李志剛

(山東鐵投能源有限公司，山東濟南 250102)

1 我國農(nóng)村污水處理現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)狀

農(nóng)村在我國社會經(jīng)濟結構中占有重要的地位,黨的“十九大”以來我國大力建設美麗鄉(xiāng)村。截至2019年底，我國建制鎮(zhèn)為1.87萬個，用水普及率為89%，排水管道長度為18.8萬km，公共廁所為12.9萬座；鄉(xiāng)級政府為0.95萬個，用水普及率為80.5%，排水管道長度為2.5萬km，鄉(xiāng)級公共廁所為3.91萬座[1]；村莊數(shù)量為251.3萬個，排水管道缺失。排水和污水處理設施嚴重不足。自2015年4月國務院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》起，農(nóng)村污水治理得到重視并快速發(fā)展。2007年，行政村中有污水處理設施的占比不到3%，2017年，已接近25%[2-3]。2019年底，有生活污水處理設施的建制鎮(zhèn)已達59.67%[1]，有生活污水處理設施的鄉(xiāng)已達33.3%[1]。目前，這個數(shù)值還在增長。

我國農(nóng)村污水處理可分為單戶分散型、單村集中型、連片集中型3種處理技術類型，如表1所示[4]。

表1 我國農(nóng)村生活污水處理類型Tab.1 Types of Rural Domestic Sewage Treatment at Home

1.2 存在的問題

2015年，住房城鄉(xiāng)建設部在全國選擇100個縣開展農(nóng)村生活污水治理示范[5]，對20多個省份兩次組織開展了全國村鎮(zhèn)生活污水抽樣調(diào)查工作[5]。目前，我國農(nóng)村污水處理存在的問題集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)法律法規(guī)體系不健全

我國農(nóng)村污水處理起步晚，系統(tǒng)化、規(guī)范化、標準化程度較差，尚未建立針對農(nóng)村污水治理的法律法規(guī)，僅針對農(nóng)村排污問題出臺了一些相關規(guī)范性文件。截至2019年，全國20多個省陸續(xù)發(fā)布了省級農(nóng)村污水排放標準，但普遍缺乏地域特點，指導性不強，北京、浙江、江蘇、湖北等省市出臺的地方農(nóng)村生活污水處理實用技術指南、技術導則等，在設計與建設上幾乎無標準與規(guī)范可循，工程設計只能參照其他相關規(guī)范進行。出臺的一些技術規(guī)范缺乏必要的科學驗證，技術參數(shù)、經(jīng)濟參數(shù)、社會接受度有待認證。無驗收標準，缺乏后期運營管理指導，造成已建成污水處理設施閑置，無法長效運行。

(2)建設管理經(jīng)驗不足

首先是欠缺規(guī)劃。住建部的百縣示范中，100個縣基本都做了關于農(nóng)村污水處理的規(guī)劃，非示范縣均未做前期規(guī)劃。從設計角度，農(nóng)村污水處理設施并非簡單的從城市直接縮小，需要整體進行規(guī)劃。目前，隨機性較大，根據(jù)資金狀況選擇做示范點，后來開始連片整治，再后來以整縣推進。無論是示范點、連片整治還是整縣推進均缺乏規(guī)劃指導。由于農(nóng)村建設基本無規(guī)劃，住宅都較為分散，分布也較為不規(guī)則，管網(wǎng)的布設存在較大的難度，成本較高。目前，很多地方的做法是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

其次是技術選擇不當。住房城鄉(xiāng)建設部農(nóng)村污水處理技術北方研究中心陳梅雪[5]對全國70個村進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)村一級的污水處理規(guī)模小于500 m3/d。污水處理技術強調(diào)以排水去向、排水方式來確定。根據(jù)調(diào)研農(nóng)村污水處理設施的情況，農(nóng)村排放的水，不是直接排放水體，多數(shù)情況會經(jīng)過一定的塘系統(tǒng)或者生態(tài)河道等排放，保證了進入環(huán)境水體之前污染物能夠較好地去除。農(nóng)村各地區(qū)用水習慣存在很大差異，生活用水的用水量、用水時段等具有諸多不確定的因素。如農(nóng)戶將水直接傾倒；灰水接入屋面雨水管；很多家庭重復用洗菜或洗衣服的水沖廁，或者小便不沖、只沖大便等，這些會降低污水的收集率，導致實際進水量和進水負荷偏離正常值。設計時若簡單地按居住人數(shù)或用水定額進行計算，不僅影響污水處理效果，更是導致很多處理設施建得起、用不起，甚至是建不起、更用不起的根源。

(3)建設投資不足

2018年村鎮(zhèn)建設投資結構[1]如圖1所示，投資不足導致配套管網(wǎng)短缺。住建部抽樣調(diào)查結果顯示，目前61.85%的村莊污水直接排放，設置網(wǎng)管收集后排放的占33.75%，有處理設施處理后排放的僅占18.3%[4]。

圖1 2018年村鎮(zhèn)建設投資結構Fig.1 Investment Structure of Villages and Towns Construction in 2018

(4)運維管理不專業(yè)

我國大部分地區(qū)農(nóng)村生活污水治理設施的建設和監(jiān)管涉及多個部門，以山東省為例，環(huán)保局牽頭河道整治，住房與城鄉(xiāng)建設局牽頭城鄉(xiāng)一體化供水和農(nóng)村污水處理等基礎設施建設項目，政府農(nóng)村工作辦公室牽頭“美麗鄉(xiāng)村”建設項目，世行辦牽頭“世行貸款項目”。農(nóng)村污水處理設施缺少具體可操作的加強管理方面的政府文件，產(chǎn)權所有者和責任主體不明確，后期的運行監(jiān)管出現(xiàn)空缺。目前，我國農(nóng)村污水處理廠主要由所在地村集體管理，村民的管理操作水平相對較低，且缺少專業(yè)的技術人員；管理體制不完善，缺少污水處理系統(tǒng)運行所需要的檢測儀器和污水處理運行管理經(jīng)驗。調(diào)研的70個村污水處理運營管理情況[5]如圖2所示，其中沒有專人管理的占69%，有專人管理的占26%，委托專業(yè)公司管理的僅占5%。

圖2 村莊水處理技術管理模式Fig.2 Management Mode of Village Water Treatment Technology

(5)缺乏建設后評估和監(jiān)管

大部分的農(nóng)村污水處理設施都沒有統(tǒng)一設置臺賬，設備未進行標識登記，沒有錄入管理系統(tǒng)，規(guī)章制度缺失、國內(nèi)沒有成熟的管理模式，不利于全面監(jiān)管、維護和長效管理。各地在農(nóng)村污水治理上普遍存在“重建設，輕管理”現(xiàn)象。同時，環(huán)境改善是一個長期積累過程，需要通過長期觀察監(jiān)管數(shù)據(jù)分析評價環(huán)境質(zhì)量改善效果。這個時期各省對農(nóng)村生活污水治理工作重點是補短板，受規(guī)定時間內(nèi)完成的量化目標控制，實施中追求短期和速成效果，考核評價注重完成數(shù)量。另外，治理設施市場化程度有待提高，目前，很多地方政府專項資金交由一個新成立的投資公司，統(tǒng)一建設實施。由于經(jīng)驗不足，資金缺口較大，建成后呈現(xiàn)小規(guī)模碎片化分布，運營難以盈利，后續(xù)政策扶持不到位，難以保障各方需求，市場發(fā)展主要依靠外部壓力，缺乏內(nèi)在動力。

2 發(fā)達國家農(nóng)村污水處理設施建設管理

他山之石，可以攻玉。歐美日本等發(fā)達國家經(jīng)過幾十年農(nóng)村治理，已形成較科學完整的體系，其先進理念和成功經(jīng)驗值得國內(nèi)借鑒，遇到過的問題可以起到警示作用。

2.1 法律法規(guī)

英美兩國鄉(xiāng)村和城市執(zhí)行相同的污水治理法律法規(guī)，而日本則制定了兩套法律體系。發(fā)達國家農(nóng)村污水處理法律法規(guī)形成包括源頭排污、處理設施建設、資金、運營管理、后期評價的完整體系。

(1)美國污水治理法律法規(guī)分為聯(lián)邦政府、EPA、州和民族地區(qū)3個層面

聯(lián)邦政府層面，1972年《清潔水法案》中提出TMDL計劃，采用污染物消減制度，監(jiān)控農(nóng)村污水處理設施，對水質(zhì)受損流域的污染源制定排放限值，控制總量[6]。1987年《水質(zhì)量法案》補充面源污染控制和分散污水治理的法律條款[7]，成為農(nóng)村污水治理的法律依據(jù)；EPA發(fā)布《分散處理系統(tǒng)手冊》和《分散處理系統(tǒng)管理指南》，指導農(nóng)村污水處理系統(tǒng)管理、建設和運維；州和民族地區(qū)的立法前提是保證公共健康和環(huán)境保護。

(2)英國有十幾個與水質(zhì)保護有關的法規(guī)條例

1973年英國根據(jù)《水資源法》設立了10個公立水業(yè)管理局，負責制定水資源、保護水體和處理污水等法規(guī)[8-9]。1989年英國通過新版《水資源法》，在英格蘭和威爾士成立了10家水業(yè)集團處理污水。1991年的《水資源法案》和1995年的《環(huán)境法案》是最重要的污水處理相關法律。2003年《水資源法》重新修訂后，污水處理標準更加嚴格[10]。

(3)日本已形成完整的農(nóng)村污水處理的法律體系

20世紀50年代，日本政府制定了改善城市公共衛(wèi)生環(huán)境的《清掃法》和《下水道法》，1969年出臺《建筑基準法》，旨在規(guī)范鄉(xiāng)村地區(qū)糞便處理的凈化槽技術與設施。1983年制定《凈化槽法》，規(guī)定凈化槽的型式、施工、維護管理、清掃等，并于2001年和2005年分別進行了修訂。1987年啟動合并處理凈化槽設置整備事業(yè)，1994年啟動特定地區(qū)生活排水處理事業(yè)，制定市町村設置凈化槽的補貼規(guī)定[11]。此外，還制定了《凈化槽法施行規(guī)則》、《凈化槽構造標準及解說》、《農(nóng)業(yè)村落排水設施設計指針》等一系列農(nóng)村污水治理的規(guī)范細則。這些法律法規(guī)和標準指南共同構成了日本農(nóng)村污水處理的法律體系。

2.2 建設管理

發(fā)達國家城市和農(nóng)村污水處理設施建設管理執(zhí)行相同的標準，農(nóng)村污水處理設施建設管理充分依靠市場發(fā)揮作用。

(1)美國是一種“集成-分散”式的管理模式，農(nóng)村污水治理以環(huán)境保護為主要目的

EPA與地方政府和非政府組織緊密合作，以EPA發(fā)布的指南和應用手冊為基礎，加強完善對分散式處理系統(tǒng)多方位的管理監(jiān)督。州和民族地區(qū)綜合考慮流域一體化因素和當?shù)貤l件；分散式污水處理系統(tǒng)由各行政部門管理。如加利福尼亞州的污水排放許可證制度，規(guī)定私人建房必須建設污水處理系統(tǒng)[6,12]。

(2)英國采用引入市場機制的辦法來解決水環(huán)境保護問題

英國的污水處理行業(yè)都是私人所有，實施的是以流域為單元的綜合性集中管理模式。英國由水務監(jiān)管局(OFWAT)及環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部(DEFRA)2個政府部門，分別獨立對水務公司污水處理實行共同監(jiān)督管理。DEFRA依據(jù)國家標準對環(huán)境違法問題擁有絕對起訴權[13]。

(3)日本的農(nóng)村污水處理傾向于通過法律手段實現(xiàn)水環(huán)境控制

日本政府主導建立了一套較系統(tǒng)的由政府、用戶與機構共同參與的農(nóng)村污水治理體系，既滿足建設與環(huán)境保護的需求，又能保障民眾衛(wèi)生健康。日本農(nóng)村分散污水處理設施建設由政府行政機關、第三方機構(如NGO組織)和用戶共同參與完成[7]。政府部門主要負責污水治處設施的審批、監(jiān)督和管理，并給予技術指導[11]，組織實施更強調(diào)用戶、第三方行業(yè)機構及專業(yè)培訓機構的重要作用[14-15]。

2.3 財政支持

發(fā)達國家對農(nóng)村污水處理設施建設，通過不同方式給予持續(xù)資金投入。

(1)美國：聯(lián)邦撥款與民間投資

1987年之前美國由聯(lián)邦撥款計劃提供大部分污水處理設施的建設費用，1990年聯(lián)邦撥款計劃結束時，已分配給污水處理工程超過600億美元資金。1987年開始實施的《清潔水法案》提出清潔水州滾動基金計劃，污水處理及相關的環(huán)保項目可使用水污染控制工程周轉基金，該基金占聯(lián)邦政府分配給各州撥款的20%。美國還鼓勵民間投資，主要以發(fā)行市政債券和建立從事基礎設施建設的股份制公司為主，為提高民間投資效率[12]，政府設立了信息服務系統(tǒng)。

(2)英國：股權融資

英國水務行業(yè)主要通過資本市場進行股權融資方式籌措資金。在英格蘭和威爾士地區(qū)，私有化的水務公司主要通過PPP項目融資。融資后資金仍有缺口時，實行公眾籌資方式[16]，政府在該產(chǎn)業(yè)不會增加新的公共投資。

(3)日本：政府適當補助

日本政府適當補助農(nóng)村污水處理工程，原則是誰污染、誰出資和居民自行建設并運行管理。小規(guī)模下水道及大部分農(nóng)村污水處理事項由地方自治體(市、町、村)管理，凈化槽大部分是個人管理。市、町、村的污水處理站和公共污水網(wǎng)管建設，費用由各級自治體籌集，國家給予一定的財政支持，并以向用戶收取基礎水價加階梯水價，以此回收全部運營成本。居民負擔凈化槽建設費用的1/10左右，維護管理費分攤至污水處理費[11,17-18]。

2.4 運營評價

英美的監(jiān)管由監(jiān)管機構、監(jiān)管指標、監(jiān)管法規(guī)和績效平臺4個部分組成。日本農(nóng)村污水處理建設、運行、監(jiān)管通過指定的第三方機構進行。

(1)美國水務行業(yè)形成完善的農(nóng)村生活污水技術評估體系，區(qū)域性特征突出

針對流域特點分別設計績效考核指標，可有效避免全國“一刀切”帶來的弊端。各州和地方政府對分散處理系統(tǒng)保留立法權和執(zhí)法權。美國EPA發(fā)布的《分散處理系統(tǒng)管理指南》，提出5種運行模式進行宏觀指導，包括業(yè)主自主、協(xié)議維護、許可運行、集中運行、集中運營。美國自20世紀90年代便開始應用環(huán)境技術驗證(ETV)制度，形成完善的農(nóng)村生活污水技術評估體系，對現(xiàn)有或以后出現(xiàn)的農(nóng)村生活污水創(chuàng)新技術進行客觀評估，主要評價各處理技術的處理效果參數(shù)、環(huán)境影響參數(shù)、運行工藝參數(shù)、經(jīng)濟參數(shù)等，驗證該農(nóng)村生活污水處理技術是否可以達到技術擁有者提供的各項審核目標，以便向社會提供客觀、高質(zhì)量的技術性能和環(huán)境績效數(shù)據(jù)。

(2)英國形成了從歐盟到本國和地方的水法體系和多方協(xié)同監(jiān)督機制

英國保證公民、企業(yè)、協(xié)會、政府協(xié)同對水務管理機構、水公司、水項目、水環(huán)境進行有效的監(jiān)管，簡單且行之有效。1973年英國以江河流域為劃分基礎，建立了10個地區(qū)水務局，對本流域內(nèi)水資源全面負責，統(tǒng)一管理，承擔100%的污水處理服務。1989年實行水務民營化和流域統(tǒng)一管理相結合的管理機制[9]，整改為流域性股份制公司。

(3)日本由行業(yè)機構負責專業(yè)化建設管理

日本由具有對應資質(zhì)的行業(yè)機構負責農(nóng)村污水處理設施的建設安裝、設備制造、日常運維和污泥處置，從業(yè)人員必須獲取相應的專業(yè)證書。

2.5 經(jīng)驗教訓

美國目前一個地區(qū)只授權一個公司從事分散污水的營運服務，存在政府參與組織力度等各方面投入不足；各州重視的程度不一樣；美國水務行業(yè)行政體系復雜，實施效率不高；污水處理技術過度依賴傳統(tǒng)的土地系統(tǒng)，運行出現(xiàn)地下水污染；居民自己管理家庭污水處理設施,積極主動性不高，缺乏專業(yè)的技能，出現(xiàn)問題初期難以被發(fā)現(xiàn)[12]等一系列問題。私有化的英國排水系統(tǒng)的日常維修養(yǎng)護力度嚴重不足。日本鄉(xiāng)村家庭污水治理早期以單獨處理糞便為主，為防止其他污水污染環(huán)境,環(huán)境省推出多項政策，激勵農(nóng)戶改造為合并污水處理，但進展很緩慢。

3 對我國農(nóng)村污水治理的啟示

3.1 建立多層級、全方位的法律體系

國家體系有宏觀的、總體的控制性法規(guī)；省級應根據(jù)不同自然條件、生態(tài)環(huán)境區(qū)域及保護目標，分別制定相應保護法規(guī)，市級以下根據(jù)用途統(tǒng)籌配合廁所革命及資源化利用行動。這些法規(guī)對各主體的行為責任進行硬性約束，在農(nóng)村污水處理工作上明確責任主體、明晰責任邊際、提高責任意識，保證污水處理工作有序和有效的推行。各地方污水排放標準制定應因地制宜，當?shù)卣畱鶕?jù)當?shù)剞r(nóng)村自身的水環(huán)境容量結合自身經(jīng)濟水平因地制宜地制定適合的農(nóng)村生活污水排放標準。以能夠解決當?shù)剞r(nóng)村水環(huán)境問題為準則，在技術經(jīng)濟合理的前提下滿足地方生態(tài)環(huán)境需求。建議從我國農(nóng)村生活污水治理系統(tǒng)的建設、維護、檢查等多方面建立完善的技術標準體系，如日本的《凈化槽法》、《建筑基準法》等。

3.2 城鄉(xiāng)一體化和水務公司建設管理模式

發(fā)達國家城市化率高，城市和鄉(xiāng)村執(zhí)行相同的污水處理設施建設管理模式。

我國目前按照人口劃分城鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)之間標準和模式均存在不小差異。以山東省為例，省會級城市已完成機構改革，將供水、排水、水利合并為水務集團，負責市政管網(wǎng)、供水廠污水處理廠、河道事項的建設相關事項，建成后的運營部門歸屬于國有企業(yè)。但管轄范圍僅限于市區(qū)，鄉(xiāng)村污水處理設施的組織建設和建成后的運營維護管理由村委會負責，完全根據(jù)獲得資金決定。由于尚未形成有效監(jiān)管制度，很多設施建成后并未運行，更有甚者很多管道建成斷頭管，未形成收集污水的管網(wǎng)。地市級城市雖完成了機構改革組建水務集團，城市排水建設還是由住房與城鄉(xiāng)建設局牽頭，農(nóng)村污水由水務集團牽頭。村鎮(zhèn)級農(nóng)村污水事項又不同于地市級城市，因使用環(huán)保專項資金，由環(huán)保局牽頭委托國有投資公司統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設管理。這種復雜的多頭管理容易造成廠網(wǎng)分離狀態(tài)，管轄邊界不清，形成互相推諉現(xiàn)象。

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，消除城鄉(xiāng)差異，水權、水質(zhì)實行城鄉(xiāng)、供排水、廠網(wǎng)一體化協(xié)同管理。政府機構從國家到地方形成垂直管理網(wǎng)絡，互為支撐和補充，調(diào)動行業(yè)協(xié)會的力量從專業(yè)角度指導建設，國有或者私有水務公司負責建設實施。形成多方職責清晰明確，各司其職的建設管理模式。

3.3 探索多渠道持續(xù)資金支持

美國的清潔水州滾動基金計劃可有效地推動污水處理設施的建設，我國已出臺了《中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》，在此基礎上各省也可設立獨立資金計劃，每年財政收入的固定比例用于農(nóng)村污水處理設施的建設、運營補貼和維護管理，按照污染輕重和影響程度等因素排序，逐年分期實施，持續(xù)進行。鼓勵經(jīng)濟較好的地區(qū)建立農(nóng)村污水治理專項基金，專門用于管網(wǎng)建設和污水處理設施建設。

(1)多渠道融資。發(fā)達國家在吸引民間投資方面也有成熟的經(jīng)驗，可充分發(fā)揮市場機制，通過出讓污水處理設施股權，委托第三方運管等手段，利用PPP、BOT、BOOT、BOO、DBO等模式吸引社會資金。

(2)?？顚Ｓ谩Ｕ磕晖度胭Y金維修養(yǎng)護管道和設施，設置獨立專項資金賬戶，供水和水處理公司通過收取水費維持收支平衡。行業(yè)協(xié)會負責監(jiān)督管理及時解決用戶反饋的問題。

(3)探索排污費改稅。在經(jīng)濟發(fā)達排水系統(tǒng)完善的地區(qū)逐步開展環(huán)境排污費改稅可行性論證，排污費改稅實施后，政府應設立獨立賬戶，?？顚Ｓ?，為農(nóng)村水環(huán)境治理與污染防控提供穩(wěn)定持續(xù)的資金來源。

3.4 建立農(nóng)村生活污水處理設施的第三方監(jiān)管平臺，實施信息的監(jiān)管與公開

目前，我國農(nóng)村污水處理系統(tǒng)管理推行《農(nóng)村環(huán)境綜合整治“以獎促治”項目環(huán)境成效評估辦法(試行)》政策，以推進地方政府重視治理效果?？山梃b日本農(nóng)村污水處理系統(tǒng)的專業(yè)服務體系先進經(jīng)驗，將專業(yè)服務公司按照日常維護清理和定期檢查分為兩類，以此得到更為客觀的評估結果。

借鑒美國ETV制度，我國可建立健全系列規(guī)范化、標準化監(jiān)督監(jiān)管評估制度，形成實時從源頭到末端全過程覆蓋、全方位監(jiān)管。建立基礎數(shù)據(jù)庫，主要用于收集運行監(jiān)測、維修養(yǎng)護、定期檢查的數(shù)據(jù)，既可作為是否維護、檢測的證明，還可作為評估污水處理系統(tǒng)的設計、施工是否合理的依據(jù)。建議在我國各省、市級政府建立信息平臺，收集并公開一些基礎信息包括采用的技術、治理效果、建設運行成本，作為制定適用的標準、規(guī)范的依據(jù)，也是后期農(nóng)村污水治理的依據(jù)。

4 結論和建議

借鑒日本新村運動幾十年來發(fā)生的重大變化和所取得的顯著成績，建議我國農(nóng)村生活污水處理設施做到“建管結合”，建設標準應提高自控水平，堅持污水處理設施建設、運行和管理，堅持專業(yè)化、常態(tài)化、實效化與長效化的有機統(tǒng)一。建議重點從以下方面改進。

(1)建立系統(tǒng)的法律法規(guī)標準體系。建立縱向從中央到地方分級,橫向包括建設管理、運營維護、監(jiān)管評價的法律法規(guī)和標準體系，實現(xiàn)全過程、全方位管理。

(2)建立流域和地域相結合，公司化管理模式。領域內(nèi)至少保留兩家公司參與，避免形成壟斷，形成良性競爭關系，互相監(jiān)督促進，提高服務質(zhì)量。

(3)建立和完善資金保障制度，保證多渠道持續(xù)的資金支持，從建設到運營均離不開資金作為保障，充足的資金投入至關重要。

(4)建立第三方監(jiān)管平臺，采用智慧化管理手段對處理設施進行規(guī)范化管理，提高自控水平，實現(xiàn)智慧化管理。