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        全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

        2021-09-13 02:17:23薛金禮張訓(xùn)赦陳盟
        中國(guó)集體經(jīng)濟(jì) 2021年24期

        薛金禮 張訓(xùn)赦 陳盟

        摘要:全域土地綜合整治是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效抓手。文章在分析全域土地綜合整治對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)上,分析了全域土地綜合整治面臨的問題,從加大全域土地綜合整治項(xiàng)目監(jiān)管力度、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位和以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向三個(gè)方面,提出了全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇。

        關(guān)鍵詞:全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興;路徑選擇

        2020年中央一號(hào)文件明確提出“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題,開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)”。土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要充分發(fā)揮土地要素的保障作用。全域土地綜合整治與以往土地整治相比,整治目標(biāo)從改善用地條件轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊鐣?huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益,是山水湖林田草的綜合整治。從土地整治的已有文獻(xiàn)看,已有研究主要包括土地整治的減貧效應(yīng)、典型模式、實(shí)踐困境、互饋機(jī)理、績(jī)效評(píng)價(jià)等。2019年12月自然資源部發(fā)布通知在全國(guó)開展全域土地綜合整治試點(diǎn),正處于試點(diǎn)階段的全域土地綜合整治區(qū)別于以往的土地整治,全域土地綜合整治如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有待進(jìn)一步研究。

        一、全域土地綜合整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

        實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治,構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。全域土地綜合整治對(duì)農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局,為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。

        (一)全域土地綜合整治有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

        產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難,由于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施等導(dǎo)致靠天吃飯現(xiàn)象,三產(chǎn)融合是推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容,要延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈,面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約;農(nóng)村宅基地存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象,這不符合土地集約原則。通過實(shí)施全域土地綜合整治,優(yōu)化農(nóng)田耕種條件,推動(dòng)農(nóng)田平整和權(quán)屬整合,形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。全域土地綜合整治通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合,開展多要素、多目標(biāo)、多模式綜合整治,解決耕地分割細(xì)碎、農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問題,使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約精準(zhǔn)配置,引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

        (二)全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

        鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村振興,也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。隨著城鎮(zhèn)化的加速,鄉(xiāng)村人才流出農(nóng)村,不少地方的農(nóng)村成為空心村,優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展面臨困難,與社會(huì)主義先進(jìn)文化不符的現(xiàn)象在農(nóng)村滋生,鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性,注重傳統(tǒng)文化和建筑的保護(hù),在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中注重維護(hù)農(nóng)民的主體地位,既重視物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村文化建設(shè),也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)。全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個(gè)性和特點(diǎn),盡可能地保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和民風(fēng)民俗中的積極元素,挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值,打造農(nóng)事體驗(yàn)、全域旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件,保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系,推動(dòng)現(xiàn)代工業(yè)文明和傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)文明相融合,豐富傳統(tǒng)的文化形態(tài)。

        (三)全域土地綜合整治有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系

        鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村治理體系健全和治理能力提升為前提,這對(duì)新時(shí)代創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵(lì)農(nóng)民和自治組織全程參與,創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式,按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)—村級(jí)實(shí)施—農(nóng)民主體—部門指導(dǎo)”模式推進(jìn),助力村級(jí)黨組織積極探索村民自治形式。鄉(xiāng)村基層治理體系現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化,是注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用的現(xiàn)代化,全域土地綜合整治通過系統(tǒng)推動(dòng)土地綜合整治,注重農(nóng)民在全域土地綜合整治中的利益共享,吸納農(nóng)民參與土地整治各項(xiàng)環(huán)節(jié),從而有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

        二、全域土地綜合整治面臨的問題

        基于全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興中的重要作用,國(guó)家層面把全域土地綜合整治放在鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略中,各地積極開展全域土地綜合整治試點(diǎn)。但從實(shí)踐看,全域土地綜合整治具體工作中還存在不足,梳理全域土地綜合整治面臨的問題與困境,對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

        (一)項(xiàng)目監(jiān)管不健全

        農(nóng)村土地整治涉及不同的利益群體,利益驅(qū)使下不可避免存在利益沖突。國(guó)土部門盡管發(fā)布規(guī)范性文件強(qiáng)化土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管,但土地整治項(xiàng)目質(zhì)量和資金安全問題并未得到徹底解決,在投資準(zhǔn)入、宅基地復(fù)墾、規(guī)劃審核、新建設(shè)施質(zhì)量等方面監(jiān)管有待健全。當(dāng)前土地整治項(xiàng)目多采用地方政府主導(dǎo)、公司企業(yè)執(zhí)行的項(xiàng)目模式,以市場(chǎng)化企業(yè)導(dǎo)向推進(jìn)全域土地綜合整治工作,盡管可在一定程度上助力鄉(xiāng)村振興,但市場(chǎng)化和企業(yè)主導(dǎo)的全域土地綜合整治是一把雙刃劍,在土地綜合整治的利益分配、土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)際效果與農(nóng)民滿意度等方面存在不足。

        (二)農(nóng)民主體地位有待提高

        農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者,全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實(shí)踐看,在全域土地綜合整治的實(shí)施過程中,政府和企業(yè)往往擁有項(xiàng)目運(yùn)作的主導(dǎo)權(quán),自上而下的項(xiàng)目制推進(jìn)方式雖能保障運(yùn)作效率,卻忽略了農(nóng)民的主體作用,未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個(gè)體,農(nóng)民參與往往是個(gè)體行為,再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高,沒有足夠的知識(shí)參與和權(quán)利行使意識(shí)參與全域土地綜合整治,導(dǎo)致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強(qiáng),難以在決策過程中發(fā)揮作用,更多情況下流于形式,對(duì)政府決策和項(xiàng)目實(shí)施的影響很小。

        (三)全域土地綜合整治的城市導(dǎo)向

        在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和城市建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊缺的背景下,全域土地綜合整治呈現(xiàn)一定程度的城市導(dǎo)向,用經(jīng)營(yíng)城市的理念從事全域土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè),按城市建設(shè)理念推進(jìn)全域土地綜合整治,按城市理念修建中看不中用的各類設(shè)施等。在城市導(dǎo)向下,盡可能獲取新增土地指標(biāo)成為全域土地綜合整治的重要目標(biāo),在此導(dǎo)向下,不少地方實(shí)施大規(guī)模拆村運(yùn)動(dòng),農(nóng)民集中安置后就業(yè)和收入仍以農(nóng)業(yè)為主,項(xiàng)目實(shí)施后給農(nóng)村預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)少?gòu)亩焕卩l(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等。

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