胡婉萱

【摘 要】隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步跨越，環(huán)境保護(hù)工作在我國整體工作布局中的地位日益突出，現(xiàn)今已有多個省市出臺具有地方特色的《環(huán)境保護(hù)條例》，但由于環(huán)境保護(hù)立法工作仍處于探討階段，各省市環(huán)境保護(hù)條例存在軟條款比例過高、獎勵性條款缺失以及責(zé)任主體模糊等問題，本文基于18部省市《環(huán)境保護(hù)條例》的文本進(jìn)行分析，梳理條例中存在的問題并提出建議。

【關(guān)鍵詞】地方;環(huán)境保護(hù);立法;《環(huán)境保護(hù)條例》

一、《環(huán)境保護(hù)條例》立法概況

（一）我國《環(huán)境保護(hù)條例》立法現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強環(huán)境保護(hù)在我國工作布局當(dāng)中的地位更加突出，作用更加重大。黨和政府一直將焦點放在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，更是將其作為一項基本國策。環(huán)境保護(hù)工作除了在西部大開發(fā)建設(shè)上大放異彩，在立法上也不容落后。

1979年9月，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（試行），1987年，吉林市發(fā)布了《吉林市環(huán)境保護(hù)條例》打響了環(huán)境保護(hù)立法的第一槍，而《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在1989年12月正式頒布施行，為了加強地方環(huán)境保護(hù)力度，寧夏回族自治區(qū)與海南省緊跟時代號召，于1990年紛紛頒布地方《環(huán)境保護(hù)條例》，武漢市、西藏、貴州省緊跟步伐。北京市、浙江省、江西省、青海省、河南省、臺灣省并未專門出臺環(huán)境保護(hù)條例，但大多數(shù)城市都公布了地質(zhì)、建筑項目、海洋、水資源等專項環(huán)境保護(hù)條例，如河南省于1990年功出臺的《河南省建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)條例》、浙江省2004年發(fā)布的《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》等。

根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫以及司法部公布的法律法規(guī)數(shù)據(jù)查詢，一共有18個省出臺了環(huán)境保護(hù)條例，占比78.2%;4個直轄市當(dāng)中有3個直轄市出臺，占比75%，分別是上海市、重慶市、天津市;5個民族自治區(qū)都分別出臺了環(huán)境保護(hù)條例，占比100%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，從我國第一部環(huán)境相關(guān)法律出臺至今已有30年的歷程，在這30年當(dāng)中，全國地方各省市紛紛出臺、完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)條例，體現(xiàn)了各省市立法者對環(huán)境保護(hù)這一焦點的重視。

（二）《環(huán)境保護(hù)條例》實施情況與修改情況

在綜上陳述當(dāng)中，18省市紛紛出臺《環(huán)境保護(hù)條例》，但法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠遵守，一部立法的質(zhì)量如何關(guān)鍵是看其執(zhí)行廣度、是否能隨時代發(fā)展而與時俱進(jìn)[5]。積極修改、完善立法不僅體現(xiàn)了各省市立法者對相關(guān)內(nèi)容的重視程度，也能通過立法傳達(dá)國家的指導(dǎo)思想與政策。通過北大法寶法律數(shù)據(jù)庫可以看出，《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《海南省環(huán)境保護(hù)條例》皆經(jīng)歷了5次修改，內(nèi)蒙古自治區(qū)的最新修改是在2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地位舉足輕重，其對環(huán)境保護(hù)所投放的力度足以彰顯我國普遍對環(huán)境保護(hù)條例的看重?？梢钥闯?，18省中大部分《環(huán)境保護(hù)條例》都經(jīng)歷過修改與完善，由此可以增強立法的可操作性與適應(yīng)性，在立法初期，立法容易出現(xiàn)與省市實際情況出現(xiàn)脫節(jié)、重理論、輕實踐等問題，各省的環(huán)境保護(hù)條例通過后續(xù)修改可適當(dāng)緩解這一漏洞[7]。

二、地方環(huán)境相關(guān)立法的省思

（一）鼓勵性、指導(dǎo)性條款的比例過高

鼓勵性、指導(dǎo)性條款，又稱為“軟條款”，是指不具備或者不完全具備強制執(zhí)行力與約束力的法律條款，一般起到號召、引領(lǐng)群眾積極履行相關(guān)義務(wù)的作用，但由于缺乏強制力，常常被人認(rèn)為是“套話、大白話”。在立法當(dāng)中，“軟法條款”的占比通常也被認(rèn)為是評價一部法律是否具備強制執(zhí)行力、公信力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)對北大法寶數(shù)據(jù)庫中的各省市《環(huán)境保護(hù)條例》文本進(jìn)行分析，條例中倡導(dǎo)性、宣示性、號召性的“軟法”條款偏多。以“鼓勵、支持、可以、指導(dǎo)”作為“軟條款”關(guān)鍵字、以“應(yīng)當(dāng)、禁止、不得、責(zé)令”作為“硬條款”關(guān)鍵字分別檢索18部省市《環(huán)境保護(hù)條例》，詞頻分析顯示，“軟法”關(guān)鍵字出現(xiàn)頻率如表1所示，可以看出，“軟條款”關(guān)鍵詞頻率雖然遠(yuǎn)低于強制性、具體性詞匯頻率，但總的來說也占據(jù)了條文內(nèi)容的很大一部分，過于原則性的規(guī)定可能會弱化環(huán)境保護(hù)地方立法的可預(yù)期性和可執(zhí)行性。

表1 18部《環(huán)境保護(hù)條例》條款詞頻分析[1]

（二）獎勵性條款的缺失。

根據(jù)收集的各省市《環(huán)境保護(hù)條例》關(guān)鍵詞頻分析，獎勵性詞頻（獎勵、補償、表彰）在條例中出現(xiàn)的頻率微乎其微，以《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》為例，條例中僅出現(xiàn)獎勵性詞頻3次（獎勵1次、補償1次、表彰1次），對比前述的倡導(dǎo)性詞頻與義務(wù)性詞頻偏少，但目前我國各省市《環(huán)境保護(hù)條例》的獎勵性條款出現(xiàn)嚴(yán)重缺失，但只有通過獎勵條款實現(xiàn)正面激勵，并結(jié)合懲罰條款實現(xiàn)打擊，才能從正反兩個方面實現(xiàn)對普及環(huán)境保護(hù)意識的立法目的。

同時，《環(huán)境保護(hù)條例》中存在的獎勵性條款模糊不清，指定不明。以《福建省環(huán)境保護(hù)條例》為例，其第八條規(guī)定，“對在保護(hù)環(huán)境、防治污染和環(huán)境建設(shè)等方面作出顯著成績的單位和個人，由縣級以上地方人民政府給予表彰、獎勵?！弊鳛闂l例中僅存的獎勵性條款，條款中對“顯著成績”中的“顯著”標(biāo)準(zhǔn)如何界定，以及如何進(jìn)行表彰、獎勵均未提及，缺少具體細(xì)化的獎勵性條款，《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》的第九條也作出了類似規(guī)定。

（三）責(zé)任主體不夠清晰，職責(zé)不夠明確。

責(zé)任主體模糊，規(guī)定寬泛是多數(shù)地方立法中存在的問題。由于提前準(zhǔn)備工作以及分工的不明確導(dǎo)致立法時職責(zé)界限不清晰，在落實相關(guān)條例時容易出現(xiàn)推卸責(zé)任、法不責(zé)眾等多種問題。法律實施中出現(xiàn)“九龍治水”情況的源頭，其一是政府以及監(jiān)管部門內(nèi)部管理設(shè)置陳舊，多頭管理，但職能部門責(zé)任界限不明，導(dǎo)致出現(xiàn)“誰都可以管，誰都又可以不管”的局面;其二是管理部門思想覺悟不高，無法做到“先天下人之憂而優(yōu)”，缺乏責(zé)任心，缺乏為民解憂的擔(dān)當(dāng)精神，面對難題尤其是責(zé)任規(guī)定不明確的任務(wù)，總是推卸責(zé)任，臨陣脫逃。面對存在的這些問題，法律的明文規(guī)定是明確責(zé)任主體、職能界限的首要輔助工具。

在對18部環(huán)境保護(hù)條例分析當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)多處對部門職責(zé)規(guī)定不清晰、責(zé)任主體不明確。以《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》為例，在第6條、第9條、第10條、第14條、第22條都出現(xiàn)了“有關(guān)部門”詞匯;又以《福建省環(huán)境保護(hù)條例》為例，在第6條、第14條、第24條、第39條、第40條皆出現(xiàn)了“有關(guān)部門”詞匯;顯而易見，“等部門”、“有關(guān)部門”都屬于缺乏針對性的籠統(tǒng)概念，容易出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的情況。

三、完善地方相關(guān)環(huán)境立法的建議

（1）適當(dāng)減少軟條款數(shù)量。軟條款通常在條例中主要扮演著起承轉(zhuǎn)合的角色，當(dāng)然不可或缺。但月滿則虧，過多的軟條款會將該立法停留在“喊口號”的階段，大大降低地方環(huán)境立法的可操作性與現(xiàn)實性，總則部分通常是條例的總領(lǐng)部分，引領(lǐng)主旨，故建議將“軟法”盡量納入在總則一章，并適當(dāng)減少數(shù)量。

（2）補充明確的獎勵性條款，平衡主體權(quán)利義務(wù)。增加獎勵性條款有助于輔助懲戒性條款實現(xiàn)對公眾的正面參與，提升公眾參與積極性，各省市對獎勵性條款的規(guī)定皆語焉不詳，例如貴州省《環(huán)境保護(hù)條例》第九條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)對建設(shè)生態(tài)文明成績顯著的單位和個人予以表彰和獎勵。但是，對于如何具體實現(xiàn)“表彰和獎勵”，卻缺乏具體的程序性規(guī)定，可操作性較差[10]。一部科學(xué)系統(tǒng)、完整的條例不僅應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的懲戒措施，也應(yīng)當(dāng)具備鼓勵群眾遵守規(guī)定的獎勵性條款，只有結(jié)合正反兩方面，才能實現(xiàn)對普及環(huán)境保護(hù)意識的立法目的。故增加細(xì)化的獎勵性條款，有利于提升公眾參與度與積極性。

（3）明確部門職責(zé)，針對性確定責(zé)任主體，增強可操作性。為提高條例的執(zhí)行力、公信力，建議條例中明晰責(zé)任主體、監(jiān)管部門。在各省市的環(huán)境保護(hù)條例中關(guān)于監(jiān)督部門以及責(zé)任主體規(guī)定的眾多語焉不詳之處，給實際執(zhí)行和監(jiān)督工作帶來較大困難[10]，增加部門職責(zé)細(xì)化條款，明確部門職能分工，便于實踐中追責(zé)，提高立法的公信力，有利于提高條例的可執(zhí)行性。

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