吳穎卓

2016年由國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（檔發(fā)[2016]4號），提出到2020年，初步實現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，全面推進(jìn)檔案資源存量數(shù)字化、增量電子化、利用網(wǎng)絡(luò)化。自2013年江蘇省陸續(xù)出臺《江蘇省建設(shè)工程聲像檔案管理辦法（暫行）》（蘇建規(guī)字[2013]1號）、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于做好全省建設(shè)工程電子檔案編報工作的通知》（蘇建函檔[2013]81號）等文件，全省逐步開展紙質(zhì)、電子和聲像檔案三位一體同步接收，建設(shè)單位向城建檔案館移交紙質(zhì)檔案的時候，需同時移交電子、聲像檔案，經(jīng)核對齊全無誤后方可。馮惠玲教授也指出：用數(shù)字方式完整的保留并強化文件、檔案功能是一場沒有選擇的戰(zhàn)役，用電子方式管理文件、檔案的單軌制漸行漸近是一種歷史的必然，單軌制檔案管理將會使電子檔案的利用率達(dá)到100%。

對于城建檔案館來說，“三位一體”接收對數(shù)字檔案館的構(gòu)建幫助很大，利用電子方式管理和利用檔案也是必走之路。相較于紙質(zhì)檔案利用服務(wù)效率低下，對紙張有損壞等弊端，電子檔案能實現(xiàn)檔案信息化管理，及時為用戶提供利用，實現(xiàn)資源共享。電子檔案的利用率越高，越體現(xiàn)其價值，發(fā)揮的作用也越大。

然而受諸多因素影響，目前城建電子檔案利用率沒有顯著增加。如何在順應(yīng)時代潮流情況下有效提高其利用率是一個需要深入思考并且極具現(xiàn)實意義的問題。

一、城建電子檔案利用率影響因素

1.電子檔案共享程度低

信息共享是提高信息資源利用率的有效方式，大數(shù)據(jù)時代檔案信息資源共享為檔案利用服務(wù)帶來了前所未有的機遇，數(shù)據(jù)交互使信息交換更及時更便捷，檔案利用不再受介質(zhì)存放空間的限制。然而目前各城建檔案館在自身館藏檔案數(shù)字化的基礎(chǔ)上，由于缺少全盤規(guī)劃，并受現(xiàn)實體制機制的束縛，鮮少能夠開展更高層次的共享利用。好的資源如若不能進(jìn)行有效配置，無疑是一種巨大的浪費。

城建電子檔案的共享利用方式主要可分為線上互聯(lián)網(wǎng)或信息系統(tǒng)方式和線下互動方式，但各有利弊。

借助互聯(lián)網(wǎng)可以網(wǎng)站為端口提供線上查詢利用，由于網(wǎng)絡(luò)的開放性和檔案的特殊性，往往只是提供目錄數(shù)據(jù)的查詢，內(nèi)容查詢還需到館內(nèi)上門查閱。

隨著云計算的興起，這一新一代網(wǎng)絡(luò)資源共享模式也為檔案信息資源的“云”共享服務(wù)提供了可能。將分散的各類檔案信息資源通過云服務(wù)平臺組織起來，借助“云”平臺超強的計算能力提供服務(wù)。然而云計算需要以第三方形式存在，這就需要規(guī)?；慕?jīng)營，并且同樣面臨著安全問題。

而比較符合當(dāng)下工作實際的通過區(qū)域性信息系統(tǒng)平臺構(gòu)建來提供電子檔案共享也存在重重困難。受條塊狀分割的檔案管理體制影響，各地區(qū)各城建檔案館往往采取分離運作的方式，不相隸屬，相互之間只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，因此，從檔案接收到整理、歸檔都存在一些差異，使用的檔案管理信息系統(tǒng)也大多不一樣，往往僅限于自有平臺，地方和行業(yè)之間的數(shù)據(jù)流動和共享平臺建設(shè)剛剛起步，互聯(lián)互通程度低，很少能夠?qū)崿F(xiàn)異地查詢。

目前在城建檔案館中使用較多的還是線下的互動式共享。通過簽訂協(xié)議將電子檔案通過數(shù)據(jù)拷貝的方式交換利用，通常只適用于內(nèi)部利用，需設(shè)置身份權(quán)限，簽訂保密協(xié)議。

2.城建檔案利用需求低

相對涉及范圍廣泛、與群眾利益密切相關(guān)的房產(chǎn)、養(yǎng)老保險等民生檔案而言，城建檔案由于館藏內(nèi)容的特殊性，社會利用一直比較薄弱。城建檔案主要包含建設(shè)工程、道路橋梁、公用設(shè)施、園林綠化、地下管線等方面的內(nèi)容，實際利用則表現(xiàn)在為工程建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計、司法取證、辦理產(chǎn)權(quán)、拆遷查詢等提供有效依據(jù)。

社會檔案意識是影響利用率的因素之一，公眾對城建檔案的館藏范圍以及如何利用其為自身服務(wù)的認(rèn)知不足，缺乏對城建檔案社會作用和價值的普遍認(rèn)同。究其原因，一是館藏資源建設(shè)渠道還需拓展，除了在建工程項目建設(shè)檔案做到應(yīng)收盡收，園林綠化、地下管線、村鎮(zhèn)建設(shè)等檔案收集不齊，無法滿足檔案利用的多樣性要求;二是檔案宣傳力度不夠，檔案利用的大多數(shù)情況還是“坐等上門”式，較為被動，主動服務(wù)的意識不強，宣傳渠道也較為單一;三是檔案資源開發(fā)不夠，檔案編研程度不高、不夠深入，也影響城建檔案利用效益的發(fā)揮。

3.數(shù)字化成果不規(guī)范

在實際利用中，數(shù)字化程度以及數(shù)字化成果的規(guī)范性對是否能夠進(jìn)行有效利用影響很大。受資金和決策影響，很多單位在數(shù)字化時往往不是全文數(shù)字化，而是根據(jù)重要程度、利用程度有選擇性的、分批次的開展，一旦要進(jìn)行查詢，就會出現(xiàn)“找漏”的情況。

在數(shù)字化工作開展過程中，紙質(zhì)檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)日趨完善，2017年《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》修訂，將數(shù)字化工作進(jìn)一步向更科學(xué)、更規(guī)范的方向推動，按此標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化的紙質(zhì)檔案，在檔案掃描、圖像處理上一般較為規(guī)范，但也存在一定錯誤率，較多的體現(xiàn)在圖像命名和數(shù)據(jù)掛接上，圖像命名錯誤將直接導(dǎo)致掛接失敗或紊亂，同時，其規(guī)則的不統(tǒng)一也將在未來數(shù)據(jù)遷移或數(shù)據(jù)共享時帶來很大難度。人工核驗精力有限，抽檢也不一定能發(fā)現(xiàn)錯誤，這就導(dǎo)致“找錯”的情況出現(xiàn)，影響利用效益。

另一方面，對于自2013年之后“三位一體”同步移交進(jìn)館的電子檔案，一般由第三方服務(wù)公司制作，由于其資歷水平限制，往往質(zhì)量參差不齊。并且其移交電子檔案發(fā)生在進(jìn)館整理之前，所以雖經(jīng)核驗，但其真實性仍有質(zhì)疑，目前暫不對外進(jìn)行利用。

4.法律保障和邊界限制不明確

利用對象在獲取電子檔案后，有時需提交第三方作為憑證再次利用。某些電子檔案的證據(jù)力因為沒有明確法律法規(guī)保障而受到質(zhì)疑。目前，一些法律、法規(guī)和行政規(guī)章對某門類電子文件證據(jù)力予以確認(rèn)，如電子公文、電子商事檔案、電子證照、電子合同、電子發(fā)票等等，其是否與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力均有明確規(guī)定，但這一進(jìn)程相對于檔案繁多的種類來說，顯然還是落后的。

這與電子檔案利用過程中的邊界限制不明確也有關(guān)系。是否嚴(yán)格區(qū)分保密和公開共享檔案，是否準(zhǔn)確劃分密級和期限，在利用過程中的訪問控制權(quán)限是否細(xì)分準(zhǔn)確，哪些電子檔案可以復(fù)制而哪些僅能讀取。電子檔案在被利用對象獲取之后，其如何對其管控也是城建檔案部門無法監(jiān)管的，不能有效控制造成檔案信息的泄露，顯然責(zé)任重大，這也加深了城建檔案館在利用電子檔案時的顧慮。

因此，缺乏法律保障和邊界限制不論是從客觀上還是主觀上，都極大地影響電子檔案的利用率。

二、提高城建電子檔案利用率的建議

1.加快構(gòu)建信息資源整合和共享機制

一是加強頂層設(shè)計。在一定的行政管理層級上對檔案信息資源進(jìn)行通盤考慮，將一個個信息孤島進(jìn)行有效串聯(lián)，打破地域分割，在一個更廣闊的區(qū)域謀篇布局，多網(wǎng)互通構(gòu)建平臺，展望協(xié)同合作、共享資源、融合發(fā)展的生動愿景，這也是檔案共享利用的應(yīng)有之義。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃尤為重要，明確目標(biāo)和重點，劃分時間和進(jìn)度表，理順體制結(jié)構(gòu)，打通各個檔案信息資源產(chǎn)生和利用渠道，從而進(jìn)行職責(zé)分工和流程再造、整合，改進(jìn)工作模式，增加經(jīng)費保障，并通過制度形式確定和保障各方權(quán)利和義務(wù)。

二是加強技術(shù)供給。再好的設(shè)計師也要借助工具才能達(dá)到效果最大化，合作與共享機制的實現(xiàn)，需要依靠強大的信息平臺，品嘗大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展紅利。以省為單位的統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺已基本建成，檔案數(shù)據(jù)交互與服務(wù)平臺也指日可待。著力提高技術(shù)實現(xiàn)多網(wǎng)互融構(gòu)建數(shù)據(jù)高度集成統(tǒng)一信息平臺，從框架構(gòu)建、基礎(chǔ)建設(shè)、運行維護、安全控制等多維度布局網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)庫和不同系統(tǒng)中數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的規(guī)范統(tǒng)一，確保檔案信息資源向上兼容，注重不同客戶端、移動設(shè)備、操作系統(tǒng)及瀏覽器的互聯(lián)互通與應(yīng)用服務(wù)，并全過程做到信息平臺的安全訪問控制和風(fēng)險防范，實時備份、操作留痕。當(dāng)然，基于未來數(shù)據(jù)量的龐雜和維護成本的高昂，更多展望于“云”共享服務(wù)模式。

2.挖掘潛在利用者和利用需求，引流管理模式改進(jìn)

刺激檔案利用需求，從而進(jìn)一步提升電子檔案利用率，也需要適當(dāng)進(jìn)行“營銷”，并改進(jìn)管理模式、利用環(huán)境，提供檔案利用優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

一是加大宣傳力度，讓檔案意識逐漸滲透擴散到公眾思想觀念當(dāng)中去。社會檔案意識是影響城建檔案利用率的外界因素中的主觀原因，抓住宣傳日、開放日等時間節(jié)點，利用媒體合作、開辦展覽、社會公共活動等途徑，將檔案利用服務(wù)主動“推送”到公眾視野里，加深公眾對通過利用檔案信息資源來保障權(quán)益、獲得利益、科學(xué)研究、滿足精神文化追求的認(rèn)知。

二是深入開展編研，對城建檔案內(nèi)容進(jìn)行深層次開發(fā)。將已有的館藏內(nèi)容結(jié)合當(dāng)下熱點動態(tài)和最新需求，把檔案信息加工成“產(chǎn)品”，讓“死”檔案活起來，為社會開發(fā)出更多檔案信息精品。在把控學(xué)術(shù)性的同時，增加可讀性、趣味性、知識性，并通過多種媒體媒介分享傳播，例如開設(shè)專欄、案例教育、拍攝城市建設(shè)紀(jì)錄片、舉辦舊城改造圖片對比展等等。

三是加強資源建設(shè)和整合，豐富館藏、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。拓展城建檔案資源外延，細(xì)化城建檔案分類，注重檔案內(nèi)容多樣化、新型化發(fā)展趨勢，提升館藏檔案收集質(zhì)量。例如地下管網(wǎng)檔案、物業(yè)項目檔案、老小區(qū)加裝電梯檔案、園林綠化檔案、文保單位修復(fù)檔案等均可納入館藏范圍，同時做好老照片、專題類照片（視頻）的征集、保管和編研開發(fā)。

3.檔案數(shù)字化質(zhì)量控制與技術(shù)規(guī)范

館藏檔案數(shù)字化是一個龐大的系統(tǒng)工程，城建檔案館受規(guī)模和人員限制，面對巨大的館藏量往往選擇政府招標(biāo)采購數(shù)字化項目，鮮少自行開展數(shù)字化工作，但不管是何種方式，都需要對這一工程實行全過程質(zhì)量控制和規(guī)范管理，避免因數(shù)字化成果質(zhì)量問題影響電子檔案利用效率。前期審慎進(jìn)行檔案鑒定和數(shù)字化企業(yè)與人員的資質(zhì)、規(guī)模審查;中期嚴(yán)格按照《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》對流程和階段性成果進(jìn)行抽檢，注重元數(shù)據(jù)的采集和保存，對于較常出現(xiàn)的圖像命名和掛接錯誤問題，應(yīng)統(tǒng)一命名規(guī)則和文件大小規(guī)格，并盡量減少人工錄入，能通過目錄數(shù)據(jù)庫采集的全部實行自動采集;后期可引入監(jiān)理或第三方評估機制。為今后對接檔案共享信息平臺，要注重數(shù)據(jù)的互通開放性并進(jìn)行實時備份。

增量電子檔案的質(zhì)量把控，需加大對第三方服務(wù)公司的電子檔案制作培訓(xùn)和審核把關(guān)，針對其進(jìn)館順序引起的真實性、原始性存疑進(jìn)而影響電子檔案使用問題，筆者認(rèn)為只是暫時性的，目前雖使用光盤方式移交電子檔案，但隨著單軌制提出，電子檔案在線接收和利用并不遙遠(yuǎn)，電子檔案系統(tǒng)化建設(shè)勢在必行。城建檔案館可作為認(rèn)證部門對審核通過的資料生成電子簽章，并由系統(tǒng)進(jìn)行邏輯歸檔。

4.加強電子檔案法律保障和邊界限制

城建檔案館內(nèi)部應(yīng)厘清電子檔案利用邊界限制。也就是說，電子檔案的利用在考慮其特性的基礎(chǔ)上有針對性的加以規(guī)范和限制。內(nèi)容上，由于檔案信息內(nèi)容的敏感性和機要性，要嚴(yán)格進(jìn)行內(nèi)容審查和界定，區(qū)分出公開利用和限制利用，從而再細(xì)化利用范圍和利用方式;程度上，檔案信息資源利用權(quán)限要有明確劃分，并根據(jù)利用進(jìn)度有序開放，每一環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是獨立分離的，對利用后的電子檔案要全程追蹤，及時收回、指明用途、指定有效期或設(shè)置再利用權(quán)限。

加強電子檔案利用中法律法規(guī)應(yīng)對和保障。一方面是電子檔案的法律效力需以法律形式固化下來，電子文件防篡改技術(shù)有很多，例如文件固化技術(shù)、哈希值校驗技術(shù)、數(shù)字簽名技術(shù)、可信時間戳技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等等，技術(shù)和法律博弈，需要從容應(yīng)對技術(shù)沖擊和管理變革，與時俱進(jìn)。另一方面，對于狹義的檔案違法行為，一般以《檔案法》及其他法律法規(guī)加以制約，應(yīng)結(jié)合實際情況充分研究各種違法情況和處罰措施，在檔案相關(guān)法律法規(guī)中明晰責(zé)任界限和執(zhí)法尺度。

當(dāng)前時代，電子檔案的形成和利用給檔案管理方式既帶來了許多便利，也隨之帶來諸多挑戰(zhàn)。本文雖詳細(xì)列舉了幾點影響其利用率的顯性要素，但可能還有所忽略。展望未來，需要城建檔案工作者在實踐中不斷探索，不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進(jìn)工作，最終將實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

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作者單位：常州市城市建設(shè)檔案館