杜筱鈺

摘要：以鄉(xiāng)村振興為大背景，在農(nóng)村發(fā)展視角下，對(duì)我國(guó)用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障進(jìn)行研究，既能為我國(guó)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的研究做出補(bǔ)充，也是在時(shí)代視角下對(duì)農(nóng)村問題的思考，通過法律分析和國(guó)家土地政策的結(jié)合，推動(dòng)學(xué)理性建設(shè)上對(duì)于城鄉(xiāng)融合理論的貢獻(xiàn)，城鄉(xiāng)一體是將來的大趨勢(shì)，做該研究也能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興理論和建設(shè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn)困境;實(shí)踐優(yōu)化

1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)面臨的困境

1.1土地流轉(zhuǎn)后非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。之所以會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要有以下的原因：首先，經(jīng)營(yíng)主體為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，放棄種植傳統(tǒng)的糧食作物，轉(zhuǎn)而種植一些經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)更高的經(jīng)濟(jì)作物。近年來，種植傳統(tǒng)糧食作物的成本不斷提高，但是糧食作物的價(jià)格卻不斷降低，農(nóng)民無(wú)法通過種植糧食獲得較高的社會(huì)地位，因此農(nóng)民越來越多的選擇種植經(jīng)濟(jì)性作物或者選擇轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)來獲得更高的利潤(rùn)。其次，政府的政策導(dǎo)向也會(huì)影響土地的性質(zhì)。有些地方政府短視，為了追求政績(jī)，強(qiáng)行將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)來獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。不僅如此，有些地方還存在著土地財(cái)政的情況，政府為了維護(hù)正常的財(cái)政支出，不得不通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式來獲取財(cái)政收入，而獲得使用權(quán)的企業(yè)通常要從事利潤(rùn)更高的產(chǎn)業(yè)，因此不得不改變土地的性質(zhì)。政府和農(nóng)民從各自的利益出發(fā)，或多或少會(huì)對(duì)土地的性質(zhì)產(chǎn)生影響，土地的非農(nóng)化和非糧化問題是違背土地流轉(zhuǎn)的初衷的，是值得重視的一個(gè)問題。

1.2土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益易受損害

三權(quán)分置政策的出臺(tái)并不能直接解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題。雖然各地在很久以前就已經(jīng)存在了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)例，但土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)總體上還是存在著不完善、不規(guī)范的現(xiàn)象。由于法律并沒有對(duì)土地流轉(zhuǎn)有具體的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)生活中土地流轉(zhuǎn)的問題層出不窮。首先，土地流轉(zhuǎn)沒有法律上的規(guī)定，違約問題層出不窮。目前在我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中，大多并不是通過規(guī)范的合同進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而是通過口頭協(xié)議等方式，這些口頭協(xié)議可能不具有法律效力。再者，僅通過口頭協(xié)議，并不能夠詳盡的規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間、金額以及救濟(jì)方式等。因?yàn)闆]有這些明確的內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)雙方就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，并且在違約后糾紛無(wú)法得到有效的解決，農(nóng)民的利益容易受到損害。其次在當(dāng)下，用于交易的橋梁以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并不健全，在交易出現(xiàn)問題的時(shí)候無(wú)法及時(shí)解決問題。此外，由于平臺(tái)的不健全，農(nóng)民會(huì)自發(fā)進(jìn)行交易，難免會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和農(nóng)民的權(quán)益。最后，土地流轉(zhuǎn)的租金偏低?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)大概有兩種方式：要么農(nóng)民一次性將土地轉(zhuǎn)出獲得一次性收入、要么將土地出租獲得出租收入。無(wú)論是哪一種情況，由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中屬于弱勢(shì)一方，缺乏話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法決定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，無(wú)法獲得較高的收益;另一方面，由于農(nóng)民的知識(shí)水平普遍偏低，在合同出現(xiàn)糾紛時(shí)無(wú)法很好的保護(hù)自己的權(quán)益，經(jīng)常無(wú)法獲得屬于自己的收益，很容易導(dǎo)致財(cái)?shù)貎煽盏那樾巍?/p>

2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐優(yōu)化

2.1加強(qiáng)宣傳教育工作提高城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)收益

對(duì)于流轉(zhuǎn)主體的行為差異，地方政府和職能部門應(yīng)該加強(qiáng)宣傳教育工作。一是加大國(guó)家土地政策宣講、土地產(chǎn)權(quán)知識(shí)解讀、土地流轉(zhuǎn)流程指導(dǎo)，以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)成功典型案例等正面激勵(lì)方式，破除農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的偏見，促使農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的益處，激發(fā)并調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，發(fā)揮村規(guī)民約塑人作用，開闊農(nóng)民思想境界。二是重視對(duì)新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的教育工作，促使其踐行契約精神，遵守流轉(zhuǎn)合同，履行合同義務(wù)，使其意識(shí)到生態(tài)文明的重要性，合理使用土地資源。三是政府部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的法律法規(guī)教育活動(dòng)，加強(qiáng)其心理紅線建設(shè)，督促基層干部依法辦事。面對(duì)部分普通小農(nóng)粗放式經(jīng)營(yíng)土地和部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體掠奪式利用土地的問題，應(yīng)提高城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)收益。一是加大國(guó)家反哺農(nóng)業(yè)的資源投放，提高以農(nóng)業(yè)為核心和主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，通過增值農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)土地的利潤(rùn)空間，刺激并吸引更多的市場(chǎng)主體參與土地流轉(zhuǎn)，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后發(fā)展的局面。我國(guó)幅員遼闊，土地類型多樣，因地制宜地綜合考量適宜區(qū)域內(nèi)發(fā)展的農(nóng)業(yè)類型，發(fā)揮本區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，合理利用土地資源，形成良性循環(huán)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)城市化進(jìn)程，增加農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的非農(nóng)就業(yè)崗位?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大視野下展開，而不能局限于鄉(xiāng)村本身”，通過增加城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)帶動(dòng)農(nóng)民擺脫對(duì)土地的依賴，從而提高農(nóng)村人均土地?fù)碛辛?，?shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

2.2完善市場(chǎng)服務(wù)體系構(gòu)建新型經(jīng)濟(jì)體制

通過發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)作用確保農(nóng)民生活得以保障，調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)積極性。一是搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)以降低交易費(fèi)用，精簡(jiǎn)交易程序。一方面平臺(tái)應(yīng)該詳盡備案土地出讓方（農(nóng)民）、土地受讓方（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體）、流轉(zhuǎn)土地等必要信息，公開透明土地流轉(zhuǎn)價(jià)格;完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化移動(dòng)終端的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，用以及時(shí)更新并提供土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)信息。另一方面建立土地流轉(zhuǎn)融資基地，洽談商業(yè)銀行進(jìn)行注資，提供農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等金融服務(wù)，切實(shí)解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金周轉(zhuǎn)問題。二是成立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供土地價(jià)格評(píng)估服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、土地保險(xiǎn)服務(wù)和利益糾紛調(diào)節(jié)等服務(wù)。為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的合作創(chuàng)造條件，促使其共同推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，以專業(yè)、權(quán)威的土地流轉(zhuǎn)專業(yè)評(píng)估，來預(yù)防流轉(zhuǎn)租金及后續(xù)矛盾問題，促使土地流轉(zhuǎn)健康綠色發(fā)展。在長(zhǎng)期的土地流轉(zhuǎn)中，所有權(quán)主體（村集體）和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體）更多地掌控土地的實(shí)際控制權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。為平衡和協(xié)調(diào)村集體、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和利益分配，應(yīng)該以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興為核心，以提升土地使用價(jià)值，公平分配三方權(quán)益為原則，構(gòu)建新型市場(chǎng)集體經(jīng)濟(jì)體制。一是重新合理規(guī)劃“三權(quán)分置”的權(quán)利范圍，包容并發(fā)揮土地的傳統(tǒng)社會(huì)價(jià)值，激發(fā)農(nóng)戶積極參加公共治理的意識(shí)和能動(dòng)性。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，培養(yǎng)代表村集體成員能夠?qū)θ?、地、生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置的職業(yè)集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)法人，職業(yè)集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)法人必須具備系統(tǒng)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)知識(shí)背景、了解掌握當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀、善于經(jīng)營(yíng)運(yùn)作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尊重并支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的情感需求，協(xié)調(diào)多方利益訴求，調(diào)節(jié)內(nèi)部矛盾。

2.3強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管健全社會(huì)保障制度

地方政府應(yīng)該健全農(nóng)村土地管理制度，完善流轉(zhuǎn)程序，盡快完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。理解并尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，維護(hù)農(nóng)民切身利益，維持土地有序流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府及涉農(nóng)部門貫徹執(zhí)行監(jiān)管條例，加強(qiáng)土地監(jiān)管力度。一是篩查土地經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入駐地資質(zhì)，通過嚴(yán)格審查新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資質(zhì)來提高準(zhǔn)入門檻，重視審核新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金規(guī)模、土地利用方式、農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備。二是嚴(yán)格執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)備案等級(jí)管理辦法，保證流轉(zhuǎn)后的土地用途不變。三是監(jiān)管掠奪式開發(fā)利用土地資源的工商資本，杜絕過度使用農(nóng)藥化肥造成土壤板結(jié)、土地退化等現(xiàn)象。

結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中重要的社會(huì)問題，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵。而土地問題是與農(nóng)民緊密相關(guān)的問題，只有處理好了土地問題，農(nóng)民的生活才有了基礎(chǔ)的保障，農(nóng)村才能朝著現(xiàn)代化邁進(jìn)。近年來，隨著城鎮(zhèn)一體化改革不斷深入，農(nóng)村土地問題面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。越來越多的土地經(jīng)營(yíng)主體為了追求利益的最大化，不斷突破耕地紅線，大量的耕地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，耕地?cái)?shù)量不斷減少。因此，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的問題及對(duì)策進(jìn)行研究，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是極為重要的。

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