摘要：針對不同時期農(nóng)民工就業(yè)問題，我國已陸續(xù)出臺相應的就業(yè)促進政策，對農(nóng)民工的認識也經(jīng)歷了從“問題農(nóng)民工”、“農(nóng)民工問題”到“農(nóng)民工市民化”的演變。為更好地解決農(nóng)民工就業(yè)問題，本文通過對相關(guān)政策和文獻的整理，研究農(nóng)民工就業(yè)促進政策的歷史發(fā)展軌跡和現(xiàn)狀，并歸納出現(xiàn)有政策存在的問題：（1）政策規(guī)劃不足;（2）政策目標取向不明;（3）培訓政策不完善等。為此，本文基于對農(nóng)民工認識的變遷與發(fā)展視角，從政策目標對象、政策內(nèi)容框架方面重構(gòu)農(nóng)民工就業(yè)促進政策體系，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和多方政策主體協(xié)調(diào)均衡，為促進農(nóng)民工高質(zhì)量就業(yè)以及實現(xiàn)農(nóng)民工市民化提供相應政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工就業(yè)促進政策;城鄉(xiāng)發(fā)展;農(nóng)民工市民化

一、引言

隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民工群體占就業(yè)總?cè)丝诘谋壤粩嘣黾樱噍^于其他就業(yè)群體，農(nóng)民工就業(yè)競爭能力較弱，職業(yè)轉(zhuǎn)換難度較大，易受經(jīng)濟環(huán)境及就業(yè)政策的影響。目前存在許多的問題，比如，隨遷子女的教育問題、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型過程中的就業(yè)穩(wěn)定性及質(zhì)量問題、“后世界工廠”背景下勞資關(guān)系問題等尚未完全解決。本文基于對農(nóng)民工認識變遷與發(fā)展的視角，通過梳理農(nóng)民工就業(yè)促進政策的歷史演變與發(fā)展現(xiàn)狀，剖析其存在的主要問題，并提出中國農(nóng)民工就業(yè)促進政策體系的重構(gòu)路徑，以期實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和多方政策主體協(xié)調(diào)均衡。

二、農(nóng)民工就業(yè)促進政策的歷史演進與發(fā)展現(xiàn)狀

以1977—2020年為時間節(jié)點，在北大法寶、國務院及其下屬部門等網(wǎng)站上搜尋“農(nóng)民工”“進城務工”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”“外來人口”“農(nóng)村勞動力”等關(guān)鍵詞，剔除內(nèi)容相關(guān)度不高的文件， 篩選后選取相關(guān)政策文件115份。文件分類如表1所示：

基于政策內(nèi)容框架、政策目標對象、政策思路演變和政策價值取向以及政府對農(nóng)民工的認識等視角，將1977至2020年的農(nóng)民工就業(yè)促進政策分為如下幾個階段，如表2所示：

（一）嚴格控制階段（1977-1983）

在改革開放前夕以及初期，由于城鄉(xiāng)長期以來的二元分隔以及發(fā)展戰(zhàn)略造成的體制障礙，農(nóng)村的發(fā)展極其有限，農(nóng)村勞動力外流意愿并不強烈。

這一時期，我國雖限制農(nóng)民工流動，但依舊將農(nóng)村勞動力就業(yè)視為關(guān)注點。1980年，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作的意見》，指出應大力發(fā)展社隊企業(yè)和城鄉(xiāng)聯(lián)辦企業(yè)，拓展農(nóng)村勞動力就業(yè)空間。

隨著改革開放全面推進，“勞力歸田”和“勞力放任自由”皆弊多利少不可取，如何解決剩余勞動力就業(yè)問題成為這一階段后期的主要難題。

（二）允許流動階段（1984-1988）

1984至1988年，我國采取允許流動式政策。由于農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)率的提高以及產(chǎn)量的大幅增長，這一時期的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程已具備一定的物質(zhì)基礎。

1984年，國家準許具備經(jīng)濟和物質(zhì)條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商。此外，開辟農(nóng)村勞動力參加城鄉(xiāng)建設新途徑、對在農(nóng)村新辦并符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)企業(yè)還給予一年以內(nèi)的減稅或免稅照顧等。

但是，盲目流動過程造成1989年初春開始出現(xiàn)的“民工潮”現(xiàn)象，引起了有關(guān)部門的高度緊張，鐵路運輸系統(tǒng)和有關(guān)省份承擔了巨大的承載壓力。

（三）控制盲目流動階段（1989-1991）

1988年下半年開始，我國采取控制盲目流動政策，3年內(nèi)，非農(nóng)就業(yè)幾乎出于停擺狀態(tài)，交通壓力增加，社會秩序、安全等矛盾頻出。沿海地區(qū)連鎖矛盾更為突出，如廣東省因無法有效解決這一連鎖矛盾而不得不制定“六不準”規(guī)定。

這一階段，以廣東省為例，民工群體面臨工作無門、生活無著和極易感染疾病等困境，中央政府已嘗試集中組織實施開發(fā)并推進就業(yè)試點工作。

（四）限制管理階段（1992-2001）

1992年，糧票制度廢除，大規(guī)模人口跨省和跨區(qū)域自由流動開始出現(xiàn)，我國政府已逐漸認可并正視農(nóng)民工轉(zhuǎn)移流動現(xiàn)象的存在。在限制管理階段，中央政府雖已認可并正視農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)這一現(xiàn)象，進城務工的農(nóng)村勞動力數(shù)量的增加，使得沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)企業(yè)得以快速發(fā)展，但考慮到農(nóng)民工群體可能使得社會不穩(wěn)定因素增多，一些負面事件及新聞的出現(xiàn)，給城市的社會治安管理帶來巨大困擾，也引起城鎮(zhèn)原住民對外來流動人口的反感。

（五）規(guī)范管理階段（2002-2005）

本階段主要政策有：建立職業(yè)技能培訓示范項目，發(fā)展“打工經(jīng)濟”，通過保障農(nóng)民工合法權(quán)益以及打擊不良勞動中介機構(gòu)從而擴大轉(zhuǎn)移就業(yè)機會;進一步清除就業(yè)限制;廢止收容遣送政策等;規(guī)范管理階段，中央政府是以解決具體問題為導向，一是轉(zhuǎn)變政策理念。二是規(guī)范管理行為。特別是在黨的十六大以后，政府更加注重社會公平，因而國家開始高度關(guān)注農(nóng)民工群體。這一階段，國家以農(nóng)民工生存保護為政策目標，政策范式仍是以管理為主，政策也是著眼于眼下突出問題，長期規(guī)劃較不充足。

（六）服務管理階段（2006-2013）

這一階段的政策著眼于長遠的發(fā)展規(guī)劃，完善農(nóng)民工基本公共服務體系，保障農(nóng)民工合法權(quán)益;國家開始建構(gòu)“常住人口”概念，這一身份將農(nóng)民工與城市聯(lián)系起來。

在服務型管理階段，增加靈活性成為解決農(nóng)民工問題被考慮的首要工具策略。這一階段，中央政府扮演的是“服務型”角色，政策更為靈活，但是，隨著新生代農(nóng)民工的出現(xiàn)，他們的工作技能、收入水平以及消費方式已不同于老一代農(nóng)民工，物質(zhì)上的滿足已不是他們唯一甚至首要追求。

（七）引導管理階段（2014-2020）

政策工具的多樣化使得農(nóng)民工權(quán)益得到極大保障，也使得政府職能轉(zhuǎn)變更為平滑。例如： 在農(nóng)民工工資拖欠這一現(xiàn)象上，中央層面使用的工具包括經(jīng)濟工具、信用約束工具、法律工具等。

這一階段，農(nóng)民工就業(yè)促進政策以治欠保支、社保擴面、擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)為重點，推動農(nóng)民工及其配偶、子女等更好的享受城鎮(zhèn)基本公共服務，著重提升文化素養(yǎng)。

三、現(xiàn)有農(nóng)民工就業(yè)促進政策的問題剖析

（一）政策規(guī)劃不足

一方面，“經(jīng)營型新移民”概念的引入無法改變農(nóng)民工心理邊緣化和社交碎片化，而且，城市二元割裂化根深蒂固，難以與本地人實現(xiàn)社會與文化融合。另一方面，短期規(guī)劃與長期規(guī)劃難以有效協(xié)調(diào)，平衡性難以控制，多數(shù)政策僅針對已有問題，現(xiàn)實可行性易受不確定因素影響。

（二）政策目標取向不明

從政策的利益導向來看，農(nóng)民工保護自身權(quán)益的法律程序較為繁瑣，仲裁程序的繁瑣給農(nóng)民工帶來了一定的障礙，多部門在處理同一件勞動保護案例時可能會互相推諉從而造成維權(quán)難局面。

（三）培訓政策不完善

一方面，轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓尚不完善，農(nóng)民工技術(shù)水平與用人企業(yè)要求難匹配。再則，基于地區(qū)及文化的差異，培訓內(nèi)容、考核標準及資歷認證難以做到統(tǒng)一，但農(nóng)民工在地區(qū)間轉(zhuǎn)移就業(yè)又無法避免。另一方面，農(nóng)民工群體已出現(xiàn)分化，對農(nóng)民工群體的培訓方式也應更加細分化，結(jié)合新生代特征，推行針對性的就業(yè)培訓政策。

四、農(nóng)民工就業(yè)促進政策的重構(gòu)路徑

（一）政策目標對象

農(nóng)民工就業(yè)促進政策的目標應該著眼于增強農(nóng)民工群體在立法過程中的利益代言機制、增強農(nóng)民工的談判力量、推動機構(gòu)改革、簡化工傷，職業(yè)病和其他勞動爭議的法律程序、給予農(nóng)民工更切實的法律訴權(quán)，保障執(zhí)法落實到位、保障農(nóng)民工及其家庭的基本合法權(quán)益等。可從三個角度出發(fā)：一是農(nóng)民工群體本身作為就業(yè)促進政策的核心與關(guān)鍵;二是農(nóng)民工的配偶以及子女的生活、教育等問題;三是與外部支持的社會主體，包括社區(qū)、企業(yè)與中介機構(gòu)等。

（二）政策內(nèi)容框架

1、經(jīng)濟補貼政策

加大進城購房補貼政策以及高溫補貼力度，對經(jīng)審核后符合條件者，在現(xiàn)有補貼金額基礎上，根據(jù)各地區(qū)實際發(fā)展程度，進一步加大補貼力度。

2、權(quán)益支持政策

一方面，立法機關(guān)可將立法過程最大化對社會公眾開放，同時向民主黨派、社會團體、公益機構(gòu)等咨詢意見作為參考，完善立法調(diào)研、討論和論證過程。另一方面，政府部門、司法部門應明確給予勞動者暢通的復議和訴訟渠道，并且防治部門利益扭曲法律規(guī)定。

3、技能培訓政策

一是鼓勵農(nóng)民參加短期實用技術(shù)培訓，精準化人崗匹配，豐富在崗培訓的組織形式，提高專業(yè)素養(yǎng)。

二是針對低學歷以及貧困人群，設立專項技術(shù)培訓項目，提高農(nóng)民工群體中低學歷者以及貧困者的技能水平，促進其實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

4、宜居環(huán)境政策

一方面，在公租房、廉租屋、經(jīng)適房等住房資源配置上，適當向農(nóng)民工群體傾斜，并且保障農(nóng)民工配偶的基本生活狀況。另一方面，進一步放開城鎮(zhèn)落戶條件，積極審核符合條件的各類就近就地創(chuàng)業(yè)人員以及配偶、子女和父母等的條件，對符合條件的，可放開落戶限制，擴大教育空間以及住房供給，解決子女入學、居住等實際問題。

5、創(chuàng)業(yè)扶持政策

一方面，加大對就近就地就業(yè)以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工群體的扶持，鼓勵民間資本發(fā)展。另一方面，結(jié)合農(nóng)民工就業(yè)新形勢，加大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策落實力度，簡化創(chuàng)業(yè)資金申請手續(xù)，確保政策便捷惠及享受對象。

五、總結(jié)

隨著經(jīng)濟的加速發(fā)展與社會環(huán)境的多重變遷，通過對農(nóng)民工就業(yè)促進政策的梳理發(fā)現(xiàn)，政策內(nèi)容、政策目標、政策思路、政策價值取向、政府及社會大眾對農(nóng)民工群體的認識，在1977至2020年期間都在逐漸轉(zhuǎn)變。

為解決隨遷子女的教育問題、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型過程中的就業(yè)穩(wěn)定性及質(zhì)量問題、“后世界工廠”背景下勞資關(guān)系問題等，回顧我國農(nóng)民工就業(yè)促進政策的歷史演變過程，加快就業(yè)促進政策的制定與完善，對于在城鎮(zhèn)化過程中解決農(nóng)民工就業(yè)等問題尤為重要。

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作者簡介：杜文（1996-），男，安徽六安人，中南財經(jīng)政法大學公共管理學院碩士研究生，勞動經(jīng)濟學專業(yè)。

中南財經(jīng)政法大學 430073