李裕良

(西華師范大學(xué)，四川 南充 637009)

在2000年初，我國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)開始了合村并鎮(zhèn)的改革浪潮，隨后中央發(fā)起了一系列針對(duì)基層社會(huì)治理單元進(jìn)行調(diào)整的號(hào)召與文件，對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。在這些政策文件的號(hào)召鼓勵(lì)下，各省開始了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)基層單元治理的探索實(shí)踐，2012年來，湖北秭歸通過將自治單元下沉到自然村，縮小了治理規(guī)模；2016年湖南省、浙江省推動(dòng)建制村的合并工作，實(shí)現(xiàn)單元合一、治理單元上移；2013年，廣東省對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理單元進(jìn)行了實(shí)踐探索，廣東省各地紛紛調(diào)整自治單元，尤其典型的是清遠(yuǎn)市實(shí)現(xiàn)了行政單元上移、自治單元下移的改革。中國(guó)鄉(xiāng)村基層治理單元從傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展至今經(jīng)歷了多次變化與調(diào)整，治理單元的內(nèi)涵與屬性也在不斷豐富，對(duì)治理單元的調(diào)整的邏輯無疑是想實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理，那么對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)來說，有效治理所遵循的邏輯是什么？如何才能達(dá)到對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

1 治理單元概念的內(nèi)涵拓展

中國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)，對(duì)農(nóng)村的治理是我國(guó)治理的有機(jī)組成部分。中國(guó)的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程，從封建王朝時(shí)期的“縣政紳治”模式到新中國(guó)成立后的“政社合一”模式再到改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”模式，不同鄉(xiāng)村治理模式下對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元進(jìn)行了不同的設(shè)置。

在傳統(tǒng)社會(huì)，縣以下的鄉(xiāng)村社會(huì)的管理實(shí)際上依靠的是一些非官方組織或者宗族勢(shì)力來取代國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響，比如鄉(xiāng)里制度、保甲制度中設(shè)計(jì)的甲、保、鄉(xiāng)、村等，而這些鄉(xiāng)村組織基本上是當(dāng)?shù)赜新曂?、家產(chǎn)的士紳、宗族勢(shì)力組織，此時(shí)封建王朝社會(huì)的鄉(xiāng)村治理就形成了秦暉所說的“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”[1]的局面，宗族他們雖然不是由官僚機(jī)構(gòu)任命的政府官員，但卻擁有來自人民群眾的來自鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性權(quán)威，因此，鄉(xiāng)村治理單元是由擁有血緣聯(lián)系的宗族為單元的內(nèi)生型組織，這種自治單元服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)生活，而國(guó)家行政權(quán)力尚未滲透進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理單元，因此，這時(shí)期的鄉(xiāng)村基層社會(huì)的治理單元可簡(jiǎn)單地將其等同于自治單元。

新中國(guó)成立后，為鞏固國(guó)家政權(quán)，我國(guó)開展了大規(guī)模的土改運(yùn)動(dòng)及合作化集體化運(yùn)動(dòng)，隨著合作化和集體化運(yùn)動(dòng)逐步完成，我國(guó)農(nóng)村“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社的權(quán)力體系形成，所謂“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”指的是將人民公社分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)，其中隊(duì)為最基礎(chǔ)一級(jí)，通過這三級(jí)的層層控制的人民公社體制完成對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理。人民公社體制的建立的同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤銷，而鄉(xiāng)村事務(wù)的管理和資源的分配全部由公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)這三級(jí)實(shí)現(xiàn)，生產(chǎn)隊(duì)作為鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元，實(shí)際上集農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理功能為一體，“不僅含有政權(quán)組織的政治功能，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會(huì)服務(wù)等功能”[2]。從此時(shí)起，國(guó)家行政權(quán)力開始介入鄉(xiāng)村基層治理單元，基層治理單元開始具有國(guó)家行政屬性。這時(shí)期的基層社會(huì)治理單元的內(nèi)涵開始拓展，除傳統(tǒng)的自治與經(jīng)濟(jì)職能外，行政職能逐漸被囊括進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元。

隨著人民公社體制弊端的不斷暴露，農(nóng)村地區(qū)隨即放棄人民公社體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地改革，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起以及人民公社體制廢除的浪潮中，村民委員會(huì)在農(nóng)民的不斷探索中逐步建立，最開始的村民委員會(huì)建立在自然村一級(jí)。1998年在《村組法》中將村委會(huì)建立調(diào)整到了行政村一級(jí)，至此，我國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理“鄉(xiāng)政村治”模式成立。由于國(guó)家的主動(dòng)讓渡，行政村作為我國(guó)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元獲得了充分的自主權(quán)，發(fā)揮了其自治性，這種對(duì)村委會(huì)的行政規(guī)定性使村委會(huì)在執(zhí)行政府的行政職能時(shí)有了更多的執(zhí)行依據(jù)，行政村由此承擔(dān)了大量的政府行政事務(wù)，因此這個(gè)時(shí)期的基層治理單元集經(jīng)濟(jì)性、自治性、行政性于一身。

2 新時(shí)期治理單元調(diào)整實(shí)踐

進(jìn)入新時(shí)期以來，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村干部與農(nóng)民聯(lián)系逐漸減少，農(nóng)村基層社會(huì)出現(xiàn)了自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，為了解決此困境，各地地方政府紛紛對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理單元因地制宜進(jìn)行探索調(diào)整，其調(diào)整方式無外乎治理單元的擴(kuò)大或上移，比如湖南省推動(dòng)的合村并組改革；或者治理單元縮小或下移，如湖北秭歸治理單元的改革實(shí)踐；以及單元分設(shè)，既考慮行政單元的上移，又對(duì)自治單元進(jìn)行下移，比如廣東清遠(yuǎn)縣的治理單元改革。

2.1 湖南省的單元合一：?jiǎn)卧獢U(kuò)大及上移實(shí)踐

2016年，湖南省發(fā)布了《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于切實(shí)做好建制村合并工作的通知》以及《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見》后，開始了對(duì)地方鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元進(jìn)行調(diào)整，逐步推進(jìn)合村并組工作。

根據(jù)湖南省發(fā)布的關(guān)于合村并鎮(zhèn)、合村并組的政策通知可以了解到其措施所涉及的方面主要包括對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并以及對(duì)行政村單元的合并。不論是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的合并還是對(duì)行政村的合并，其合并措施都依據(jù)不同的地形劃分了不同的標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)于行政村的合并而言，“平原湖區(qū)建制村人口2500～3500人;丘陵區(qū)建制村人口2000～3000人;半山半丘區(qū)建制村人口1500～2500人;山區(qū)建制村人口1000～2000人”[2],就合并結(jié)果看，對(duì)于合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，我們可以發(fā)現(xiàn)較之合并前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的情況來看，不僅所轄地域規(guī)模擴(kuò)大了，而且人口規(guī)模也隨之?dāng)U大，有效實(shí)現(xiàn)了治理單元規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的上移。但就合村后的村莊治理效果來看，合村并組、合村并鎮(zhèn)并沒有減輕村干部的負(fù)擔(dān)，村莊治理經(jīng)費(fèi)也沒有減少，對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的公共服務(wù)并沒有改善，并且由于“合村并鎮(zhèn)”的決定并不是經(jīng)由村民會(huì)議討論決定，所以很多村民對(duì)合村抱有很大的意見。

2.2 湖北省的單元合一：?jiǎn)卧s小及下沉實(shí)踐

在2012年以前，湖北省曾像湖南省一樣，進(jìn)行過合村并鎮(zhèn)、合村并組的治理單元實(shí)踐探索，但這種合并導(dǎo)致村民參與自治積極性不高，村民自治實(shí)踐難以落實(shí),被歷史證明是不適合湖北省鄉(xiāng)村基層社會(huì)村民治理的。為了解決這種困境，自2012年開始，湖北省地方政府在積極探索一種新的治理單元。例如秭歸縣實(shí)施的“幸福村落”建設(shè)，該建設(shè)計(jì)劃以農(nóng)民的基本訴求為導(dǎo)向，按照鄧大才所說的“地域相近、文化相連、規(guī)模適度”[3]等原則將全縣的185個(gè)行政村劃分為2055個(gè)自然村落。劃分后的自然村落在地域面積和人口規(guī)模方面都有所減少，每個(gè)村落的面積范圍劃定在1～2平方公里范圍，人口規(guī)模方面規(guī)定每個(gè)自然村落安置最少30戶最多80戶人家。自然村落劃分完之后還會(huì)在每個(gè)村落設(shè)立一個(gè)理事會(huì)，該理事會(huì)主要由村民推選產(chǎn)生的“一長(zhǎng)八員”組成，其主要職責(zé)是為村落提供公共服務(wù)、開展公共設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品等非行政性事務(wù)，該理事會(huì)與村委會(huì)之間建立了良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在理事會(huì)需要村委會(huì)的支持和幫助時(shí)可向村委會(huì)提出申請(qǐng)。

湖北省秭歸縣的治理單元的選擇與調(diào)整并沒有對(duì)治理單元的復(fù)雜屬性及功能進(jìn)行考慮及拆分，所采取的措施是對(duì)建制單元整體的下沉以及對(duì)單元規(guī)模的縮小，由此治理單元也不斷下移，治理規(guī)模隨之縮小。

2.3 廣東省的單元分設(shè)：行政單元上移，自治單元下沉實(shí)踐

“無論是擴(kuò)大、縮小抑或是上移，幾乎都是將治理單元作為單一、不可分割的整體”[4]，而廣東省清遠(yuǎn)市對(duì)治理單元的調(diào)整則考慮了治理單元的復(fù)雜屬性，其對(duì)治理單元的調(diào)整可概括為“行政單元的上移，自治單元的下沉”。2012年，廣東省在鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中也面臨湖北省秭歸縣所面臨的治理單元過大，自治實(shí)踐難以實(shí)現(xiàn)的問題。因此廣東省采取了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)改革措施，總體上看，其調(diào)整主要表現(xiàn)為對(duì)行政架構(gòu)的調(diào)整，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”的基層社會(huì)建制單元體系代替現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”建制單元體系。其改革主要內(nèi)容包括：

（1）將行政村發(fā)展成為片區(qū)，并建立片區(qū)公共服務(wù)站。清遠(yuǎn)市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據(jù)地域、人口、面積等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為多個(gè)片區(qū)，并在片區(qū)設(shè)立公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)為承接上級(jí)派發(fā)的各種行政任務(wù)，為片區(qū)內(nèi)的人員提供各項(xiàng)黨政代辦服務(wù)。公共服務(wù)站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，其服務(wù)經(jīng)費(fèi)由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的專項(xiàng)資金統(tǒng)一撥付，人員的任用也遵從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員人用標(biāo)準(zhǔn)，公開招錄。因此，調(diào)整后的行政村實(shí)際發(fā)展為片區(qū)，不僅實(shí)現(xiàn)了管理規(guī)模的擴(kuò)大，而且片區(qū)公共服務(wù)站的設(shè)立承接了政府在農(nóng)村的大量行政事務(wù)，使得行政單元不斷上移，減輕以往村委會(huì)過重的行政負(fù)擔(dān)，有利于鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理。

（2）在自然村（村民小組）層面建立村委會(huì)，作為自治單元。為了方便群眾自治，清遠(yuǎn)將村委會(huì)設(shè)立在了自然村或者村民小組一級(jí)，由此自然村或村民小組構(gòu)成了清遠(yuǎn)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的自治單元。這樣的將村委會(huì)由原來大的行政村設(shè)置在自然村或村民小組的自治單元改革的設(shè)置不僅實(shí)現(xiàn)了自治單元的下沉，而且實(shí)現(xiàn)了治理單元規(guī)模的縮小，有利于滿足單元內(nèi)部農(nóng)民的共同利益需求，有利于激發(fā)村民開展自治的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理。

與湖南省湖北省簡(jiǎn)單的將治理單元合一，進(jìn)行單元上移或者單元下沉的調(diào)整路徑所不同，廣東省清遠(yuǎn)市考慮到了治理單元的復(fù)雜屬性，將單元分設(shè)，既對(duì)行政單元上移，又對(duì)自治單元下沉，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理。

3 鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元調(diào)整的邏輯

湖南省、湖北省以及廣東省為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理皆對(duì)其治理單元進(jìn)行調(diào)整與重組，從重組的邏輯看，三省采取了不同的重組邏輯，而不同的重組邏輯歸根結(jié)底是由于三省對(duì)治理單元改革所寄予不同的改革目標(biāo)，這種差異化的治理目標(biāo)導(dǎo)致了它們不同的治理路徑。

3.1 行政有效邏輯

湖南省之所以采取一種單元規(guī)模擴(kuò)大和層級(jí)上移的合村并組、合村并鎮(zhèn)的改革方式主要是為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的管理，提高管理效率，即以行政管理為目標(biāo)調(diào)整治理單元。以此為目標(biāo)，湖南省在對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元進(jìn)行改革于調(diào)整時(shí)，也只需考慮政府對(duì)民眾提供公共服務(wù)的效率，要達(dá)到這種高效的管理方式與服務(wù)方式，基于對(duì)成本、規(guī)模、效率等基本因素的考量，只有在大規(guī)模治理單元的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)的一種低成本、高效率的服務(wù)，若是服務(wù)單元的規(guī)模過小，必定難以形成政府服務(wù)規(guī)模效應(yīng)，服務(wù)成本因此會(huì)增加，長(zhǎng)此以往會(huì)影響服務(wù)效率?？梢?，湖南省的“并村”改革完全是一種行政行為，是在行政邏輯主導(dǎo)下的改革方式，因此這種“行政有效”的治理方式對(duì)村民自治考慮欠缺，單元調(diào)整方式為自治消融于行政，調(diào)整路徑實(shí)現(xiàn)單元合一，促進(jìn)單元的擴(kuò)大與上移。

3.2 自治有效邏輯

湖北秭歸縣采取一種將村委會(huì)設(shè)置在自然村的下沉和縮小治理單元的改革方式，其主要目標(biāo)是為了方便群眾直接參與自治，提高自治的有效性。而什么樣的治理單元能夠方便并且促進(jìn)群眾對(duì)自治的參與呢？自治的參與性與便捷性成為設(shè)置治理單元考慮的首要要素，而要提高村民自治的參與性，就首先需要考慮村民的利益，“面對(duì)農(nóng)村內(nèi)生的治理需求，利益相關(guān)的農(nóng)民會(huì)自發(fā)地根據(jù)自身需求建立適宜的治理單元，有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”[5]只有村民之間存在相關(guān)利益并且存在利益共同體，村民間才會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)。除了產(chǎn)生集體行動(dòng)的動(dòng)力，還需要考慮村民參與集體行動(dòng)的便捷性問題，因此治理單元的設(shè)置還需要考慮地域規(guī)模，一般說來，治理單元規(guī)模越小，村民產(chǎn)生集體行動(dòng)的阻礙會(huì)越小，參與自治也就越方便。可見，湖北省秭歸縣對(duì)治理單元的改革主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)村民有效自治，想要實(shí)現(xiàn)的對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理是一種“自治有效”的治理，而對(duì)于行政有效考慮甚微，因此，依托于自治邏輯，湖北秭歸所進(jìn)行的治理單元調(diào)整是將行政融合與自治，實(shí)現(xiàn)單元合一，促進(jìn)治理單元的下沉與縮小。

3.3 行政與自治的均衡邏輯

如果說湖南和湖北對(duì)治理單元進(jìn)行的改革都只單方面的考慮到行政邏輯或自治邏輯，那廣東省清遠(yuǎn)市的改革則均衡了行政與自治。廣東省清遠(yuǎn)市所實(shí)施的“將行政村發(fā)展為片區(qū)并且將村委會(huì)設(shè)置在自然村層級(jí)”改革的目標(biāo)本就是雙向的：即提高對(duì)農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)的效率，又激發(fā)鄉(xiāng)村自治活力?；谶@樣的目標(biāo)設(shè)定與治理單元的復(fù)雜屬性，廣東省清遠(yuǎn)市的改革措施就既要考慮對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)的效率性又要考慮村民參與自治的便利性，因此，在這樣的“行政有效”與“自治有效”的治理邏輯下，廣東省對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元的改革選擇了將治理單元分設(shè)：通過設(shè)立片區(qū)與公共服務(wù)站將行政單元上移，通過將村委會(huì)下沉到自然村完成自治單元的下沉，既提高了服務(wù)效率，又使自治落地，實(shí)現(xiàn)了行政邏輯與自治邏輯的均衡，促進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理（如表1所示）。

表1 湖南、湖北與廣東調(diào)整治理單元的邏輯對(duì)比表

通過三省對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理單元改革的治理目標(biāo)、路徑選擇與調(diào)整邏輯比較，我們可以發(fā)現(xiàn)不同的改革治理目標(biāo)決定了三省改革的不同邏輯選擇與路徑選擇，導(dǎo)致不同的治理結(jié)果。湖南省基于行政邏輯實(shí)施的對(duì)治理單元的擴(kuò)大與上移，的確提升了行政效率，實(shí)現(xiàn)了“行政有效”治理，卻忽視了“自治有效”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)自治不足；湖北省秭歸縣基于自治邏輯實(shí)施的對(duì)治理單元的縮小和下沉，的確促進(jìn)了村民積極參與公共事務(wù)自治，實(shí)現(xiàn)了“自治有效”治理，卻忽視了行政有效，導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)行政服務(wù)不足；而廣東省清遠(yuǎn)市將治理單元分設(shè)——行政單元上移，自治單元下移的改革措施，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效服務(wù)，而且方便了群眾參與自治，達(dá)到了行政與自治的均衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理。

4 結(jié)語

治理是治理主體基于一定的地域單元所開展的活動(dòng)，因此治理單元的有效性決定了一定區(qū)域內(nèi)治理的有效性。從我國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展過程看，農(nóng)村基層治理單元的內(nèi)涵與功能屬性不斷發(fā)展，農(nóng)村基層社會(huì)治理單元不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的自治單元理念，其包含的內(nèi)涵逐漸豐富，所承擔(dān)的功能逐漸多元。進(jìn)入新時(shí)期以來，我國(guó)對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理單元的改革實(shí)踐主要遵循三種邏輯與路徑：基于行政有效邏輯的治理單元擴(kuò)大與上移路徑，基于自治有效邏輯的單元縮小與下沉路徑，均衡行政與自治邏輯的行政單元上移，自治單元下沉的實(shí)踐路徑。這三種路徑表明，農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理很大程度上依賴于對(duì)治理單元規(guī)模的設(shè)置與選擇，而對(duì)治理單元規(guī)模的設(shè)置和選擇需要權(quán)衡治理單元內(nèi)各功能屬性間的關(guān)系，其中最主要的是要對(duì)自治與行政進(jìn)行權(quán)衡?；鶎又卫韱卧囊?guī)模應(yīng)該設(shè)置在“既考慮行政效率，又考慮自治有效性”的規(guī)模上，即行政邏輯所能接受的最小規(guī)模與自治邏輯所能接受的最大規(guī)模?？傊?，農(nóng)村基層社會(huì)治理單元的選擇與調(diào)整本身就是國(guó)家治理與村民自治的一種雙向選擇結(jié)果，只有均衡考慮治理單元的治理成本、國(guó)家治理能力與群眾的內(nèi)生治理需求，找回群眾自治的單元治理才是對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理。