李曉光

(1.華東政法大學 法學院，上海 201620；2.安徽農業(yè)大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230036)

融合教育政策強調，任何年齡段的學習者都應該有權與同齡人一起在當地學校接受有意義的、高質量的教育。融合教育的一個關鍵原則是，學校是殘疾學生可以與同齡人在平等的基礎上參與的環(huán)境，在這里他們可以發(fā)揮自己的潛能并被社會接納?！稓埣踩藱嗬s》第二十四條規(guī)定,“締約國應當確保在各級教育實行融合教育制度和終生學習”,要求締約國實現“殘疾人不因殘疾而被排拒于普通教育系統(tǒng)之外，殘疾兒童不因殘疾而被排拒于免費和義務初等教育或中等教育之外；殘疾人可以在自己生活的社區(qū)內，在與其他人平等的基礎上，獲得融合的優(yōu)質免費初等教育和中等教育”。這意味著，對締約國來說，融合教育是一項具有法律約束力的義務。2017年重新修訂的《殘疾人教育條例》和2020年教育部《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》是我國完善殘疾人教育權益保護，推進融合教育的重要指導性文件，然而這些指導性文件還存在一定的問題和不足。

一、殘疾人融合教育的國際法背景

傳統(tǒng)的殘疾人教育是安排殘疾學生到專門為他們設置的學校學習，以表達社會對他們的關懷。這種與社會分離的殘疾人教育給殘疾學生重返社會造成一定的障礙。一些歐洲國家嘗試接受殘疾學生進入普通學校學習，這一舉措催生了一種新的教育理念——融合教育。

1994年，聯合國召開世界特殊教育會議，與會國家簽署了《薩拉曼卡宣言》，這是第一個明確提出“融合教育”理念的國際法律文件?！端_拉曼卡宣言》第2條指出，“有特殊學習需求的孩童必須擁有進入普通學校的渠道，這些普通學?！皯軐蛊缫暋?chuàng)造友善社區(qū)、建立融合社會以及達成全民教育目標”，“也能為特殊需求學生以外的多數兒童提供有效的教育，并且能增進整體教育系統(tǒng)的效率，最終達成教育的最高效益”?！端_拉曼卡宣言》具有標志性的意義。Payel Rai Chowdhury認為，《薩拉曼卡宣言》挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的觀念，指出殘疾學生若能在一般教育體系中就學，則受益者不只是殘疾學生，也包括非殘疾的所有學生?！端_拉曼卡宣言》提出的“融合教育”賦予殘疾人權利，使其能夠通過接受普通教育，積極參與社會，從而逐漸獲得社會的認可和重視，融入到主流社會中。然而，《薩拉曼卡宣言》并沒有國家執(zhí)行和監(jiān)控的相關規(guī)定，只是具有宣示和呼吁的性質。融合教育的規(guī)定在國際法上真正獲得法律拘束力的，是2006年聯合國通過的《殘疾人權利公約》。

2006年聯合國大會依據《關于殘疾人的世界行動綱領》和《殘疾人機會均等標準規(guī)則》等文件，并根據過去積累的經驗制定了《殘疾人權利公約》。《殘疾人權利公約》的目的是改善所有被貼上“殘疾”標簽的學生的教育機會。不同種類的殘疾學生——盲聾啞、智力障礙和注意力缺陷等殘疾學生差異較大，以至于不可能采取統(tǒng)一的方法來教育殘疾學生?！稓埣踩藱嗬s》要求締約國應確保殘疾人平等地獲得教育和終身學習的機會。締約國要確保殘疾人教育機會均等，同時鼓勵殘疾人通過主動參與社會、了解社會和被社會所了解，培養(yǎng)其自尊心，充分發(fā)展殘疾人的個性、能力和創(chuàng)造力。

為了促進社會公平和維護殘疾人權益，中國于2007年簽署《殘疾人權利公約》，次年，十一屆全國人大常委會第三次會議批準了《殘疾人權利公約》。

二、殘疾人融合教育的理念——融合是最好的殘疾人教育

傳統(tǒng)的特殊教育把殘疾學生聚集在一起進行隔離教育，這種缺乏與普通學生溝通，不考慮社會交往能力的培養(yǎng)模式，造成了殘疾學生重返社會的障礙。這種隔離剝奪了他們本應享有的平等的法律保護的權利，會讓殘疾學生感覺自己低人一等，這種感覺可能會影響他們的心靈及思想，對殘疾學生的成長不利。此后，人們開始對普通教育和特殊教育二元制模式進行反思，并且受到“隔離本身就是不平等”的人權理念的啟發(fā)，試圖接受包括殘疾學生在內的所有學生進入普通學校學習，這一新的教育理念就是融合教育理念。

融合教育有五個基本原則：每個學生都有接受教育的基本權利；每個學生都有自己的個性、興趣、能力和學習需要；教育要考慮學生的性格差異等方面；有特殊要求的學生應該有機會在普通學校學習；融合教育是反對歧視、建立人人歡迎的包容性社區(qū)、實現全面教育的最有效途徑。融合教育的目標是試圖讓所有人都接受同樣的優(yōu)質教育，特別是幫助那些可能因為身體、智力和心理障礙而被邊緣化或受歧視的學生接受同樣的優(yōu)質教育。為殘疾學生提供最合適的學習環(huán)境和機會，讓他們更好地發(fā)揮自己的潛力。只要有受教育機會、有效的教學培養(yǎng)和適當的教育資源，所有學生都可以學習并充分發(fā)揮他們的潛能，最終過上有意義、有目的和有成就感的生活。

三、我國殘疾人融合教育的現狀和存在的問題

(一)我國殘疾人融合教育的現狀

義務教育和普通學?！半S班就讀”(殘疾孩子進入普通班就讀進行教育)是理解我國融合教育發(fā)展的重要錨點。1986年通過的《義務教育法》第五條規(guī)定：“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規(guī)定年限的義務教育。條件不具備的地區(qū)，可以推遲到七周歲入學。”但是在這部法律里沒有殘疾人教育的規(guī)定。殘疾人雖然可以通過特殊學校入學，但這主要是針對有輕度/中度殘疾的兒童。即使對有輕度/中度殘疾的兒童來說，也不是都有機會接受特殊教育，尤其是在沒有特殊教育學校的農村或負擔不起私立特殊教育學校費用的欠發(fā)達地區(qū)?？紤]到特殊教育學校資源有限，2020年教育部發(fā)布《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》，發(fā)起了隨班就讀倡議。隨班就讀的最初目的不是促進融合教育，而是為沒有機會進入特殊學校學習的殘疾兒童提供教育服務。20世紀80年代末，全球融合教育的發(fā)展推動了我國法律的變革。2008年修訂的《殘疾人保障法》第二十五條規(guī)定：“普通教育機構對具有一定接受教育能力的殘疾人實施教育，并為其學習提供便利和幫助?！边@條規(guī)定明確將殘疾兒童納入普通學校。然而，殘疾兒童納入普通教育受到區(qū)域經濟發(fā)展狀況、師資狀況以及教育資源等因素的制約。經濟發(fā)達地區(qū)有較為充沛的資金支持，教育資源、師資水平和教學效果也有著明顯的優(yōu)勢。2007年，第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報顯示，只有63%的殘疾兒童接受義務教育；在這63%的學生中，只有54%的學生在普通教育背景下接受教育。

2017年重新修訂的《殘疾人教育條例》第三條規(guī)定：“殘疾人教育應當提高教育質量，積極推進融合教育，根據殘疾人的殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，優(yōu)先采取普通教育方式。”“普通學校應當接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀，并為其學習、康復提供幫助?！比欢熬哂薪邮芷胀ń逃芰Φ臍埣策m齡兒童、少年”，這是一個相對彈性的條件，實踐中還要以“殘疾人的殘疾類別和接受能力”和學校的資源條件來判斷，會有學校以“特殊教育經費不足、資源有限、缺少特殊教育教師、普通教師沒有殘疾教育經驗”等為由建議殘疾學生選擇其他學校，這樣可能剝奪殘疾學生參與融合教育的機會。換句話說，學校的選擇決定了殘疾兒童受教育的機會。所以，2020年教育部印發(fā)《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)以促進融合教育的落實。《指導意見》在健全科學評估認定機制、強化資源教室和資源中心建設、注重課程教學調適、完善殘疾學生評價制度、加強隨班就讀教師隊伍建設等方面都做出規(guī)定。然而，對地區(qū)發(fā)展不均衡、績效評估體系、個性化教育計劃專業(yè)團隊和特殊教育案件的申訴和問責方面還沒有細致和針對性的規(guī)定。

(二)特殊教育師資隊伍建設滯后，地區(qū)發(fā)展不均衡

從2015—2019年特殊教育學校、特殊教育師資和特殊教育學生的變化的數據(見圖1)可以看出，特殊教育學生的數量年增幅多在15%以上，而特殊教育學校數量和師資增幅卻很有限，難以滿足越來越多的殘疾學生接受適當的公立教育。

圖1 2015—2019年特教學校、特教學生和特教師資的變化

由于經濟發(fā)展水平、教育重視程度、教育發(fā)展程度的差異，特殊教育地域發(fā)展不均衡。與東部發(fā)達地區(qū)相比，中西部地區(qū)特殊教育學校師生比低、師資力量薄弱、特殊教育經費少。對于特殊教育教師來說，中西部地區(qū)相對艱苦，經費有限，待遇比較差，尤其是在農村地區(qū)，教育資源有限，往往吸引不到優(yōu)秀的特殊教育教師，甚至導致特殊教育教師的流失，這些都是亟待解決的問題。

(二)普通班教師缺乏特殊教育專業(yè)知識，普通學校績效評估體系滯后

我國公立學校教育體系目前有許多實施融合教育的障礙，諸如班級結構僵化、班級規(guī)模大、教師缺乏支持有學習挑戰(zhàn)的學生的經驗和準備。大多數普通學校的老師沒有經歷專業(yè)的特殊教育技能的訓練，與殘疾學生的溝通，如在知識的理解與吸收、手語交流、情緒控制、身體護理等方面會遇到難題。另外，除了少數幾位殘疾學生需要個別指導之外，班級中仍有許多普通學生有學習與生活上的瑣事需要顧及。在實施融合教育中，普通班教師不僅要教育普通學生，還要教育殘疾學生，因而對融合教育產生抵觸情緒。此外，在我國現有的教學評估體系下，以學生的考試成績?yōu)橹鞯目己朔绞绞沟闷胀ò嗉壍慕處煂@些殘疾學生在評估中可能會拖累整個班級，影響績效考核也會多有顧慮。

(三)“個別化教育計劃”要點不明確，家長參與權沒有充分體現

“個別化教育計劃”是指為接受融合教育的每一位特殊學生制定的適應其個人發(fā)展需要的教育方案。我國《殘疾人教育條例》第二十四條規(guī)定：“制定符合殘疾學生身心特性和需要的個別化教育計劃，實施個別教學?！钡菦]有給出“個別化教育計劃”應包括哪些內容?！皞€別化教育計劃”應該有標準化的流程和方案才便于實施，也便于監(jiān)控計劃的實施狀況，并對計劃的效果進行評估?！皞€別化教育計劃”不僅需要學校主導，而且需要孩子的父母或監(jiān)護人參與。《殘疾人教育條例》本身就明確了父母是計劃團隊不可分割的一部分。然而事實上，在“個別化教育計劃”會議上，家長們常常感到無話可說，無能為力。許多家長覺得學校的專業(yè)人員似乎與他們的觀點截然相反，“學校的專業(yè)人士使用專業(yè)化的語言，很難讓家長理解并參與其中”。

(四)特殊教育糾紛的法律救濟規(guī)定不具體

《殘疾人教育條例》有關融合教育的各項具體規(guī)定，在殘疾兒童受教育權遭遇侵害時，可以為殘疾兒童和家長提供權利救濟，可以成為通過訴訟手段維護殘疾人權益的法律依據。但是對于融合教育和“個別化教育計劃”有異議時殘疾學生及其家長在什么時效范圍內，以何種方式向主管教育部門提出申訴，教育主管部門應在多長時間內予以答復，對學校和教育主管部門的決定不服的是否可以提起行政訴訟等有關的事項，我國現有的特殊教育的法律和政策沒有作出相關規(guī)定和實施細則。此外，殘疾學生的家長擔心其子女無法受到適當的教育，普通班學生的家長則可能擔心子女的教育權益受損。在《殘疾人教育條例》關于法律責任的規(guī)定中沒有涉及學校和行政機關在沒有依法制定和執(zhí)行殘疾學生個別化教育計劃、建設無障礙設施、提供教師配備等時進行懲罰的相關條款。

四、我國殘疾人融合教育的對策建議

(一)加強中西部特殊教育教師隊伍建設

為貫徹落實《特殊教育提升計劃》(2017—2020年)和《殘疾人教育條例》，加大特殊教育資源的投入，各級人民政府和教育主管部門應該從規(guī)劃、培養(yǎng)、培訓、管理、待遇、營造氛圍等方面為中西部特殊教育教師提供指導和幫助，改變以前的特殊教育教師培養(yǎng)模式，從單一專業(yè)技能培訓到復合型、多元化以及集職業(yè)教育、特殊教育和康復教育為一體的多學科、大平臺、全方位的訓練。此外，提高中西部特殊教育教師的培養(yǎng)經費和待遇，使他們能夠扎根中西部，服務中西部。

為推進融合教育政策，對西部普通學校教師進行在職培訓。政府應與高校合作，為普通學校進行一系列的特教專業(yè)技能在職培訓，培訓內容涵蓋融合教育理念、課程、教學、學業(yè)評價、康復治療等融合教育推行模式，為回歸主流的殘疾學生提供合適的教育。教師不能以特殊教育的專業(yè)性較強為由拒絕家長參與，家庭參與不僅是家長的權利，也有助于特殊教育的家校聯動。同時，融合教育也要確保普通教育的教師在針對殘疾學生個別化教育和獲得平等對待方面有適當的準備。公立學校和其他機構也應該共同努力，為現有的教育工作者提供持續(xù)的發(fā)展機會。

(二)普及普通班教師的特殊教育專業(yè)知識，改革績效評估體系

在師資培養(yǎng)源頭——師范院校的學生中開展特殊教育知識培訓。普通師范生都具有一定的針對特殊教育學生的教學方法和教育態(tài)度。不拋棄、不放棄、不歧視、無差別，這是融合教育的基礎。在2019年全國“兩會”中，周曄委員就提出將特殊教育的理論課和專業(yè)課作為每個師范生的必修課。在績效評估體系上，針對普通班級里有殘疾學生的，應該有專門為他們提供的學業(yè)水平測試系統(tǒng)，以消除教師因為班級有殘疾學生而影響考核結果和績效工資分配的顧慮。

(三)明確“個別化教育計劃”主要事項，保障家長參與權

《指導意見》要求制訂“個別化教育”教學方案，落實“一人一案”，努力為每名學生提供適合的教育。殘疾兒童教育工作者應針對每個殘疾學生單獨制定“個別化教育計劃”，個別化教育方案必須包含下列五個要點：陳述殘疾學生目前所達到的教育水平； 說明年度教學目標，包括短期教學目標；明確要對殘疾學生提供哪些明確的特殊教育與相關服務，并且說明殘疾學生參與普通班上課的程度；確定教育行政機關計劃從哪一天開始提供特殊教育與相關服務，以及提供特殊教育與相關服務的期限；至少每一年要評價一次，以了解有沒有達到“個別化教育計劃”會議所規(guī)定的年度教學目標。

《殘疾人教育條例》在很大程度上將兒童“個別化教育計劃”中的具體方案留給兒童的家長和教育工作者選擇。為了保障家長參與“個別化教育計劃”，在整個計劃創(chuàng)建過程中，每個學校都有責任讓兒童的父母了解情況，并使他們能夠積極參與決策過程的每一步，及早通知學生家長，以保證他們會參加“個別化教育計劃”會議。在會議中，要尊重家長對計劃的建議和想法。教育專家委員會盡量使用通俗的語言提出方案和意見，盡量減少使用專業(yè)化術語，以免給家長帶來困惑和理解上的障礙。

(四)細化“個別化教育計劃”的評估和問責規(guī)則

在對“個別化教育計劃”進行評估時，縣級人民政府教育行政部門應首先檢查學校用于幫助制定學生的計劃目標的資源是否充足，其次分析殘疾學生與學習效果相關的數據，最后檢查學校為殘疾學生提供的特殊教育教師是否合格，為殘疾學生提供教室和相關教學輔助設施是否齊全，是否能確保學生在無障礙環(huán)境下接受教育。

殘疾學生和家長對學校個別化教育計劃內容和制定程序有異議時，可以向縣級人民政府教育行政部門提出聽證會申請，縣級人民政府教育行政部門應在收到申請后的10日內，給予申訴家長答復，如果認為申訴有法律依據，應在30日內安排聽證，并通知利益相關方參加。學?；蚣议L不滿縣級人民政府教育行政部門決定的，向上一級教育機構提出申訴。

融合教育會增加學校在教育、管理、服務等方面的成本，融合教育的實施除了規(guī)范教育行政部門、學校和教師的職責，還需要各級政府提供政策和資金的支持。建議縣級人民政府提供每年度的隨班就讀發(fā)展經費；國家、省、市政府提供轉移支付資金和專項撥款。有了經費支持，融合教育才能很好地發(fā)展，殘疾學生才能接受更好的教育。

五、結語

“個別化教育計劃”雖然會增加學校的負擔，但是對于殘疾學生來說，這是一個福音。我們應該給予他們發(fā)展的機會，他們也應該有自己的發(fā)展規(guī)劃和美好未來。如果各方努力嘗試改變，就會迎來殘疾學生的春天。《指導意見》將會提高特殊教育的效果，但這不會自動發(fā)生。這取決于人們對特殊教育的倡導，對所有殘障兒童，提高特殊教育標準并將其保持在高水平，以便他們都能發(fā)揮自己的潛力?！叭绻覀儾焕^續(xù)為這些特殊學生鼓與呼，還有誰會為他們爭取權利呢？”