闕鑫蓮

一、什么是代建

2010年，浙江省發(fā)改委頒布了《浙江省政府投資項目代建制管理辦法》，根據(jù)《辦法》，代建制是指政府投資項目由“政府出資人”代表（委托單位）通過招標方式，選擇社會專業(yè)化項目代理建設(shè)單位（代建單位），代建單位行使項目建設(shè)期法人職權(quán)，負責(zé)建設(shè)實施和組織管理工作，項目竣工驗收后移交使用單位的制度。其中，發(fā)改部門是代建項目綜合管理部門，代表“政府出資人”行使委托單位職能;代建單位為社會專業(yè)化代建單位，是代建項目“政府出資人”的建設(shè)受托人，負責(zé)項目建設(shè)期的組織和實施，對建設(shè)期的投資、工期、質(zhì)量、安全等全面負責(zé);使用單位是代建項目“政府出資人”使用受托人，負責(zé)對代建項目提出要求，全過程監(jiān)督代建項目實施，建成后負責(zé)接收、使用和管理;代建單位通過招標方式確定。代建項目的范圍主要為四類：一是黨政機關(guān)、人大機關(guān)等業(yè)務(wù)用房及配套設(shè)施項目;二是教文衛(wèi)體等社會事業(yè)項目;三是監(jiān)獄、看守所等政法設(shè)施項目;四是環(huán)境保護等項目。其它市政、交通、水利等政府投資項目參照執(zhí)行代建制。

因此，廣義上講，政府投資項目代建是指建設(shè)單位（或政府機構(gòu)）委托更專業(yè)、更具有管理技術(shù)、手段的國企（或政府平臺公司），簽訂《代建合同》，從事項目建設(shè)管理，行使建設(shè)期法人職責(zé)，以達到提高工程的建設(shè)管理效率和投資效率，實現(xiàn)投資、質(zhì)量和進度的有效控制。

經(jīng)過十多年的項目實踐，除安置房項目委托社會化專業(yè)代建單位外，麗水政府投資項目相比省內(nèi)推行的代建模式有三點明顯區(qū)別：一，代建單位為國企，即政府平臺公司;二是代建單位的確定方式，政府（發(fā)改部門）采用直接下達計劃方式;三是代建合同主體中，委托方為項目使用方。

二、代建的分類

1.按階段分：前期工作代理、建設(shè)期代建、全過程代建。

（1）前期工作代理：負責(zé)項目前期報批和實施;

（2）建設(shè)期代建：根據(jù)批準的初步設(shè)計，負責(zé)組織工程施工圖設(shè)計，組織施工、監(jiān)理、采購、竣工驗收至保修期結(jié)束等的實施和管理工作;

（3）全過程代建：根據(jù)批準的項目建議書，從項目前期起，到竣工驗收至保修期結(jié)束止全部內(nèi)容的組織實施和管理工作。

2.按行業(yè)分：根據(jù)目前城投公司的代建內(nèi)容分為：

（1）水利基礎(chǔ)設(shè)施項目代建：如水發(fā)公司為水利局代建的水利基礎(chǔ)設(shè)施工程，項目前期由水利局主導(dǎo)，可研批復(fù)后期由水發(fā)公司實施;

（2）市政基礎(chǔ)設(shè)施項目代建：如舊城改造公司為建設(shè)局代建的城市道路及市政配套，全過程由城舊公司主導(dǎo);

（3）安置房項目代建：如安居房公司為城中村改造（征收辦部門）的安置房或保障房，全過程由安居房主導(dǎo);

（4）公司本總部裝修改造類或新建大樓類代建：前期由建設(shè)單位主導(dǎo)確定功能的規(guī)模，建設(shè)期由城投公司主導(dǎo)。

3.按項目產(chǎn)權(quán)分：建設(shè)-產(chǎn)權(quán)-運管分離、建設(shè)-產(chǎn)權(quán)-運管合一;

（1）水利類項目：建設(shè)、項目產(chǎn)權(quán)和運營管理均由城投公司（水發(fā)建設(shè)，產(chǎn)權(quán)水發(fā)持有，水運運管）;

（2）城市道路類：建設(shè)和產(chǎn)權(quán)合一由舊城改造公司負責(zé)，運營管理移交市政處;

（3）安置房（保障房）類項目：建設(shè)期產(chǎn)權(quán)由城投持有，建成后產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)至安置戶，部分配套用房由城投持有和運營;

（4）其他類項目：如公司總部項目，城投公司負責(zé)建設(shè)，產(chǎn)權(quán)由委托方持有，委托方自行運管，城投公司負責(zé)純代建。

三、代建的目的

1.城市建設(shè)主平臺需要

市場化改革后，市委市政府對城投公司的職能定位是城市建設(shè)主力軍，是代表政府行使城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營職能，就要求城投公司承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。城投公司年建設(shè)任務(wù)量從2016年的2億猛增至百億，建設(shè)量占市本級國企的80%以上，已突顯出城市建設(shè)主平臺作用，城投公司也由單純代表政府融資職能1.0版本，向投資、融資、建設(shè)管理3.0版本轉(zhuǎn)變，但城市建設(shè)任務(wù)仍然是是最基礎(chǔ)，也是最主要的任務(wù)。

2.打造全產(chǎn)業(yè)鏈的要求

城投公司目前最大的市場仍是建設(shè)市場，要打造從規(guī)劃設(shè)計、施工、建材貿(mào)易、運營管理的“投融建管運”全產(chǎn)業(yè)鏈模式，需有足夠的項目建設(shè)作為支撐，以推進產(chǎn)業(yè)鏈中上下游聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)工程全壽命周期管控，真正實現(xiàn)城市建設(shè)者向城市運營商的轉(zhuǎn)變。

3.打造精品工程的需要

城投公司近年來項目猛增，年度投資超百億，建設(shè)量已位列全省前三，比肩杭紹，但總體上優(yōu)質(zhì)工程、立得住、叫得響的項目偏少，項目建設(shè)亟需從量變到質(zhì)變的飛躍。城投公司要打造精品工程，需進一步提升市政道路、保障房項目及水利基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量外，也需要代建一些具有代表性的重大項目，爭創(chuàng)錢江杯、魯班獎，打響城投建造品牌。

四、代建的成功經(jīng)驗

1.城投公司近年來代建的重大項目，市政類項目如中山街污水管改造工程、兩湖綠化提升工程，水利類項目如超馬賽道，安居房城南公寓、水南公寓等大批安置項目，總部代建項目如麗水大劇院、市委黨校、工人文化宮等項目，取得了良好的效果和口碑，成為麗水的標志性或網(wǎng)紅工程;其中麗水大劇院、城西二期，獲得浙江省優(yōu)質(zhì)工程獎“錢江杯”，市委黨校項目，獲得九龍杯;一些投資不大但領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)注，如軍分區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造、拘留所基礎(chǔ)設(shè)施改造、體育局及少體校業(yè)務(wù)用房改造、行政復(fù)議局業(yè)務(wù)用房改造、萬象攝影坊二期改造、公安局警犬基地等代建項目，均獲得了業(yè)主的充分肯定，也積累了項目代建經(jīng)驗。

2.對于一些重大項目，城投公司與建設(shè)單位成立了工作專班和領(lǐng)導(dǎo)小組，進一步明確職責(zé)分工，定期會商，協(xié)調(diào)解決項目推進中的重大問題，取得了良好效果。

五、代建項目存的問題分析

1.無明確的法律、法規(guī)和操作細則。代建人在國家基本建設(shè)程序中法律地位不明確。實際操作中往往遇到很多因難，特別是建設(shè)和產(chǎn)權(quán)分離的項目，目前各項建設(shè)手續(xù)上五方主體無代建單位，根據(jù)法律關(guān)系上分析，項目批給建設(shè)單位（即產(chǎn)權(quán)單位），施工許可證、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)應(yīng)辦給建設(shè)單位。但采用代建后，代建單位即變成了建設(shè)單位，施工許可證和質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、驗收手續(xù)中的五方主體變成了城投公司，一個項目同時出現(xiàn)兩個建設(shè)單位，與現(xiàn)行的項目法人制度明顯存在矛盾。

2. 主體關(guān)系不清晰。代建單位和建設(shè)單位關(guān)系不清晰，機制不健全，難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)。雖然代建合同已約定職責(zé)權(quán)利，但委托單位往往是政府機關(guān)，對項目建設(shè)程序不清楚，前期審批時考慮不充分，代建單位接手后，存在越權(quán)指揮，越權(quán)干預(yù)，實施過程中隨意變更，造成超概算、拖工期等現(xiàn)象。對代建單位管理干擾較大，影響到項目的順利實施，也影響代建單位的積極性。

3.代建費用偏低。目前代建沒有明確的收費標準，麗水市參照財政部《基本建設(shè)成本管理規(guī)定》，以建設(shè)管理費進行限價控制，該收費標準中建設(shè)管理費不含代建單位必須支出的管理人工資、利潤等，已明顯偏離實際。

根據(jù)統(tǒng)計近幾年城投公司項目代建費，代建費約占總投資的1%，以工人文化宮為例，總投資2.72億，代建費299萬，從接手至完成財務(wù)竣工結(jié)算，需6年。因此存在承擔(dān)義務(wù)多、管理責(zé)任大，收費少等情況，一些小項目甚至是虧本代建。

4.專業(yè)技術(shù)力量不足。一些項目綜合性項目，不僅含建筑、結(jié)構(gòu)、裝飾、人防、消防、綠化等常規(guī)專業(yè)，還涉及弱電智能化、舞臺、鋼結(jié)構(gòu)等多專業(yè)，對專業(yè)人員配套要求高。人員配備已無法滿足專業(yè)化管理要求。

六、代建項目的方展方向

1.樹立精品意識，代建標志性重大項目。盡量選擇以往配合度好的建設(shè)單位，如電力、教育部門等，變被動為主動，實現(xiàn)“我要建”變?yōu)椤耙医ā?主要選擇具有標志性、引領(lǐng)性、特色性的大項目，不求量多，但求質(zhì)精，建設(shè)過程高標準、嚴要建設(shè)，力爭打造精品工程，亮點工程，實現(xiàn)要么不做，要做就力爭做的最好，真正打造城投建造品牌。

2.落實代建主體，專業(yè)從事政府項目代建。城投公司內(nèi)部落實一個代建主體，配足專業(yè)人員，形成組織結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)能力強、人員素質(zhì)高、經(jīng)驗豐富的項目專業(yè)代建單位，以提高項目管理水平。

3.呼吁市場化收費，提高代建收費標準。代建單位不僅要負責(zé)工程投資控制、招標投標、設(shè)計、施工、監(jiān)理、工程驗收、檔案管理等環(huán)節(jié)管理，必須熟悉項目管理的每一個環(huán)節(jié)，推進工程的順利實施，還承擔(dān)質(zhì)量、安全等終身責(zé)任。參照市場化收費，代建費不少于總投資的3%，因此應(yīng)綜合考慮各種因素，如項目的建設(shè)難度、工期長短、質(zhì)量要求高低等因素，呼吁財政、發(fā)改等政府部門，提高代建費收費標準。同時研究和實施投資節(jié)余獎勵辦法，調(diào)動代建單位積極性，科學(xué)合理節(jié)約建設(shè)成本。

七、代建的機制如何建立

經(jīng)過多年的代建實踐，總結(jié)代建經(jīng)驗，分析存在的問題，探索形成可復(fù)制、可推廣的代建機制，保障代建項目高水平建設(shè)。

1.明確主體關(guān)系。除項目批復(fù)給代建單位，產(chǎn)權(quán)給代建單位的項目外（包含立項、初步設(shè)計，用地批準書、工程規(guī)劃許可證等），含全過程代建項目、建設(shè)期代建項目，根據(jù)基本建設(shè)程序，明確施工許可證、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、竣工驗收手續(xù)等建設(shè)五方主體均為建設(shè)單位，城投公司根據(jù)代建合同約定履行建設(shè)單位委托的建設(shè)法人的相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。

2.建立代建標準合同。建立全過程代建和建設(shè)期代建合同標準合同，通過合同方式清晰合理約定代建依據(jù)、代建原則、代建內(nèi)容、代建期限、前期交接時間、項目移交時間、雙方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，制約雙方行為。

3. 建立項目交底機制。對于全過程代建項目，在代建合同簽訂時（可研批復(fù)后）與建設(shè)單位進行全面交底，使建設(shè)單位進一步了解政府投資項目建設(shè)程序及相關(guān)規(guī)定，進一步明確各自職責(zé)和權(quán)利義務(wù);建設(shè)期代建項目，在初步設(shè)計審批后進行項目資料交接，對建設(shè)單位的前期報批資料進行全面交底，避免項目前期報批不全，影響建設(shè)期項目開展和后續(xù)驗收，同時進一步明確各自職責(zé)分工和權(quán)利義務(wù)。

4.建立領(lǐng)導(dǎo)小組和專班制。建立項目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，專班定期會商協(xié)調(diào)，解決項目推進中的各項工作，如項目招標方式、涉及重大變更、推進中的重大困難等，確保試點項目有序推進。