王志森

摘要：我國(guó)的監(jiān)察制度自秦漢時(shí)正式形成制度化體系，在隋、唐、宋時(shí)期得到充分發(fā)展，并在明清時(shí)達(dá)到了鼎盛。明朝的監(jiān)察制度在我國(guó)古代監(jiān)察史上具有較高的地位，它汲取歷代監(jiān)察制度的精華逐步發(fā)展為較為完備的體系，也影響了清朝監(jiān)察制度的建設(shè)，其中很多理念和模式對(duì)當(dāng)今監(jiān)察制度的完善仍有重要借鑒價(jià)值。本文主要通過(guò)對(duì)明朝監(jiān)察制度特點(diǎn)和局限性的總結(jié)，以期從完善監(jiān)察立法、完善監(jiān)察官員的選拔與考核制度、強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約等方面分析其對(duì)建立健全當(dāng)代監(jiān)察制度的借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：明朝 監(jiān)察制度 監(jiān)察法規(guī) 考核

中國(guó)古代的監(jiān)察制度是一種依附于封建皇權(quán)統(tǒng)治并為皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù)的政治制度，但在加強(qiáng)皇權(quán)專制統(tǒng)治的同時(shí)，也為整頓吏治，反對(duì)貪污腐敗，保持官員廉潔發(fā)揮了重要作用。明代的監(jiān)察體系成熟而完備，在中國(guó)古代監(jiān)察史上具有較高的地位，對(duì)我國(guó)當(dāng)今建立健全監(jiān)察制度有著重要的借鑒意義，我們應(yīng)當(dāng)以史為鑒，取其精華，從而完善我國(guó)的監(jiān)察制度。

一、明朝監(jiān)察制度概況

（一）中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)

1.都察院

明太祖朱元璋廢御史臺(tái)設(shè)都察院作為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，都察院與刑部、大理寺并稱三法司，主掌彈劾，長(zhǎng)官為左、右都御使?！睹魇贰穼?duì)都御史的職責(zé)記載為“專劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司” ，監(jiān)察御史負(fù)責(zé)監(jiān)督中央和地方官員的行為，有權(quán)隨時(shí)對(duì)官員的違法亂紀(jì)和貪污腐敗行為進(jìn)行彈劾。監(jiān)察御史監(jiān)督范圍覆蓋全國(guó)各級(jí)官員，是明朝監(jiān)察制度中的特色部分，監(jiān)察御史雖然名義上隸屬都察院，但是直接受命于皇帝，十三道監(jiān)察御史每道都有固定的監(jiān)察對(duì)象，權(quán)力很大。明朝中央監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察范圍涵蓋中央和地方，形成了全國(guó)性的嚴(yán)密組織體系。

2.六科給事中

明朝承襲舊制設(shè)立吏、戶、禮、兵、刑、工六部，為了加強(qiáng)對(duì)這些權(quán)力部門的監(jiān)察，六部除了受都察院的專門監(jiān)察，還有專門對(duì)應(yīng)六部設(shè)立的六科給事中對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，都察院和六科給事中之間互不隸屬，還可以互相彈劾，形成更嚴(yán)密的監(jiān)察體系。六科各設(shè)給事中和左右給事中各一名，六科給事中負(fù)責(zé)監(jiān)察六部事務(wù)，六部政事必須經(jīng)各科相應(yīng)給事中備案，圣旨也需經(jīng)過(guò)給事中確認(rèn)后才能辦理。

（二）地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)

明代除了在中央設(shè)置了都察院和六科給事中，還在地方設(shè)立了巡按御史、提刑按察使司和督撫，形成了地方職權(quán)交叉的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

1. 巡按御史

巡按御史是明朝監(jiān)察體系中又一特色，是代替皇帝定期到地方檢查工作的官員，巡按御史享有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力，監(jiān)察事務(wù)的范圍非常廣泛，主要職責(zé)有監(jiān)察地方官員，體察民情，賑濟(jì)災(zāi)荒以及對(duì)當(dāng)?shù)囟愂?、教育事?wù)的監(jiān)察。每屆巡按御史任期一年，有效防止了巡按御史與地方官員相互勾結(jié)，保證了地方監(jiān)察官員的素質(zhì)。

2. 提刑按察使司

明朝設(shè)有十三省，每省設(shè)置提刑按察使司，地方上糾舉官員、刑名、訴訟都由按察使司掌管，負(fù)責(zé)本省的司法和監(jiān)察工作，更側(cè)重監(jiān)察。提刑按察使司與監(jiān)察御史的監(jiān)察權(quán)是平行的，兩者可以互相糾察，同時(shí)按察使與巡按御史的監(jiān)察任務(wù)相似，但巡按御史直接代表中央監(jiān)察，具有欽差大臣性質(zhì)，作為地方機(jī)構(gòu)的按察使司需要受到巡按御史制約。

3. 督撫

“督撫”是總督和巡撫制度的簡(jiǎn)稱。明朝前期與后期督撫的職權(quán)發(fā)生了較大變化，明朝前期，督撫職能以監(jiān)察為主，在后期逐步從單純的監(jiān)察官員發(fā)展為總領(lǐng)節(jié)制三司的地方要員。明初按察使司和監(jiān)察御史的設(shè)立，尚不能消除明朝統(tǒng)治者的憂慮，尤其是在“胡惟庸案”和“藍(lán)玉案”發(fā)生之后，皇帝對(duì)百官的疑慮更重，皇帝在巡按御史的基礎(chǔ)上派出更高級(jí)別的對(duì)地方進(jìn)行巡視的中央官員，即為巡撫。明代的總督設(shè)立，側(cè)重在軍事節(jié)制、大事特遣等方面，?？偠降妮爡^(qū)比巡撫廣， 權(quán)力比巡撫大， 級(jí)別也更高，各地巡撫多受總督節(jié)制， 少數(shù)地區(qū)總督兼任巡撫。

二、明朝監(jiān)察制度的特點(diǎn)及局限性

（一） 明朝監(jiān)察制度的特點(diǎn)

1.注重保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性

明朝監(jiān)察制度相對(duì)于此前的朝代具有更大的獨(dú)立性，在中央，監(jiān)察御史名義上隸屬都察院管轄，實(shí)際直接聽(tīng)命于皇帝，對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，六科給事中是專門負(fù)責(zé)監(jiān)察六部的機(jī)關(guān)，不受都察院管轄，在二者工作中產(chǎn)生沖突時(shí)只有皇帝可以進(jìn)行處理，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取的是垂直管理模式， 與地方行政管理機(jī)構(gòu)不存在交叉。從中央到地方，形成了相對(duì)獨(dú)立、分工明確的監(jiān)察體系，監(jiān)察官員在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)得以有效避開(kāi)其他官員的干涉或阻撓，為監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)提供了保障。

2.較為完善的監(jiān)察法規(guī)

早在洪武年間，朱元璋就以敕令的形式陸續(xù)頒布了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、施行規(guī)則等方面的法律規(guī)定，以后歷朝對(duì)此有所增補(bǔ)，其中《憲綱條例》對(duì)監(jiān)察官員的地位、職權(quán)、選用、監(jiān)察對(duì)象、行使權(quán)力的方式和監(jiān)察紀(jì)律做了詳細(xì)的規(guī)定，是一部較為完備的監(jiān)察法規(guī)。

3.嚴(yán)格的制約機(jī)制

明朝監(jiān)察體制注重各類監(jiān)察官員的互相糾察，各監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)有相似之處，又可以互糾互察，形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，相互制約，最終由皇帝一人決斷，在相對(duì)落后的封建體制下，通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督能夠保證監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮，與現(xiàn)代監(jiān)察制度的運(yùn)行也是一脈相承的。明朝注重對(duì)監(jiān)察官員的權(quán)力限制，巡按御史每屆任期一年，有效防止任期過(guò)長(zhǎng)與地方官員相互勾結(jié)，另外，監(jiān)察官員官階較低俸祿也較低，但享有較大的權(quán)力，一旦查出官員貪腐，可以得到豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)，這種激勵(lì)措施有利于調(diào)動(dòng)監(jiān)察官員的積極性。

（二）明朝監(jiān)察制度的局限性

明朝監(jiān)察制度在進(jìn)行檢察權(quán)設(shè)計(jì)時(shí)采用的是單向的監(jiān)察方式，而對(duì)下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督以及社會(huì)輿論的關(guān)注等方面就顯得相對(duì)欠缺，給監(jiān)察官員濫用職權(quán)、貪污受賄等腐敗現(xiàn)象的滋生創(chuàng)造了隱形條件。明朝前期，監(jiān)察制度運(yùn)行產(chǎn)生了良好的監(jiān)察效能，為維護(hù)皇權(quán)，整頓吏治，反腐敗工作起到了重要作用，但在明中期以后，統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部矛盾激化，朝廷黨爭(zhēng)激烈，監(jiān)察官員中盛行貪污受賄之風(fēng)。

三、明朝監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)代的啟示

明朝監(jiān)察制度在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施運(yùn)作上對(duì)官員起到了良好的監(jiān)督和管理作用，為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)反腐倡廉工作提供了良好借鑒和啟示。

（一）完善監(jiān)察立法

明朝監(jiān)察官員監(jiān)察范圍廣且享有較大的自由裁量權(quán)，中央和地方的監(jiān)察官員大多享有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力，但是對(duì)于“小事”的具體范圍并沒(méi)有明確的規(guī)定，這就容易導(dǎo)致監(jiān)察官員濫用對(duì)于小事的自由裁量權(quán)，部分監(jiān)察官員傾向于執(zhí)行對(duì)其有利可圖的工作，滋生貪污腐敗，與行政官員勾結(jié)，包庇其瀆職貪腐行為。我國(guó)為了預(yù)防監(jiān)察官員濫用權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)察，監(jiān)察機(jī)關(guān)只承擔(dān)反腐敗只能，明朝監(jiān)察制度服務(wù)于皇權(quán)，監(jiān)察官員權(quán)力涉及社會(huì)生活各個(gè)方面，權(quán)力越大濫用的可能性也可能越大，要通過(guò)立法明確職務(wù)違法和犯罪的類型，謹(jǐn)防監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力不合理地?cái)U(kuò)張。

（二）完善監(jiān)察官員的選拔與考核制度

根據(jù)監(jiān)察法第十四條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的

等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度”。2020年初召開(kāi)的十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)將推動(dòng)研究制定監(jiān)察官法列為今年重點(diǎn)工作。保持監(jiān)察官員隊(duì)伍的廉潔是監(jiān)察工作有效開(kāi)展的前提，明朝為了保證監(jiān)察機(jī)關(guān)人員的高水平高素質(zhì)，監(jiān)察官員的選任和考核比普通官員更為嚴(yán)格，在一定程度上保證了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在國(guó)家監(jiān)察體制改革的時(shí)代背景下，我們可以參考明朝選任與考核監(jiān)察官員的辦法完善我國(guó)《監(jiān)察官法》，保證監(jiān)察官員的能力和素養(yǎng)。

（三）強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

監(jiān)察委員會(huì)整合了原本分散的反腐敗力量，在監(jiān)督別人的同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)自身也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。監(jiān)察干部如果發(fā)生串通包庇、以權(quán)謀私、泄露案情等違紀(jì)違法問(wèn)題，會(huì)對(duì)黨和人民事業(yè)造成更加嚴(yán)重的傷害，為有效預(yù)防和解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”這一難題就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督。

在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室這一內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)，這一內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)像明朝的監(jiān)察官員一樣具有較高的文化素養(yǎng)，嚴(yán)于律己、以身作則，為了實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室效能的充分發(fā)揮，可以考慮構(gòu)建監(jiān)督室成員直接對(duì)兼任監(jiān)察委主任的紀(jì)委書記負(fù)責(zé)的對(duì)接制度。 監(jiān)察委員會(huì)必須樹(shù)立法治思維， 堅(jiān)持法治原則， 遵循法治程序。

四、結(jié)語(yǔ)

明朝監(jiān)察制度在我國(guó)古代監(jiān)察史上具有較高的地位。通過(guò)分析明朝監(jiān)察制度，可以發(fā)現(xiàn)明朝監(jiān)察制度在具體運(yùn)行過(guò)程中， 通過(guò)采取監(jiān)察機(jī)構(gòu)與人員的互察互糾、監(jiān)察回避、限制監(jiān)察權(quán)力、對(duì)監(jiān)察官犯罪從重處罰等方式， 保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立， 維護(hù)監(jiān)察權(quán)威， 產(chǎn)生出了良好的監(jiān)察效能。這對(duì)我國(guó)的監(jiān)察制度改革工作有著重要的借鑒意義，在完善我國(guó)監(jiān)察制度的過(guò)程中，汲取明朝監(jiān)察制度的精華，探索適合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的監(jiān)察制度體系，不斷完善監(jiān)察體系，更好地開(kāi)展反腐敗工作，維護(hù)人民利益。

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張廷玉：《明史（卷73）職官志二》，中華書局1974 年版，第1767頁(yè)

參見(jiàn)邱永明：《中國(guó)古代監(jiān)察制度史》，上海人民出版社2006年版，第404頁(yè)

參見(jiàn)任爽、王明科：《明朝監(jiān)察體制的當(dāng)世之鑒》，載《文化學(xué)刊》2019年第8期

西北政法大學(xué)法治學(xué)院 法律碩士教育學(xué)院