曾海洋

摘要：針對(duì)PPP 模式建設(shè)工程項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)行全面分析，并簡(jiǎn)要介紹了PPP 模式下建設(shè)工程項(xiàng)目管理原則，如因地制宜的管理原則、公眾受益的管理原則、市場(chǎng)運(yùn)作管理原則、優(yōu)化治理管理原則等等，PPP 模式建設(shè)工程項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)，如提高各項(xiàng)信息的有效性與利用率，提出PPP 模式建設(shè)工程項(xiàng)目管理對(duì)策，希望能夠?yàn)橛嘘P(guān)學(xué)者提供一定的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;PPP項(xiàng)目;全周期;管理

引言：

基礎(chǔ)設(shè)施是改善地方民生的重要保障，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高、規(guī)模大，若完全由地方政府承擔(dān)，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政支出壓力較大。在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中引入PPP 模式，可激活社會(huì)資本，促使政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)效率、經(jīng)濟(jì)效益?；诖耍M(jìn)一步提升社會(huì)資本方基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的管理能力具有非常重要的意義。

正文：

一、PPP 模式下項(xiàng)目管理存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

1.1 法律變更風(fēng)險(xiǎn)

法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于國(guó)家法律、地方法規(guī)、部門制度等導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、實(shí)施范圍、回報(bào)機(jī)制、合同協(xié)議的可實(shí)施性等關(guān)鍵因素發(fā)生變化，從而影響PPP項(xiàng)目的正常開展。

1.2 投資風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目屬于大型項(xiàng)目，所投入的資金極為龐大，如果在項(xiàng)目投資開發(fā)中，未制定科學(xué)合理的投資方案，沒(méi)有對(duì)資金進(jìn)行合理規(guī)劃與有力的監(jiān)督，后期很容易誘發(fā)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，一旦PPP 項(xiàng)目陷入投資風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目被迫中止。

1.3 融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目無(wú)法在合作協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)落實(shí)融資，包括金融市場(chǎng)融資政策不健全、融資工具單一所引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP 項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是招標(biāo)階段選定中標(biāo)社會(huì)資本之后，政府與中標(biāo)社會(huì)資本先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)社會(huì)資本要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，然后，特許權(quán)協(xié)議才能正式生效。

二、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的管理維度

2.1 PPP項(xiàng)目管理的5個(gè)階段

2.1.1 項(xiàng)目識(shí)別階段

識(shí)別階段是指項(xiàng)目由政府相關(guān)部門或社會(huì)資本發(fā)起，相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定性和定量評(píng)價(jià)的階段。該階段測(cè)算項(xiàng)目的相關(guān)指標(biāo)是否符合行業(yè)主管部門的需要，確認(rèn)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力實(shí)施該項(xiàng)目能否在10% 紅線內(nèi)。隨著前期準(zhǔn)備工作的不斷深化，相關(guān)的測(cè)算需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。

2.1.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段是指項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證之后，針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、采購(gòu)方式等進(jìn)行方案設(shè)計(jì)的過(guò)程。在該階段，政府的相關(guān)職能部門需建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機(jī)制，經(jīng)政府相關(guān)部門審核之后的實(shí)施方案就會(huì)成為下一階段政府采購(gòu)的依據(jù)。

2.1.3 項(xiàng)目采購(gòu)階段

采購(gòu)階段是指通過(guò)資格預(yù)審，提交和評(píng)審?fù)稑?biāo)文件確定社會(huì)資本方以及與其簽署合約的過(guò)程。一般而言需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定中標(biāo)人，如公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式。

2.1.4 項(xiàng)目執(zhí)行階段

執(zhí)行階段大致包括項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期。很多PPP 項(xiàng)目在此階段設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司按照項(xiàng)目協(xié)議的規(guī)定履行相關(guān)的立項(xiàng)審批、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等程序，項(xiàng)目公司的融資進(jìn)度需要符合項(xiàng)目協(xié)議的約定。政府方對(duì)于社會(huì)資本方的相關(guān)表現(xiàn)進(jìn)行績(jī)效考核，根據(jù)項(xiàng)目協(xié)議按效付費(fèi)，并定期進(jìn)行中期評(píng)估。

2.1.5 項(xiàng)目移交階段

移交階段是指按項(xiàng)目合同規(guī)定的時(shí)間由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)收回項(xiàng)目資產(chǎn)的過(guò)程。在項(xiàng)目的整個(gè)合作期結(jié)束時(shí)，社會(huì)資本方需按照法定的程序和要求將項(xiàng)目的資產(chǎn)、權(quán)利等向政府方進(jìn)行移交。社會(huì)資本方需對(duì)項(xiàng)目實(shí)際投資收益率進(jìn)行測(cè)算，政府方則對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)評(píng)價(jià)。

2.2 PPP項(xiàng)目管理的兩個(gè)層次

2.2.1 PPP項(xiàng)目公司管理

項(xiàng)目公司是PPP 項(xiàng)目管理的法人主體，項(xiàng)目公司的管理以PPP 合同、股東協(xié)議、公司章程等為依據(jù)，從設(shè)立項(xiàng)目公司開始到建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)期結(jié)束，負(fù)責(zé)投資的全過(guò)程管理，履行股東投資人的職責(zé)，存在時(shí)期通?？蛇_(dá)10 年以上。

2.2.2 PPP項(xiàng)目總承包管理

在國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP 模式業(yè)務(wù)環(huán)境中，大部分以PPP+EPC 模式發(fā)包，投資人同時(shí)承擔(dān)了EPC 總包人的角色，投資對(duì)應(yīng)的是建設(shè)端的總承包份額?？偝邪芾砣娓采w建設(shè)期，決定了基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目能否實(shí)施。如運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流不能完全滿足項(xiàng)目收益率要求，甚至需要EPC 利潤(rùn)返補(bǔ)。

三、PPP 模式下的工程項(xiàng)目管理特點(diǎn)

PPP 模式有機(jī)地結(jié)合了國(guó)家和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等將機(jī)構(gòu)和其他建設(shè)的權(quán)利轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方。

3.1 項(xiàng)目管理的決策和監(jiān)督更加困難

與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理不同，PPP 模式工程項(xiàng)目通常由政府成立了由會(huì)議為建設(shè)項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)提出的可行性研究報(bào)告，并統(tǒng)一了項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)PPP 項(xiàng)目。計(jì)劃的實(shí)施與公共財(cái)政和其他相關(guān)部門一起批準(zhǔn)PPP 項(xiàng)目，最后形成完整版的PPP 項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。為了進(jìn)一步縮短PPP 項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間和項(xiàng)目建設(shè)可行性研究，調(diào)查設(shè)計(jì)和相關(guān)報(bào)告程序通常與申請(qǐng)過(guò)程同時(shí)進(jìn)行。上述工作將在社會(huì)資本和項(xiàng)目公司面對(duì)面進(jìn)行。PPP 項(xiàng)目公司成立后，相關(guān)材料和工作將轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案中。

3.2 PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)因素變化較大

以PPP 模式實(shí)施的工程項(xiàng)目通常是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，是來(lái)自社會(huì)資本和聯(lián)合項(xiàng)目資金的項(xiàng)目資金，必須根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度監(jiān)控項(xiàng)目公司。如果資金存在問(wèn)題，項(xiàng)目施工進(jìn)度可能會(huì)放緩甚至陷入停滯。并且由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間不得太長(zhǎng)，因此必須通知公司明確的完工日期。如果由于風(fēng)險(xiǎn)因素不確定而導(dǎo)致施工時(shí)間延遲，可能會(huì)影響政府的形象等。

3.3 綜合復(fù)雜性

除政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和PPP 咨詢機(jī)構(gòu)等主要機(jī)構(gòu)外，還有許多單位參與PPP 模式的決策和咨詢。一般來(lái)說(shuō)，PPP 項(xiàng)目———包括政府合同認(rèn)可的機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)的實(shí)施。代理、社會(huì)資本和公司項(xiàng)目，如企業(yè)家、貸款人、經(jīng)營(yíng)者和原材料供應(yīng)商、保險(xiǎn)等。使這些當(dāng)事人及其衍生品業(yè)務(wù)的利益更加復(fù)雜，給合同管理帶來(lái)了許多問(wèn)題，給PPP 模式下的項(xiàng)目管理也帶來(lái)了一定的困難。

3.4 項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益的平衡

在我國(guó)PPP 模式下的項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)之后，大多數(shù)項(xiàng)目的投資和建設(shè)主要基于中標(biāo)者，國(guó)家認(rèn)可的機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)，參與和控制項(xiàng)目較少。實(shí)際建筑單元傾向于以利潤(rùn)為主要目標(biāo)，如果項(xiàng)目的利潤(rùn)或預(yù)期損失存在不確定性，承包商可能會(huì)考慮項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和自身利益的好處。結(jié)果可能對(duì)建設(shè)、功能和設(shè)計(jì)產(chǎn)生重大影響，因此PPP 的設(shè)計(jì)、質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)平衡是項(xiàng)目管理的重要組成部分。

四、總結(jié)

綜上所述，全面做好PPP 項(xiàng)目管理工作，提高項(xiàng)目利潤(rùn)，首先要做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，準(zhǔn)備判斷潛存的風(fēng)險(xiǎn)和影響程度，結(jié)合判斷結(jié)果制定最為科學(xué)有效的解決對(duì)策。其次，須合理分配施工企業(yè)、投資財(cái)團(tuán)、外部資源管理組織、設(shè)計(jì)組織、業(yè)主和監(jiān)理企業(yè)的任務(wù)，規(guī)范項(xiàng)目設(shè)計(jì)流程。再次，應(yīng)注重構(gòu)建PPP 項(xiàng)目群信息集成管理模型，做好項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作，健全PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理制度，全面實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管控實(shí)時(shí)監(jiān)督，積極落實(shí)相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。另外，應(yīng)制定科學(xué)合理的項(xiàng)目投資方案，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的作用，科學(xué)控制PPP 項(xiàng)目投資成本，科學(xué)制定PPP 項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)成本管理系統(tǒng)以規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。

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