨額資產(chǎn)的涌入也為當(dāng)?shù)氐慕鹑?、房產(chǎn)等市場(chǎng)穩(wěn)定埋下了安全隱患。

（二）給我國(guó)政治帶來(lái)負(fù)面影響

外逃貪腐人員大多在黨政機(jī)關(guān)以及國(guó)有企事業(yè)單位身居要職，比如徐聰榮（原福建省福州市政法委副書記、市公安局局長(zhǎng)）、陳興銘（原中國(guó)電力財(cái)務(wù)有限公司總經(jīng)理）等。他們外逃必然會(huì)激起人民群眾的不滿，損害黨和政府的公信力，影響我國(guó)政治安全和穩(wěn)定，也給國(guó)家的國(guó)際形象造成負(fù)面影響。

（三）對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程產(chǎn)生阻礙

當(dāng)前，仍有部分貪腐人員長(zhǎng)期潛逃在外，以尚未歸案的40名紅通人員為例，其中有4人潛逃超過(guò)20年，14人潛逃15年以上20年以下，5人潛逃10年以上15年以下[6]。他們長(zhǎng)期逍遙法外，使得一些人認(rèn)為腐敗演變?yōu)楦呤找娴惋L(fēng)險(xiǎn)的行為[7]，一方面容易刺激其他腐敗分子效仿外逃，另一方面也對(duì)法律尊嚴(yán)造成損害，嚴(yán)重阻礙我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程。

四、我國(guó)追逃的引渡困境

我國(guó)對(duì)懲治腐敗犯罪采取的是“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的態(tài)度，連續(xù)多年開展“天網(wǎng)行動(dòng)”，對(duì)外逃貪腐人員進(jìn)行全球緝捕，并取得了顯著的成效。根據(jù)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)工作報(bào)告數(shù)據(jù)顯示：2014年至2020年6月，共追回外逃人員7831人，包括黨員和國(guó)家工作人員2075人、“紅通人員”348人、“百名紅通人員”60人。其中，“天網(wǎng)行動(dòng)”通過(guò)境外執(zhí)法合作依法緝捕1468人、遣返345人、引渡50人[8]。總體來(lái)看，雖然引渡作為國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的追逃方式和途徑，也是國(guó)際刑事司法合作的重要形式，但在我國(guó)實(shí)際追逃工作中成功引渡的人數(shù)與外逃貪腐人員總數(shù)的差距過(guò)于懸殊，引渡應(yīng)用的比例較低。目前，我國(guó)追逃的引渡困境主要體現(xiàn)在：

（一）引渡原則的制約

1.死刑不引渡原則

目前，絕大多數(shù)國(guó)家確立了“死刑不引渡”原則。《中華人民共和國(guó)引渡法》（以下簡(jiǎn)稱《引渡法》）并未明確規(guī)定這一原則，給我國(guó)引渡工作帶來(lái)了阻力，比如在黃海勇引渡一案中，就因死刑問(wèn)題耗時(shí)8年才將其引渡回國(guó)[9]。此外，“死刑不引渡”原則也與“法律公平”原則、“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則產(chǎn)生沖突。隨著國(guó)際反腐合作的不斷深入，如何協(xié)調(diào)處理這一原則成為我們必須面對(duì)的問(wèn)題。

2.政治犯不引渡原則

國(guó)際社會(huì)對(duì)于“政治犯罪”的界定并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一明確的認(rèn)識(shí)，具體范圍也由各國(guó)自行裁量。如此一來(lái)，一國(guó)法律明確規(guī)定的腐敗犯罪就有可能被他國(guó)判定為政治犯罪。再加上貪腐人員身份特殊，容易與政治掛鉤，如楊秀珠就曾利用國(guó)家工作人員身份向潛逃國(guó)申請(qǐng)政治庇護(hù)[10]。我國(guó)《引渡法》對(duì)于“政治犯罪”沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，在引渡實(shí)踐中必然會(huì)與其他國(guó)家的法律產(chǎn)生沖突。

3.本國(guó)國(guó)民不引渡原則

為了維護(hù)國(guó)民權(quán)益和司法主權(quán)，大多數(shù)國(guó)家確立了“本國(guó)國(guó)民不引渡”原則。也有部分國(guó)家（主要為英美法系國(guó)家）允許在一定條件下可以引渡本國(guó)國(guó)民。為深化打擊腐敗犯罪國(guó)際合作，“絕對(duì)拒絕引渡”向“相對(duì)禁止引渡”模式轉(zhuǎn)變，并出現(xiàn)了“不引渡便起訴”“審罰分離”等變通做法[11]。我國(guó)《引渡法》采取本國(guó)國(guó)民絕對(duì)禁止引渡主義，同國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)存在差距，阻礙了引渡合作的拓展。

（二）引渡條約的制約

1.條約前置主義限制

根據(jù)條約前置主義，雙邊條約關(guān)系是請(qǐng)求國(guó)與被請(qǐng)求國(guó)之間開展引渡合作的前提，若沒(méi)有雙邊條約，則被請(qǐng)求國(guó)有權(quán)不予引渡[12]。英美法系國(guó)家普遍采取該主義，而大陸法系國(guó)家通常采取較為靈活的方式，雙方基于互惠原則就可以引渡。當(dāng)前，我國(guó)與大部分英美法系國(guó)家未簽訂雙邊引渡條約，一些貪腐人員利用這一“漏洞”來(lái)規(guī)避引渡，使得這些國(guó)家逐漸成為貪腐分子的“避難天堂”。

2.引渡條約相對(duì)不足

我國(guó)雖然已經(jīng)與一些國(guó)家簽署雙邊引渡條約，但值得注意的是，這些國(guó)家大多數(shù)分布在東亞以及東南亞地區(qū)，具有一定的地域局限性。有的貪腐人員潛逃至英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)不得不面對(duì)因缺乏雙邊引渡條約而無(wú)法開展引渡工作的困境。為了將他們引渡回國(guó)，我國(guó)在實(shí)踐中不得不向這些國(guó)家做出一定的妥協(xié)和讓步。因此，加快與西方發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂雙邊引渡條約已成為必然之意。

（三）引渡程序的制約

1.引渡審查程序較于繁冗

國(guó)際社會(huì)對(duì)引渡審查普遍采取的是“雙重審查制”，主要有“行政審查—司法審查—行政審查”“行政審查—司法審查”“司法審查—行政審查”三種不同模式[13]。我國(guó)采取的是第一種雙重審查模式。從實(shí)際操作來(lái)看，我國(guó)引渡審查程序較為繁冗，無(wú)論案件大小難易都統(tǒng)一適用，耗時(shí)較久，效率欠佳。而且繁瑣的審查程序容易引發(fā)他國(guó)的“同等對(duì)待”，不利于引渡的互惠合作。

2.引渡替代措施法律缺失

尋求利用引渡替代措施開展追逃工作，成為當(dāng)前各國(guó)普遍采取的做法。引渡替代措施主要包括非法移民遣返、異地追訴、勸返以及誘騙和綁架[14]。前三種措施為引渡的“常規(guī)替代措施”，后兩種措施因嚴(yán)重?fù)p害有關(guān)國(guó)家司法主權(quán)、侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益，為引渡的“非常規(guī)替代措施”[15]。我國(guó)采用的是“常規(guī)替代措施”，但由于其在法律上存在著空白，在實(shí)踐中處于無(wú)法可依的狀態(tài)，在一定程度上影響著追逃工作的開展。

五、完善我國(guó)引渡制度的建議

（一）變通適用“死刑不引渡”原則

我國(guó)雖然廢除了一些死刑犯罪的罪名，但對(duì)貪污賄賂犯罪仍然保留了死刑[16]。當(dāng)前，我國(guó)廢除貪腐犯罪死刑的條件并不成熟，在對(duì)待“死刑不引渡”原則這一問(wèn)題上需要變通處理。一方面，可以在《引渡法》中增加適用“死刑不引渡”原則的規(guī)定，以彰顯我國(guó)尊重保障人權(quán)的力度和決心，打消歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家不愿與我國(guó)簽訂引渡條約的顧慮。另一方面，也可以授權(quán)有關(guān)部門在開展引渡工作時(shí)，根據(jù)具體情況做出不判處被引渡者死刑的量刑承諾，并在成功引渡后嚴(yán)格遵守承諾，樹立良好的國(guó)際形象，促進(jìn)引渡工作的順利開展。

（二）明確“政治犯罪”的界限

為減少分歧和沖突，避免“政治犯不引渡”原則被濫用，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）將一些腐敗犯罪排除在政治犯罪之外。有些國(guó)家也效仿這一做法，如《加拿大引渡法》就明確規(guī)定5種犯罪不屬政治犯罪，不適用“政治犯不引渡”原則。我國(guó)可以參考《公約》或者其他國(guó)家做法，立足我國(guó)基本國(guó)情，對(duì)《引渡法》進(jìn)行修訂，明確“政治犯罪”的界限;也可以在簽訂條約時(shí)，與其他國(guó)家進(jìn)行磋商，就“政治犯罪”達(dá)成共識(shí)，從而推動(dòng)引渡的順利實(shí)施。

（三）適用“本國(guó)國(guó)民不引渡”原則

當(dāng)前，“本國(guó)國(guó)民不引渡”原則成為國(guó)際發(fā)展的趨勢(shì)，各國(guó)普遍允許在一定條件下引渡本國(guó)國(guó)民，防止貪腐人員鉆法律的漏洞來(lái)獲取不應(yīng)有的庇護(hù)，《公約》也對(duì)這一原則持肯定態(tài)度。此外，“或引渡或起訴”以及“或引渡或執(zhí)行刑罰”作為被請(qǐng)求國(guó)在應(yīng)該引渡但由于某種原因不愿引渡或不能引渡時(shí)的一種國(guó)際司法合作的替代方式，也被大部分國(guó)家認(rèn)可和采納。建議我國(guó)順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，適用“本國(guó)國(guó)民相對(duì)不引渡”原則，確立“或引渡或起訴”和“或引渡或執(zhí)行刑罰”準(zhǔn)則，增進(jìn)與他國(guó)的引渡協(xié)作，進(jìn)一步增強(qiáng)追逃成效。

（四）簡(jiǎn)化繁冗的引渡程序

我國(guó)對(duì)于引渡請(qǐng)求的審查程序過(guò)于繁瑣，耗費(fèi)時(shí)間漫長(zhǎng)，在一定程度上阻礙了引渡工作的開展?！豆s》明確要求，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)在符合本國(guó)法律的情況下，努力加快引渡程序并簡(jiǎn)化與之有關(guān)的證據(jù)要求。一些國(guó)家、國(guó)際組織對(duì)本國(guó)的引渡程序進(jìn)行了優(yōu)化，如歐盟于1995年制定了《歐盟成員國(guó)間簡(jiǎn)易引渡程序公約》，其中第三條對(duì)引渡程序做出了簡(jiǎn)化的規(guī)定[17]。我國(guó)也應(yīng)遵守《公約》規(guī)定，在符合國(guó)家利益的基礎(chǔ)上對(duì)引渡審查程序進(jìn)行優(yōu)化，并在國(guó)內(nèi)法和雙邊條約中適時(shí)增加簡(jiǎn)易引渡審查程序，提升打擊腐敗犯罪的時(shí)效性。

（五）加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作

前文提到，我國(guó)簽署的雙邊引渡條約具有地域局限性和偏向性，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家多未簽署雙邊引渡條約，貪腐人員為逃避懲罰，紛紛選擇逃匿至美國(guó)、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際合作，重點(diǎn)推動(dòng)與美國(guó)、歐盟成員國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家簽署雙邊司法協(xié)助條約特別是雙邊引渡條約，以排除條約前置主義的障礙[18]。此外，國(guó)際公約和區(qū)際協(xié)定在引渡工作中發(fā)揮了重要作用，在一定程度上彌補(bǔ)了雙邊條約缺乏帶來(lái)的難題。我國(guó)也可以積極參與有關(guān)國(guó)際公約和區(qū)際協(xié)定，并在其框架范圍內(nèi)尋求引渡合作。

（六）健全引渡替代措施制度

總體上，采取引渡替代措施如遣返、勸返等成為我國(guó)追逃的主要方式。其中，應(yīng)用最多的便是勸返，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在60名歸案的“百名紅通人員”中，通過(guò)該措施回國(guó)的人員占比高達(dá)75%。我國(guó)《引渡法》并未對(duì)引渡替代措施進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致這些措施的適用缺乏法律支撐，在實(shí)務(wù)中容易產(chǎn)生困惑。以勸返為例，就存在勸返的定位是什么，勸返的適用條件有哪些，勸返涉及的量刑承諾如何裁量和保障等問(wèn)題[19]。因此，有必要健全勸返等引渡替代措施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引渡替代措施的法治化，充分發(fā)揮引渡替代措施在境外追逃進(jìn)程中的積極作用。

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作者簡(jiǎn)介：王澤龍（1992—），男，漢族，江蘇南京人，單位為南京信息工程大學(xué)，研究方向?yàn)榉桑ǚ欠▽W(xué)）。

（責(zé)任編輯：馬雙）