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        “改革立法” 的升級意義

        2021-09-10 14:38:54阿計
        公民導刊 2021年8期
        關(guān)鍵詞:改革

        阿計

        近期,全國人大常委會完成了事關(guān)改革開放大業(yè)的兩大立法動作,一是通過了海南自由貿(mào)易港法,二是通過決定,授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)。由此,近年來持續(xù)推進的“改革立法”建設(shè),實現(xiàn)了歷史性的飛躍。

        追溯1980年代以來的國家發(fā)展歷程,改革與法制始終存在著既依存又沖突的糾結(jié),超前的改革既呼喚法制的支撐,又可能突破法制的禁區(qū),這就需要為之探索合理的調(diào)諧之路。

        改革初啟、法制重建的上世紀八九十年代,“立法不能急,改革不能等”乃是改革所面臨的主要難題,全國人大及其常委會針對深圳等改革前沿陣地的一系列授權(quán),催生了經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán),進而為經(jīng)濟特區(qū)改革和立法的先試先行打開了通途。

        相較之下,十八屆三中全會所啟動的深化改革進程,則面臨著更為復雜的挑戰(zhàn),改革步入深水區(qū)和法律體系已經(jīng)形成的雙重時代語境,既意味著改革的突破性與法制的穩(wěn)定性之間的內(nèi)在緊張遠超以往,也決定了改革邏輯必然由昔日的“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)向“重大改革于法有據(jù)”。其中極具突破價值的解決方案是,自2012年年底起,全國人大常委會出臺多個授權(quán)決定,為包括上海、海南自貿(mào)試驗區(qū)在內(nèi)的多個地區(qū)、領(lǐng)域的試點改革頒發(fā)了合法性通行證,其基本模式是在特定的改革區(qū)域,就特定的改革事項,暫時調(diào)整或暫停適用有關(guān)法律規(guī)定,并設(shè)定一定的試行期。如此,既滿足急迫的改革需求,也預留未來的立法空間。

        以調(diào)整法律適用為基調(diào)的授權(quán)之舉,更多體現(xiàn)的是穩(wěn)妥漸進的審慎精神,是改革風險不明晰、立法條件不成熟情形下的最優(yōu)選擇。但在很大程度上,這種臨時性、單維度的授權(quán)只是一種權(quán)宜之計,并不足以全方位呼應改革的法制需求,最終仍需邁向更高形態(tài)的“改革立法”。

        尤其是對于海南、上海浦東新區(qū)這兩大具有風向標意義的改革高地而言,更是亟需與之相匹配的法制供應能力。2018年作出規(guī)劃、2020年方案落地的海南自貿(mào)港建設(shè),是全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署,其最終定位是對標世界開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū),打造中國對外開放的升級版和新標桿。同樣,浦東自1990年啟動開放以來,承載了多個國家戰(zhàn)略,從全國首個綜合配套改革試點,到全國首個自貿(mào)試驗區(qū),再到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū),始終擔當著改革開放的先鋒角色??梢哉f,兩地要達成宏大的改革使命,碎片化的政策措施或能起一時功效,卻難以突破深層次的改革瓶頸、紓解全局性的改革難題,這就必須引入更高層次、更富力度的法治支持,賦予更多領(lǐng)域、更具效率的改革權(quán)力,如此才能以改革決策與立法決策的無縫對接,從“政策扶助”轉(zhuǎn)向“法治驅(qū)動”,真正實現(xiàn)改革預期。

        此次為海南、浦東量身打造的“改革立法”,體現(xiàn)的正是立法先行、引領(lǐng)改革的深謀遠慮。海南自由貿(mào)易港法的特殊榮耀在于,以國家立法形式為一個地區(qū)的改革作出系統(tǒng)性、框架性、關(guān)鍵性的頂層設(shè)計,可謂史無前例。如此高規(guī)格的立法待遇,當能為改革奠定堅實的法治基石、提供權(quán)威的制度指引。尤其是該法授權(quán)海南人大及其常委會制定海南自貿(mào)港法規(guī),更是大大拓展了海南的立法和改革自主權(quán),為海南自貿(mào)港法制體系演進開辟了更大的創(chuàng)制空間。而浦東新區(qū)法規(guī)的不同尋常則在于,其性質(zhì)將“比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”,這是國家權(quán)力機關(guān)首次授權(quán)省級人大在其轄區(qū)內(nèi)的非經(jīng)濟特區(qū)行使這一特別的立法權(quán)力,堪稱授權(quán)立法制度的重大創(chuàng)新之舉。由此,上海地方立法進入了賦能擴權(quán)的高光時刻,在遵循憲法規(guī)定以及法律、行政法規(guī)基本原則的前提下,浦東新區(qū)法規(guī)不僅可以對國家立法作出變通規(guī)定,而且可以先行探索中央立法的空白地帶,進而為浦東“大膽試、大膽闖、自主改”輸送豐沛的法治底氣。

        從調(diào)整法律適用、啟動試點改革,到國家專門立法力挺海南自貿(mào)港、“經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”惠及浦東新區(qū),于法有據(jù)的改革路徑的不斷拓展,引領(lǐng)改革的法治軌道的不斷完善,見證了改革與法制的共同成長,更標志著“改革立法”已步入全面升級的時代。而由此積累的制度創(chuàng)新和示范樣本,亦將在不斷推廣、復制的進程中,為改革和法治注入新鮮的活力,最終收獲雙贏的碩果。

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