類延村 丁可可

2020年12月，國務院辦公廳印發(fā)《進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），失信聯(lián)合懲戒有了更規(guī)范的政策遵循。目前，信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄的政策擴散已成趨勢，主要涉及金融、科研、文化等領域。如何協(xié)調好信用主體權益保護與公共利益維護，提高國家聯(lián)合懲戒備忘錄的適用與認可成為當前社會信用治理的重要命題。

一、國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄的結構與體系

自國務院發(fā)布《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）以來，構建守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制成為社會信用體系建設的工作重點。截至2020年5月，中央層面共簽署51個備忘錄，包括46個“懲戒（獎懲）備忘錄”以及5個“激勵備忘錄”。[1]備忘錄不僅在文本數量上存在一定規(guī)模，在形式類型與文本結構層面也存在一定的規(guī)律。

（一）國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的形式類型

國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄實行聯(lián)合發(fā)文，簽署者主要包括國務院各部委、司法機關、黨委機關、社會組織、營利組織等主體，簽署者數量與社會信用體系建設的重點領域分布、簽署主體本身的職能職責以及社會信用體系建設的相關性等因素呈正相關。[2]依據發(fā)布主體的機關屬性，合作備忘錄分為政府主導型與政府參與型兩種類型（如表1所示）。

政府參與型是以黨委機關、司法機關為牽頭發(fā)布主體，國家發(fā)改委等行政機關為聯(lián)署主體的備忘錄類型。其中包含《構建誠信、懲戒失信合作備忘錄》《關于在招標投標活動中對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的通知》兩個規(guī)范性文件。政府參與型聯(lián)合懲戒合作備忘錄主要是指最高人民法院等司法機關對懲戒對象所采取的資格限制、高消費限制等一系列懲戒措施的文件。由于司法機關的職能較為單一、涉及職能較為專業(yè)，故其實施的懲戒措施類型也較為局限，懲戒對象主要針對失信被執(zhí)行人。

政府主導型是以國家發(fā)改委為牽頭發(fā)布主體，黨委機關、司法機關、行政機構、群團組織等為聯(lián)署主體的備忘錄類型。2012年《國務院關于同意調整社會信用體系建設部際聯(lián)席會議職責和成員單位的批復》中將社會信用體系建設部際聯(lián)席會議的牽頭單位調整為發(fā)展改革委、人民銀行，召集人由發(fā)展改革委主任和人民銀行行長擔任，失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄逐漸由政府參與型向政府主導型發(fā)展和轉變。在46項政策中，政府主導型達43個。這說明行政機關在已然成為建立和完善失信聯(lián)合懲戒制度的主導者，符合其在社會治理格局中的“政府負責”角色定位。

在聯(lián)合簽署主體順序上，參與機關順序與職責權限有關。通過對比分析可見，參與主體順序主要遵循“牽頭單位→主管單位→黨委機關→其他相關單位”的序次。在牽頭單位方面，政府主導型主要為國家發(fā)改委與中國人民銀行;主管單位則依據聯(lián)合懲戒合作備忘錄涉及的具體領域而有調整;黨委機關參與較多的是中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、中央文明辦等部門;其他相關單位根據聯(lián)合懲戒措施的具體內容做調整。2012年“社會信用體系建設部際聯(lián)席會議”調整為發(fā)改委與央行雙牽頭后，聯(lián)合懲戒備忘錄發(fā)展的“政府主導”導向更加明顯。

（二）國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的文本結構

一是表明聯(lián)合簽署目的與依據。聯(lián)合簽署目的主要包括全面貫徹黨中央有關會議精神、深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想、加快推進涉及領域信用體系建設等。聯(lián)合簽署依據主要包括兩個方面：信用相關領域的引領性文件，例如《規(guī)劃綱要》《指導意見》等;信用聯(lián)合獎懲合作備忘錄涉及領域的相關法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，例如社會保險領域的《社會保險法》等。

二是明確失信聯(lián)合懲戒對象。失信聯(lián)合懲戒對象即作出備忘錄中規(guī)定的嚴重失信行為的信用個體，在備忘錄文本中對嚴重失信行為的界定主要體現(xiàn)為三種形式：首先，簡短明了規(guī)定涉及領域的失信行為大致范圍;其次，規(guī)定涉及領域失信行為的具體類型與范圍;再次，列舉失信聯(lián)合懲戒措施。懲戒措施即簽署備忘錄的其他部門在各自領域依法依規(guī)采取的具體懲戒措施。按具體內容為標準劃分，可分為公開警示類、限制高消費類[3]、資格限制類和其他類懲戒措施。

四是提出聯(lián)合懲戒實施方式。這部分內容的重點在于“跨地區(qū)、跨部門、跨領域”的執(zhí)行機制，聯(lián)合懲戒措施發(fā)布主體與備忘錄聯(lián)合簽署主體通過全國信用信息共享平臺等權威官方網站共享失信聯(lián)合懲戒對象名單。聯(lián)合實施主體通過名單進行相應的聯(lián)合懲戒措施，并將懲戒結果反饋給發(fā)布主體，這部分內容主要包括信息共享、聯(lián)合獎懲執(zhí)行情況的記錄與反饋、聯(lián)合獎懲的動態(tài)管理、失信懲戒的期限與信用修復等內容。

五是規(guī)定其他相關事宜。除以上內容外，聯(lián)合懲戒合作備忘錄往往還規(guī)定“黑名單”信息的及時更新、授權與推送工作，各聯(lián)合實施主體的“積極落實”義務，版本修改規(guī)則等內容。

（三）國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的懲戒對象

聯(lián)合懲戒對象通常又稱信用“黑名單”，是由主管部門根據合作備忘錄文本中的失信行為認定標準確定，具有明確的限定性，具體分為個體、法人或非法人組織兩類。

個體懲戒對象是指個人自身所做出的失信行為被認定為嚴重失信行為進而成為聯(lián)合懲戒對象的類型。這一類型的聯(lián)合懲戒對象具有限定性的特點，聯(lián)合懲戒措施的執(zhí)行是失信主體為自身不良行為負責的體現(xiàn)，聯(lián)合懲戒主體在實踐過程中僅僅只針對失信主體個人，而不能涉及與其有利益關系或其他關系的個體。

法人和非法人組織懲戒對象是指組織所做出的失信行為被認定為嚴重失信行為進而成為聯(lián)合懲戒對象的類型。企業(yè)作為市場的主要參與者，這類聯(lián)合懲戒對象相比于個體更加普遍，聯(lián)合懲戒措施也均針對企業(yè)組織或者其法定代表人。這一類型聯(lián)合懲戒對象在沒有完成政策規(guī)定履行的義務和需要償還的債務之前，企業(yè)組織或法定代表人仍然會處于失信黑名單內，仍然要被執(zhí)行資格限制、市場準入限制以及高消費限制等一系列措施。

二、國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的基本擴散形態(tài)

（一）失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的時間擴散形態(tài)

一是緩慢增長階段（2014—2015）。2014年至2015年間，我國共出臺了5部失信聯(lián)合懲戒政策文件，且多集中在《信用規(guī)劃》發(fā)布之后（如圖1）。可見《信用規(guī)劃》等指導性文件的發(fā)布為后續(xù)失信聯(lián)合懲戒制度的政策制定提供了內容指導與執(zhí)行依據。第一部失信懲戒制度文件出臺時，失信聯(lián)合懲戒這一概念在社會各界并沒有普及。這一階段失信聯(lián)合懲戒主要集中在市場經濟部分，雖然國家行政機關已經開始重視信用聯(lián)合懲戒制度，但是由于制度剛剛起步，正式推行的過程較為困難。

二是加速擴散階段（2016—2017）（如圖1）。2016年《指導意見》的發(fā)布對失信聯(lián)合懲戒制度在全國各領域的擴散產生了明顯推動。在加速擴散階段，中央共出臺24部失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄政策文件，約占文件總數52%，涉及市場經濟、社會保障、環(huán)境保護等多個領域。這一階段各領域聯(lián)合懲戒政策公布量急劇上升，失信聯(lián)合懲戒制度進入快速發(fā)展階段。

三是全面覆蓋階段（2018—2020）。政策創(chuàng)新擴散的覆蓋領域逐漸擴大（如圖1）。截至2020年5月，中央層面共出臺失信聯(lián)合懲戒（獎懲）制度文件46個，聯(lián)合簽署單位包含經濟管理部門、市場監(jiān)管部門、社會管理部門和公共服務部門，涉及金融、科研、醫(yī)療、旅游等多個領域，失信聯(lián)合懲戒制度的領域逐漸趨向全覆蓋。

（二）失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的領域擴散形態(tài)

一是首要關注市場經濟領域。市場誠信是社會信用體系建設的最具共識領域。市場經濟類聯(lián)合懲戒專項文件達29部，占比67.4%，包含房地產、招投標、安全生產等失信聯(lián)合懲戒機制重點關注的領域。市場經濟的趨利性與失信成本低的特點導致市場主體違約、生產假冒偽劣產品等失信行為頻出，對市場主體失信行為懲戒的重視是對經濟誠信建設現(xiàn)實困境的真切回應。

二是企業(yè)誠信領域懲戒力度加大。企業(yè)作為市場經濟的主要參與者，與社會公眾、企業(yè)組織、國家政府等的聯(lián)系較為頻繁。《規(guī)劃綱要》特別提出要加大失信企業(yè)懲戒力度，重點關注企業(yè)誠信領域。因此，企業(yè)誠信類失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄亦屬較多類型，例如：《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》《關于對違法失信上市公司相關責任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》等。這進一步加大了企業(yè)失信成本，為長久性市場行為提供了有效制度保障。

三是社會誠信領域關注度逐步增強。社會誠信類失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的擴散主要涉及環(huán)境保護、社會保障、文化旅游等領域（如圖2）。2016年7月，國家發(fā)改委聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部等31個部門發(fā)布了《關于對環(huán)境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，這是我國涉及社會誠信領域出臺的第一個失信聯(lián)合懲戒備忘錄。隨后，旅游、醫(yī)療、科研、文化等領域也陸續(xù)出臺聯(lián)合懲戒合作備忘錄，信用懲戒治理的適用面得到有效擴展。

（三）失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的文本內容擴散形態(tài)

失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄在懲戒措施內容層面包括行政性約束與懲罰措施、市場性約束與懲戒、行業(yè)性約束與懲戒、社會性約束與懲戒四個部分。這四類懲戒措施類型涉及內容廣泛，幾乎涵蓋了社會個體生產生活、合作經營的各個方面，是失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的主要構成內容。就目前的46件聯(lián)合懲戒合作備忘錄而言，在政策文本內容總體框架與原則性規(guī)定不變的前提下，行政性與市場性懲戒措施仍然占據很大比例，行業(yè)性與社會性懲戒措施的相關內容開始不斷增大。中央部門在政策制定層面需提高四類懲戒措施分布的平衡性，重視提高信用主體失信成本，推進社會信用體系建設。

三、國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄政策擴散的主要困境

（一）失信聯(lián)合懲戒制度執(zhí)行主體碎片化

一是聯(lián)合執(zhí)行部門信息共享范圍局限。部門之間簽訂了信用共享條款后，信用主體的相關信息職能在簽訂部門間共享，未參與簽訂的其他部門則無法獲得并利用相關信息。這種信息共享模式在實踐中會限制信用聯(lián)合懲戒的有效性，相關部門無法在第一時間內獲得相關信用主體的信用信息，進而有效地開展聯(lián)合懲戒工作。

二是聯(lián)合執(zhí)行部門信息共享內容不足。信用信息的整體性需要各個部門建立完善及時的信息聯(lián)通機制。在實踐中，信用個體的信用信息往往分散在單個部門中，例如多部門簽訂了信用懲戒聯(lián)合備忘錄，但部門與部門之間的信息共享內容與范圍卻各不相同，呈現(xiàn)信息孤島、信息分散化的現(xiàn)實形態(tài)。

三是聯(lián)合執(zhí)行部門信息整合機制欠缺。目前，信用聯(lián)合懲戒機制的信息共享與整合技術還有待提高，不同聯(lián)合執(zhí)行部門所掌握以及可以公開共享的信息非常冗雜，缺乏體系化管理，在實踐中存在信用信息記錄不全面、失信等級認定標準不統(tǒng)一、信用信息范圍界定不明、跨部門信息共享技術不成熟等問題，解決信息雜糅與混亂問題是當前失信聯(lián)合懲戒機制建設的重要議題，應該受到足夠重視。

（二）失信聯(lián)合懲戒制度執(zhí)行范圍模糊化

一是嚴重失信行為的認定標準不統(tǒng)一。失信聯(lián)合懲戒相關法律法規(guī)、政策文件中對于失信行為等級的界定與認定標準并未達成共識，且部分法規(guī)中未使用“失信行為”這一概念，而是以“負面信息”“不良行為”等概念代替，模糊了“失信行為”的概念界定。一方面“失信行為”界定的模糊性體現(xiàn)在盡可能地將普遍存在的違法違規(guī)行為納入失信行為范疇，將失信懲戒這一新興治理方式運用至社會各個領域，存在明顯的擴大化和泛化的傾向;另一方面，對于不同失信行為缺乏合理分級，一般失信行為納入聯(lián)合懲戒的風險較大，違背了《指導意見》所確定的對嚴重失信行為進行聯(lián)合懲戒的原則。

二是聯(lián)合執(zhí)行部門職責權限不細化。聯(lián)合懲戒合作備忘錄中的懲戒措施和附表會標注該項措施的負責部門與協(xié)同執(zhí)行部門，但是部分合作備忘錄并沒有具體的細化分工，這就增加了實踐中各部門執(zhí)行的裁量權與隨意性，造成制度執(zhí)行范圍的模糊化。

（三）失信聯(lián)合懲戒制度執(zhí)行監(jiān)管分散化

一是聯(lián)合懲戒對象名單條塊分割現(xiàn)象明顯。由于信用立法仍在推行中，失信聯(lián)合懲戒名單的認定程序、標準、范圍沒有一個全國統(tǒng)一的界定。在中央層面，各領域都根據自身領域實際制定名單認定標準，部分領域缺乏合理性與科學性的論證，增加了制度實踐推行的難度，降低了信用監(jiān)管措施的有效性。

二是失信信息更新頻率與動態(tài)性不足。事后信用監(jiān)管以信用主體的信息狀況為依據，有關部門應該重視信用信息更新的頻率與時效性，對于新增的失信名單及時更新，退出的失信名單及時清除，保持信用信息的動態(tài)性，提高信用監(jiān)管的準確性。

三是信用監(jiān)管的公權力規(guī)制機制不夠完善。失信聯(lián)合懲戒措施對失信主體具有明顯的負面效應，政府等公權力部門在執(zhí)行過程中應該有明確的執(zhí)行界限與范圍，厘清制度執(zhí)行目的的達成與失信主體合法權益的維護之間的平衡關系。

四、國家信用聯(lián)合懲戒政策擴散的法治矯正與科學發(fā)展

（一）推進信用立法，完善信用聯(lián)合懲戒制度的法律依據

1.積極納入草案重點議題，出臺聯(lián)合懲戒專項部門規(guī)章

基于國家基礎性信用立法缺位的現(xiàn)狀，懲戒主體擁有較多自由裁量權，部分懲戒主體實施聯(lián)合懲戒時有較多隨意性，這易對信用主體的合法權益造成侵犯，影響了制度執(zhí)行與權益保障的平衡。因此，失信聯(lián)合懲戒有必要納入信用立法的重點議題，出臺高位階的聯(lián)合懲戒依據，重點關注資格限制和高消費限制類措施。這兩類懲戒措施在聯(lián)合懲戒合作備忘錄的占據比例較大，影響信用主體的權利范圍較廣，且限制的信用主體權利較為核心，需要更高位階的法律加以規(guī)范。[4]資格限制類措施在實踐執(zhí)行中可能會因為失信聯(lián)合懲戒文件的法律位階不夠，使得“合作備忘錄”中的資格限制類措施潛存限制正當行政許可的風險，這不利于聯(lián)合懲戒機關與社會公眾充分理解聯(lián)合懲戒的制度內涵，阻礙聯(lián)合懲戒制度的實施。限制高消費措施涉及對失信主體出行自由的限制，雖然司法解釋已賦予限制高消費明確的法律依據，但在具體決策程序、執(zhí)行機關、終止方式、救濟渠道等方面的規(guī)定均較為模糊。[5]

由此，失信聯(lián)合懲戒專項部門規(guī)章的制定工作應盡快納入立法議程。國務院部委、人民銀行和具有行政管理職能的直屬機構在信用規(guī)章創(chuàng)制中應積極融入聯(lián)合懲戒內容，甚至在領域內出臺專項懲戒規(guī)章，為失信懲戒提供更為明確和強有力的依據，填補當前中央層面失信懲戒專項立法空白。

2.明確失信行為的法律概念，力求形成社會共識

失信行為的概念界定與等級認定是聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行的基礎。有關部門應該在明確失信行為法律本體概念的基礎上，從矯正失信聯(lián)合懲戒的泛道德化與法律概念切口的問題。一是矯正失信聯(lián)合懲戒的泛道德化問題。在失信聯(lián)合懲戒制度中，信用主體行為被認定為嚴重失信行為時即被納入涉及領域的市場“黑名單”，聯(lián)合懲戒主體根據認定結果對失信主體開展失信聯(lián)合懲戒措施。失信行為認定須與信用存在緊密關聯(lián)，而不能以道德準則為依據，例如：將不文明行為、道德失范行為作為失信行為認定與懲戒則需要堅持審慎原則。針對失信聯(lián)合懲戒制度的泛道德化現(xiàn)狀，有關部門在對失信行為概念界定上需明晰道德與法律的界限，將作為失信聯(lián)合懲戒措施的法律執(zhí)行依據與道德規(guī)則相分離。信用主體的不良行為可納入綜合信用信息狀況中，以此來對社會誠信狀況進行監(jiān)管，但是不可以作為失信聯(lián)合懲戒的執(zhí)行依據，兩者應有明確界限。二是在界定失信行為時堅持合理的“切口”。在失信行為的法律界定層面，立法者要明確創(chuàng)制原則，特別是要區(qū)分失信行為與違法行為、減損公益行為之間的關系。因與失信行為直接鏈接的是“失信懲戒”，在本質上是對信用主體法律權益的減損，要堅持“小切口”原則，保證信用懲戒專項立法的合規(guī)性。

3.注重信用懲戒與其他版塊的有效銜接，完善國家信用一體化建設

失信聯(lián)合懲戒雖然取得了階段性成效，但不平衡問題仍然較為突出。要形成更為有效的信用聯(lián)合機制，實現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒制度的規(guī)范發(fā)展，有關部門必須要以保護信用主體合法權益為原則，處理好失信懲戒與信用體系建設中其他版塊的平衡關系。[6]一是失信懲戒與守信激勵的平衡。失信聯(lián)合懲戒是為了改善當前社會誠信現(xiàn)狀，提高失信成本，并非為了懲戒而懲戒。首先，有關部門應重視失信懲戒與守信激勵目標的統(tǒng)一。失信聯(lián)合懲戒制度與守信聯(lián)合激勵制度的共同目標即推進社會信用體系與誠信法治的建設。[7]聯(lián)合懲戒措施的實施要重視激勵手段產生的正面效應。其次，應重視失信懲戒與守信激勵內容的關聯(lián)。失信聯(lián)合懲戒制度是以懲戒的方式實現(xiàn)信用主體守信的普遍化，懲戒本身不是制度創(chuàng)建與執(zhí)行的目的。失信聯(lián)合懲戒執(zhí)行主體在制度實施過程中應強化權利救濟等退出程序的完善，平衡好失信懲戒與守信激勵的內在關聯(lián)。最后，有關部門應重視失信懲戒與守信激勵的程序銜接。失信聯(lián)合懲戒對象即該領域的市場“黑名單”，守信聯(lián)合激勵對象即涉及領域的市場“紅名單”。在實踐執(zhí)行中，往往會出現(xiàn)對象認定錯誤等損害信用主體合法權益的情況，失信懲戒制度與守信激勵制度兩者的程序銜接要順暢。

二是失信懲戒與信用修復的銜接。失信主體在被納入聯(lián)合懲戒對象名單后，會通過刪除性修復、異議性修復、注釋性修復和時間性修復等形式消除負面影響。信用修復是信用聯(lián)合懲戒制度的后置程序，失信主體采取信用修復的頻率與范圍和失信懲戒的領域、程序、適用期限有緊密聯(lián)系。現(xiàn)行實踐出現(xiàn)的懲戒對象認定錯誤、懲戒方式不當等損害失信主體合法權益的行為與社會各界對于失信懲戒的合法性擔憂，加大了信用修復條件與程序完善工作的現(xiàn)實緊迫性。

（二）推進國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄內容規(guī)定范疇的標準化和規(guī)范化

1.完善失信等級認定制度

完善失信等級認定制度是提高懲戒對象認定程序標準化與規(guī)范化的有效舉措之一。針對嚴重失信行為的具體類型，大多數信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄都采用明示列舉的方式，這有利于聯(lián)合懲戒主體更加明確執(zhí)行范圍與適用主體，防止在實踐中出現(xiàn)自由裁量權過大，損害信用主體合法權益的行為。但是也有部分領域對于失信等級的描述較為模糊，執(zhí)行主體在實踐中可能隨意擴大失信行為認定范圍，出現(xiàn)濫用權力的情況。因此，信用聯(lián)合懲戒制度中不同領域、不同地區(qū)對于失信行為的認定方式、程序、范圍、標準各不一樣，全國統(tǒng)一的失信等級認定制度還有待完善。失信主體認定作為聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行的前提與依據，其認定標準的科學性與合理性應該受到信用懲戒有關部門的重視。

信用聯(lián)合懲戒制度一般將失信主體等級分為“一般失信主體”“嚴重失信主體”“特定嚴重失信主體”，這三類失信主體類型的失信程度、懲戒措施力度與信用修復難度依次遞增。一是應明確三類失信等級的認定標準與程度界限。對于“一般失信主體”的認定標準，有關部門應該通過實地調研與專家論證等形式確定當前失信聯(lián)合懲戒制度在不同領域的傾斜情況，在提高失信成本與改善領域失信現(xiàn)狀的基礎上，將失信行為的主要表現(xiàn)形式進行明確列舉，并進行及時的動態(tài)調整與更新;對于“嚴重失信主體”與“特定嚴重失信主體”的認定標準，有關部門應在“一般失信主體”認定標準的基礎上，從失信主體主觀意識與失信行為客觀后果兩個層面綜合制定與考慮。二是建立“灰名單”制度?！盎颐麊巍敝贫燃磳κ懦潭冉橛谝话闶排c嚴重失信，或者作出失信行為后積極履行義務的失信主體設置的警示與緩沖制度。信用主體被認定為嚴重失信主體后，即進入涉及領域的市場“黑名單”接受聯(lián)合懲戒措施，被列入“黑名單”不但會對失信主體的名譽造成極大影響，而且會限制相關權利的行使，應該作為失信懲戒的最后一種方式?！盎颐麊巍敝贫炔坏梢杂行У胤乐瑰e誤列入“黑名單”后產生的權益受損現(xiàn)象，而且還可以對失信主體產生警示與督促作用。

2.合理界定懲戒對象負面信息公開的內容與方式

一是限縮失信主體信息公開內容。負面信息披露一方面是為了對失信主體達到警示與懲戒的效果，提高失信成本，另一方面是為了促使失信主體積極主動履行義務，承擔失信行為所造成的后果。[8]信用聯(lián)合懲戒前提是信用信息的準確與真實，為了防止信用信息的過度利用，涉及信用信息收集與公開的有關部門應該對失信主體的信息公開限度與范圍作出合理的規(guī)定與限制。任何自然人或者組織都可通過信息公開與共享平臺查詢相關失信信息，信息公開要嚴格依法公開，嚴格遵循信息公開的豁免原則。

二是規(guī)范失信主體信息公開方式。現(xiàn)行失信主體負面信息公開的方式主要是通過“信用中國”“企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”、涉及領域官方網站、主管部門官方網站以及其他主要新聞網站等平臺上發(fā)布。但是，部分領域依然存在信息公開方式亟待規(guī)范的問題。首先，要對公開的平臺與場所進行嚴格分類。根據失信主體的失信程度、失信行為性質與社會影響程度決定公開的平臺。其次，增加對失信信息公開的審核程序。在負面信息公開前對公布內容與方式開展進一步的專門審查，防止出現(xiàn)因公開方式與內容不合理、制度程序設置不當而損害失信主體合法權益的情況。

3.細化信用修復機制的條件與實施程序

信用修復機制是指被列入相關領域信用黑名單的信用主體，通過履行義務等形式使得信用狀況恢復到良好的狀態(tài)，以此退出信用聯(lián)合懲戒黑名單，消除負面評價的過程。2019年4月，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關于進一步完善“信用中國”網站及地方信用門戶網站行政處罰信息信用修復機制的通知》，對信用修復范圍、公示期限、規(guī)范開展、強化責任等內容做了規(guī)定，成為開展信用修復工作的依據（如圖3所示）。

信用修復針對不同的失信主體類型具有不同的申請程序與條件，一般失信主體、嚴重失信主體與特定嚴重失信主體進行信用修復的程序各不相同。一方面，在信用修復制度的程序設計上應嚴格遵循法治的基本原則，將信用修復的程序和條件與信用主體失信程度、行為性質、影響后果等相對應，形成合理的分級分類模式;另一方面，完善信用修復網站的共享聯(lián)動機制。應該加強信用修復材料審核與相關部門網站之間的共享聯(lián)動機制，加強材料的審核程序，通過科學嚴謹的制度設計，完善信用修復制度在失信聯(lián)合懲戒機制中的有效性。

4.提高信用主體救濟程序的可操作性

一是完善事前陳述與申辯程序。信用聯(lián)合懲戒制度明確規(guī)定，當信用主體認為失信信息與自身信息或者事實不符合時，可以向相關部門提出異議。但是，大部分異議程序為事后異議程序，信用主體只能在被納入失信主體名單或公布的負面信息與自身信息不符后才能提出異議，可能形成對信用主體的權益損害。因此，應給予信用主體事前陳述和申辯的機會，減輕信用信息征集主體的責任風險。

二是明確不同類型懲戒措施的救濟方式。備忘錄政策文本中主要包括公開警示類、資格限制類、限制高消費類三類懲戒措施，不同懲戒措施的法律性質不同。公開警示類措施在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)懲戒名單認定錯誤、信息公開方式不合理等情況，信用主體主要采取申訴或者復議的救濟形式;資格限制類措施會對懲戒對象的市場經濟活動以及資金收益等造成一定限制，失信主體主要采取行政訴訟的救濟形式;限制高消費措施的決定與執(zhí)行主體均為司法機關，限制高消費措施的救濟可在法院系統(tǒng)中開展。

綜上所述，失信聯(lián)合懲戒作為我國社會信用體系建設的重要環(huán)節(jié)，正在不斷地擴散至各領域、各地區(qū)，對改善誠信治理效果發(fā)揮著重要作用。公開警示、資格限制、高消費限制、加強監(jiān)管等懲戒措施在執(zhí)行層面中已取得良好效果，但在信用主體權益保護層面，還存在法律依據不足、程序規(guī)范模糊、認證標準不統(tǒng)一、權利救濟不完善等局限，在信息收集、整合、評價、公開等程序中也潛存侵犯信用主體隱私權、知情權、名譽權等合法權益的風險。社會信用體系建設主管部門應在關注提高社會失信成本、維護市場交易誠信、提高制度執(zhí)行效率的同時，也應重視信用主體權益保護和失信治理效果的結合，從推進社會信用專項立法、提升信用懲戒程序的標準化與規(guī)范化等多個層面發(fā)揮失信懲戒制度的約束效應，增強失信懲戒與守信激勵、信用修復等信用體系建設舉措的銜接，進而提升失信懲戒的合規(guī)化程度和社會效果。

基金項目：司法部國家法治與法學理論研究項目“信用聯(lián)合懲戒制度的合法性與有效性研究”（項目編號：19SFB2002）;重慶市高等教育教學改革研究項目“國家級‘一流本科專業(yè)建設與本科拔尖人才科研素養(yǎng)培育發(fā)展研究”階段性研究成果。

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作? 者：類延村，西南政法大學政治與公共管理學院副教授，法學博士

丁可可，重慶長安工業(yè)（集團）有限公司戰(zhàn)略發(fā)展部職員

責任編輯：張 波