王娟

全國人大常委會授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，有力提升了浦東新區(qū)開發(fā)開放的制度供給力，是推進(jìn)改革發(fā)展需要的法治保障新路徑。6月23日，市人大常委會表決通過了《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱決定），為承接全國人大常委會授權(quán)提供了法治保障。7月20日，市人大常委會主任會議通過了《關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定》（以下簡稱規(guī)程），進(jìn)一步確立了與制定浦東新區(qū)法規(guī)相適應(yīng)的具體立法程序安排。

繼決定后出臺的規(guī)程，與前者共同構(gòu)成了制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作制度姊妹篇。規(guī)程是在決定確定的大方向下，對制定浦東新區(qū)法規(guī)所涉及的具體立法程序作出的具體制度安排;是在現(xiàn)有地方立法制度框架下作出的探索性制度安排。規(guī)程是市人大常委會圍繞打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，以制定浦東新區(qū)法規(guī)為切入點出臺的具有地方特色的立法制度性規(guī)定。

提供規(guī)范有序的推進(jìn)機(jī)制

體現(xiàn)主動服務(wù)全市大局的戰(zhàn)略協(xié)同。在新起點上堅定推進(jìn)浦東改革開放再出發(fā)，奮力打開上海發(fā)展新的戰(zhàn)略空間，釋放上海發(fā)展新的強(qiáng)勁動力，需要建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系。市人大常委會強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)，抓緊出臺規(guī)程，體現(xiàn)了服務(wù)全市大局，推進(jìn)戰(zhàn)略協(xié)同的主動性、積極性，為制定浦東新區(qū)法規(guī)提供了規(guī)范有序的推進(jìn)機(jī)制，提供了有效的工作平臺。

落實立法授權(quán)的有效制度建設(shè)。浦東新區(qū)法規(guī)是由省級人大及其常委會制定的部分行政區(qū)域內(nèi)施行的地方立法，是新形式的地方立法。決定對常委會層面如何開展制定浦東新區(qū)法規(guī)工作規(guī)定得比較原則?，F(xiàn)行《上海市制定地方性法規(guī)條例》中也缺乏針對性的制度規(guī)定。要制定浦東新區(qū)法規(guī)，亟待通過規(guī)程，對立法程序等事項作出更為具體的規(guī)范，以務(wù)實地推動工作的實施。

創(chuàng)新地方立法制度的有益嘗試。在整體構(gòu)思上，規(guī)程從兩方面入手。首先，做好與《上海市制定地方性法規(guī)條例》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法工作的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的規(guī)定》等現(xiàn)行本市立法制度的有效銜接。其次，遵循科學(xué)立法的規(guī)律，按照立項、起草、提出議案、審議、備案等立法工作主要階段的順序，根據(jù)授權(quán)要求、結(jié)合實踐需求，對制定浦東新區(qū)法規(guī)的立法工作作了特殊規(guī)定。

放大協(xié)同發(fā)力的整體效應(yīng)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法工作必須遵循的根本原則。黨在立法中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。嚴(yán)格執(zhí)行立法重大問題請示報告制度，是必須遵守的政治規(guī)矩。規(guī)程明確，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步健全立法工作重大事項向市委請示報告制度的若干具體規(guī)定》，市人大常委會黨組對涉及浦東新區(qū)法規(guī)的立法規(guī)劃、年度立法計劃編制，涉及浦東新區(qū)高水平改革開放相關(guān)重大體制、政策制定和調(diào)整的法規(guī)等及時向市委請示報告。

發(fā)揮浦東新區(qū)的主體作用。打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，浦東作為主戰(zhàn)場，應(yīng)當(dāng)勇當(dāng)標(biāo)桿、敢為“闖將”。規(guī)程在各立法工作主要階段，都強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)揮浦東新區(qū)的作用。比如，浦東新區(qū)應(yīng)當(dāng)提出關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)的需求;浦東新區(qū)為推動改革創(chuàng)新需要制定法規(guī)的，由其負(fù)責(zé)開展法規(guī)草案起草工作;浦東新區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)同志應(yīng)當(dāng)列席法規(guī)草案的解讀會、審議會等。

體現(xiàn)全市支持引領(lǐng)區(qū)建設(shè)的整體合力。浦東高水平改革開放是全市的大事，需要全市上下同頻共振、協(xié)同發(fā)力，形成最大合力、放大整體效應(yīng)。規(guī)程作了兩方面的規(guī)定：一方面，市人大常委會、市政府有關(guān)部門積極參與推動、指導(dǎo)幫助法規(guī)起草工作;市人大常委會編制立法規(guī)劃、年度立法計劃時，應(yīng)當(dāng)研究代表議案和建議中有關(guān)浦東新區(qū)法治建設(shè)的內(nèi)容;必要時可以通過媒體等形式征詢立法建議。同時，浦東作為全市改革創(chuàng)新的大平臺，浦東新區(qū)法規(guī)應(yīng)當(dāng)為全市的深化改革和創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用。規(guī)程根據(jù)立法法、地方組織法，對市人大常委會、市政府圍繞浦東改革發(fā)展和全市中心工作而啟動立法，積極催生改革亟需的立法項目作出了規(guī)定。

凸顯只爭朝夕的改革速度

推進(jìn)浦東新區(qū)高水平改革開放，要謀定快動、只爭朝夕。制定浦東新區(qū)法規(guī)要捕捉有利時機(jī)，推動重大政策、重大項目、重大改革試點早落地、早實施、早見效。規(guī)程圍繞抓住地方立法的窗口期，在“快”字上做好文章。

確立立法的快軌機(jī)制。規(guī)程明確，市人大常委會編制立法規(guī)劃、年度立法計劃應(yīng)當(dāng)同時向浦東新區(qū)征詢立法建議項目，應(yīng)當(dāng)會同浦東新區(qū)對相關(guān)立法建議開展研究。市人大各有關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)積極會同浦東新區(qū)開展重要制度論證以及立法調(diào)研等工作。浦東新區(qū)起草的法規(guī)草案可以由市人大有關(guān)委員會聽取市人民政府及有關(guān)部門意見后，再由常委會主任會議提出議案。

浦東管理措施的快速轉(zhuǎn)化機(jī)制。對暫無法律法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域，浦東可以先行制定相關(guān)管理措施，是黨中央授予浦東的重要制度手段。浦東管理措施與浦東新區(qū)法規(guī)相輔相成、各有優(yōu)勢，在改革發(fā)展頂層設(shè)計、重要領(lǐng)域的先行先試、發(fā)展難題的探索破解等方面，要注重發(fā)揮管理措施的作用;在發(fā)展方向已經(jīng)明確、重要成果需要鞏固、成功經(jīng)驗需要普及等方面，要注重發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)的作用。同時，浦東管理措施又是可以向浦東新區(qū)法規(guī)轉(zhuǎn)化的。規(guī)程為轉(zhuǎn)化提供了快軌機(jī)制：浦東新區(qū)定期開展管理措施的執(zhí)行評估，適時提出將管理措施轉(zhuǎn)化為法規(guī)的建議;市人大常委會、市政府有關(guān)部門可以會同浦東新區(qū)開展執(zhí)行評估;管理措施可以采取一審一表決、打包表決等簡易形式，快速轉(zhuǎn)化。

立法工作平臺的快速對接。推進(jìn)工作的銜接順暢需要相應(yīng)的工作機(jī)制作保障。規(guī)程明確，市人大法制委、常委會法工委與浦東新區(qū)人大常委會建立溝通聯(lián)系機(jī)制并設(shè)立聯(lián)席會議制度，定期對制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)工作開展研究。規(guī)程明確，市人大法制委、常委會法工委應(yīng)當(dāng)就制定浦東新區(qū)法規(guī)，積極聯(lián)系全國人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，爭取指導(dǎo)幫助;市人大各有關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)就制定浦東新區(qū)法規(guī)，加強(qiáng)與全國人大有關(guān)委員會的溝通請示。

在長期的立法實踐中，上海逐步形成了一系列具有地方特色的制度性規(guī)定。上海地方立法40多年的實踐證明，地方立法的制度性規(guī)定不是一成不變的，地方立法的科學(xué)規(guī)律需要不斷探索。在制定浦東新區(qū)法規(guī)的新的工作背景下，需要因時制宜、因事制宜，與時俱進(jìn)地推進(jìn)立法方式的創(chuàng)新發(fā)展，以不斷提高新時代地方立法工作的駕馭能力。規(guī)程的施行，也將為適時修改《上海市制定地方性法規(guī)條例》打下基礎(chǔ)。