潘修華，顧 萍

（南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通 226019）

一、問題的提出

黨的十九大指出：“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！笔艑梦逯腥珪衷俅沃赋觯骸巴苿羽B(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度?！睆氖糯蟮绞艑梦逯腥珪h中央實(shí)際上指明了一條系統(tǒng)化、組織化發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略道路，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。改革開放40多年來，經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展而老齡化、空巢化程度日益加深，消費(fèi)者對養(yǎng)老服務(wù)的要求日益提高，與此同時，家庭養(yǎng)老模式功能不夠完善、政府及社會主體舉辦的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老力量分散、社會福利助老能力較弱等問題暴露［1］，養(yǎng)老服務(wù)尚未形成完備的體系，其供給仍滿足不了消費(fèi)者需求。在這種情況下，政府改變思路，以政府購買的方式整合資源，優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)。我國自2001年政府購買居家服務(wù)的雛形——社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)推行以來，各地積極探索政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)道路——2009年北京提出“9064”①的養(yǎng)老模式［2］，2010年江蘇省政府出臺《居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范（DB32/T 1644?2010）》［3］，2014年上海提出“五位一體”②的社會養(yǎng)老服務(wù)體系［4］，2017年廈門市政府出臺《廈門市政府購買社會工作服務(wù)項(xiàng)目評估實(shí)施辦法》，等等。［5］這些政策的出臺凸顯了政府不斷優(yōu)化購買居家養(yǎng)老服務(wù)、推動其發(fā)展的決心。那么，經(jīng)過10多年的推動，政府以購買服務(wù)的方式整合力量，提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的效果如何？如果以消費(fèi)者滿意度來反映這一效果，消費(fèi)者滿意度會呈現(xiàn)怎樣的結(jié)果？在這種消費(fèi)者滿意度下是否存在相關(guān)問題或困局？對這些問題的探討，不僅可能提高我們對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者滿意度測評的認(rèn)識水平，也能為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨困局的化解提供智識支持，因此對這些問題的研究可能具有一定的理論與實(shí)際價值。

二、研究的理論基礎(chǔ)與框架

（一）文獻(xiàn)回顧

隨著全球老齡化問題的加劇、經(jīng)濟(jì)和福利事業(yè)的發(fā)展，國內(nèi)外學(xué)者對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的滿意度研究給予了高度重視，主要從福利多元主義理論、需求理論、社會支持理論等視角展開了研究。

1.健全政府、企業(yè)、非營利組織等主體聯(lián)合供給政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制。［6］鐘金玲認(rèn)為，非政府組織在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮著彌補(bǔ)政府不足和市場失靈的獨(dú)特作用，但當(dāng)前非政府組織亟待解決自主性不夠、資金來源不足、專業(yè)人才短缺、管理體系不完備等問題［7］；黃春梅認(rèn)為，應(yīng)建立權(quán)責(zé)分明的多元主體參與體系與福利聯(lián)合供給機(jī)制，廣泛動員社會力量參與到政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的決策中。［8］

2.基于需求理論對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究。Fradkin Heath認(rèn)為，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)重視老年人精神需求的滿足［9］；王瓊分析政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)需求及其影響因素，認(rèn)為身體健康、文化素養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)水平和家庭條件等因素會影響老年人的需求［10］；陸杰華基于需求側(cè)分析城市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的滿意度，認(rèn)為深入分析老年人的服務(wù)需求，以便政府和服務(wù)商為受益人提供針對化、高質(zhì)量的服務(wù)，提高資源利用率和滿意度［11］；賈玉嬌和王叢認(rèn)為，應(yīng)重視服務(wù)需求與現(xiàn)代技術(shù)結(jié)合，打造高效養(yǎng)老需求探測系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)作機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)智慧型居家養(yǎng)老服務(wù)體系人性化、信息化發(fā)展。［12］

3.基于社會支持理論對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究。Hanlon認(rèn)為，應(yīng)發(fā)揮志愿部門在創(chuàng)造支持方面的作用，促進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的地方融合［13］；王建良（2014）認(rèn)為，服務(wù)型導(dǎo)向的政府在支持購買居家養(yǎng)老服務(wù)中起著主導(dǎo)供給和協(xié)調(diào)多元社會主體的作用，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公民本位和社會本位，應(yīng)規(guī)范與完善政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策體系［14］；Maria Gorsky認(rèn)為，在城市社區(qū)支持政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，更能滿足老人的多樣化需求。［15］

綜合觀之，現(xiàn)有研究成果在理論基礎(chǔ)、視角等方面對我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究具有一定的借鑒意義。首先，現(xiàn)有研究成果涉及福利多元主義、需求、社會支持等理論，為本研究提供了理論支持；其次，它們從供給主體、消費(fèi)者需求、支持機(jī)制、發(fā)展環(huán)境等方面進(jìn)行消費(fèi)者滿意度探究，拓寬了這一問題研究的視角。但現(xiàn)有研究成果也存在著一些不足：第一，研究范圍較窄，學(xué)者們主要研究城市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)問題，對農(nóng)村的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究較少；第二，現(xiàn)有研究存在路徑依賴，多為淺層次的經(jīng)驗(yàn)研究，研究的深度與精確度不夠；第三，由于國情、民情與政治制度的差異，國外研究成果對解決我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題不一定完全適用。

（二）研究的理論基礎(chǔ)與框架

結(jié)合調(diào)研的情況，我們擬以福利多元主義和需要層次理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建研究框架。福利多元主義基本意蘊(yùn)指多部門共同承擔(dān)籌資、福利供給等工作，其肇始于沃爾芬德，形成于羅斯與伊瓦斯，強(qiáng)調(diào)民間社會對福利供給的重要性，主張福利應(yīng)由家庭、社區(qū)、民間組織、市場與國家在合作中共同提供。基于我國居家養(yǎng)老服務(wù)多元福利供給的背景，福利多元主義理論可作為研究的一種理論基礎(chǔ)。

馬斯洛需要層次理論由美國心理學(xué)家馬斯洛提出，認(rèn)為人類的需求由低到高分為五種層次：生理需要、安全需要、社會需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要，且當(dāng)?shù)蛯哟涡枰獫M足后會追求更高一層次需要的滿足。基于當(dāng)前消費(fèi)者養(yǎng)老需要呈現(xiàn)動態(tài)化趨勢，馬斯洛需要層次理論可作為研究的另一種理論基礎(chǔ)。

當(dāng)前我國居家養(yǎng)老服務(wù)初步形成了政府、社會組織、愛心企業(yè)、社區(qū)等主體聯(lián)合供給的局面，老年人作為消費(fèi)者最基礎(chǔ)的需求是生存需要，多元福利提供使老人的生存需要較易滿足，所以從這一角度來說，消費(fèi)者容易生發(fā)高滿意度。但從另一角度來看，當(dāng)前一些經(jīng)濟(jì)狀況較好的老人會產(chǎn)生比生理需要層次更高的需要，而現(xiàn)在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)又主要集中在生理需要滿足層次，這就會導(dǎo)致部分供需錯位，影響消費(fèi)者滿意度。也就是說，對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，消費(fèi)者滿意度可能不一定高。但實(shí)際上獲得的滿意度數(shù)據(jù)可能不一樣，因中國人對熟人社會之外的“陌生人式幫助”比如社區(qū)幫扶、志愿者幫助、愛心企業(yè)捐助、政府慰問等是特別感恩的，且多元性的幫助可產(chǎn)生福利疊加效應(yīng)，從而使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)可能獲得較高的消費(fèi)者滿意度?？梢?，本文以福利多元主義理論和馬斯洛需要層次理論構(gòu)建理論分析框架（見圖1），探討政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者滿意度，可以深層次地探究滿意度結(jié)果導(dǎo)向的相關(guān)問題與對策。

圖1 研究框架

本文注重理論與實(shí)踐研究相結(jié)合，采用實(shí)地考察法、問卷調(diào)查法、文獻(xiàn)分析法等方法獲取政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者滿意度分析的相關(guān)資料。其一，通過文獻(xiàn)分析法對國內(nèi)外相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理分析，可以為本文研究提供一定的理論基礎(chǔ)和參考依據(jù)，提高本課題的科學(xué)性與可行性。其二，采用觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法等方法。本文以“江蘇省政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)滿意度評價調(diào)查”為主題，采用類型隨機(jī)抽樣和結(jié)構(gòu)性訪談問卷入戶訪問蘇州市、南京市、宿遷市、徐州市、無錫市、南通市、淮安市、鹽城市、揚(yáng)州市等地購買居家養(yǎng)老服務(wù)的老人，獲得464份有效問卷及多份訪談記錄，運(yùn)用SPASS進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，得出較直觀、詳細(xì)及有效的數(shù)據(jù)結(jié)果。此次調(diào)研側(cè)重了解消費(fèi)者對已購買的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容了解度、受益滿意度與期望值等方面情況，探究當(dāng)前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困局，并提出相關(guān)改進(jìn)的對策建議。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)高消費(fèi)者滿意度下的困局分析

（一）樣本基本情況

樣本的男女比例約為4∶5；年齡大多在70歲以上；能完全自理生活的受益老人占比59.27%，部分能自理生活者或完全不能自理者占比40.73%；在居住情況上，與配偶、子女或親戚好友同住者占比81.25%，但獨(dú)居者也占比18.75%；在生活費(fèi)主要來源上，由于調(diào)研對象多為城市人口，家庭生活條件較好，以養(yǎng)老金為主要生活費(fèi)來源者占比56.9%，另外，靠子女補(bǔ)貼者也較多，占比35.34%；在個人年收入方面，江蘇省內(nèi)各地區(qū)消費(fèi)者的年收入相差較大（見表1）；經(jīng)調(diào)研，江蘇省政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的各市政府補(bǔ)助實(shí)行定級制，按照年齡和傷殘狀況分為三級，補(bǔ)助區(qū)間為50～200元/月，而受調(diào)查消費(fèi)者的補(bǔ)助平均約為80元/每月。

表1 已接受服務(wù)的消費(fèi)者基本情況

（二）消費(fèi)者滿意度分析

1.總體滿意度較高。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，消費(fèi)者對購買的居家養(yǎng)老服務(wù)總體滿意度較高：非常滿意的占比50.43%、比較滿意的占比40.3%（見圖2）。其主要原因是：第一，政府宣傳引導(dǎo)政情民意工作到位，“民不與官斗”“擁護(hù)國家和政黨”等傳統(tǒng)政治文化理念深入人心；第二，服務(wù)型政府“以人為本”式管控項(xiàng)目和提供醫(yī)療補(bǔ)助與養(yǎng)老金補(bǔ)貼，保障政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作到位；第三，志愿組織和社區(qū)提供“助老”公益服務(wù)，幫扶及監(jiān)督政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)；第四，承包商市場定價較低，降低消費(fèi)者的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)?？傊诟卸鞯纳鐣幕諊?，多元主體聯(lián)合供給機(jī)制會產(chǎn)生福利疊加效應(yīng)。

2.服務(wù)內(nèi)容滿意度較高。據(jù)文獻(xiàn)查閱，江蘇省設(shè)立的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目主要有兩種服務(wù)模式——“走進(jìn)戶式”③服務(wù)模式和“走出門式”④服務(wù)模式，其中政府購買服務(wù)內(nèi)容重點(diǎn)由家政服務(wù)、醫(yī)務(wù)護(hù)理及心理輔導(dǎo)服務(wù)等組成，具體的服務(wù)內(nèi)容可分為“七助”：助潔、助餐、理發(fā)、助醫(yī)、助浴、助購（代購、代領(lǐng)、代繳）、助修（修指甲、修家電等）。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，現(xiàn)有各項(xiàng)服務(wù)的滿意度均較高，占比近90%（見表2）。分析可知，因?yàn)檎徺I居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目主要滿足消費(fèi)者最低層次的生理需求，此需求為消費(fèi)者基本需求，所以最易滿足。而這種最易滿足的需求由政府、企業(yè)與社會組織等主體聯(lián)合供給，使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)供給的品質(zhì)和效率較高，從而獲得較高滿意度。

圖2 總體滿意度

表2 服務(wù)內(nèi)容滿意度（百分比%）

3.消費(fèi)者滿意度與期望值偏差較小。據(jù)政府宣傳及個人體驗(yàn)，對自身接受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)期質(zhì)量水平和實(shí)際感知服務(wù)質(zhì)量水平進(jìn)行對比可知，對項(xiàng)目根據(jù)老人的實(shí)際情況提供服務(wù)的期望值和實(shí)際滿意度相差5.4%，實(shí)際不太滿意占比10.35%；對服務(wù)人員著裝及精神狀態(tài)的期望值與實(shí)際滿意度相差4.84%，實(shí)際不太滿意占比7.33%；對服務(wù)內(nèi)容豐富的期望值與實(shí)際滿意度相差8.41%，實(shí)際不太滿意占比12.51%；對服務(wù)人員及時處理投訴的期望值與實(shí)際滿意度相差6.89%，實(shí)際不太滿意占比11.42%；對服務(wù)人員工作態(tài)度的期望值與實(shí)際滿意度相差3.23%，實(shí)際不太滿意占比7.55%（見表3）。上述數(shù)據(jù)反映了消費(fèi)者對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量期望值與實(shí)際滿意度均較高，反映了服務(wù)較能滿足老人的養(yǎng)老需求，反映了大多數(shù)工作人員在照顧老人的過程中認(rèn)真負(fù)責(zé)、態(tài)度友好。綜合觀之，從總體滿意度、服務(wù)內(nèi)容滿意度等調(diào)研數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)存在高消費(fèi)者滿意度。

表3 服務(wù)質(zhì)量測評調(diào)査（百分比%）

（三）高消費(fèi)者滿意度下的困局分析

現(xiàn)階段我國由政府、社會組織、愛心企業(yè)、社區(qū)等主體聯(lián)合供給的養(yǎng)老服務(wù)模式產(chǎn)生了福利疊加效應(yīng)，獲得了較高的消費(fèi)者滿意度。盡管如此，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)仍面臨著地區(qū)水平參差不齊、服務(wù)內(nèi)容不豐富、服務(wù)人員專業(yè)能力和水平不高、評估監(jiān)督體系不完善、社會知曉度和支持度不夠等困局。

1.地區(qū)水平差異與服務(wù)內(nèi)容困局

在政府招標(biāo)、社會組織或企業(yè)投標(biāo)、政府審核及購買等環(huán)節(jié)中，多元主體因自身實(shí)力不足，對養(yǎng)老需求的市場調(diào)研不全面，導(dǎo)致服務(wù)供需錯位。其中主要有兩個方面的問題：首先，服務(wù)覆蓋面較窄，存在地區(qū)水平差異。一是城鄉(xiāng)差異。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村地方政府資金較欠缺、社會組織數(shù)量較少、愛心企業(yè)對養(yǎng)老服務(wù)投資不夠，很多農(nóng)村老人未接受服務(wù)，但其有接受服務(wù)的需求，例如揚(yáng)州、徐州和鹽城等地的農(nóng)村老人基本未聽說政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。二是城市差異。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南京、蘇州等蘇南城市的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)受眾較多，而揚(yáng)州、鹽城等蘇中蘇北城市的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)受眾較少。這說明因經(jīng)濟(jì)水平、社會福利事業(yè)發(fā)展、政府投入等方面的差距，各地政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象覆蓋率不一。其次，服務(wù)內(nèi)容較單一。從實(shí)地調(diào)查來看，消費(fèi)者的需求呈現(xiàn)多樣化、多層次，消費(fèi)者的生存需求基本達(dá)標(biāo)后，開始注重精神及其他層面的需求，例如在居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)活動的消費(fèi)者中，有75.86%的人選擇看電視、聽廣播，有69.83%的人選擇找朋友聊天，有43.75%的人選擇打牌、打麻將，有31.03%的人選擇看書及報紙，有24.35%的人選擇參加文藝活動，有18.97%的人選擇體育鍛煉（見圖3）。

圖3 消費(fèi)者業(yè)余時間所從事的活動

但大多數(shù)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)僅是基礎(chǔ)性的生活照料服務(wù)，例如日間照料占比61.42%、家政服務(wù)占比56.9%、膳食配餐占比50%，缺乏適合老年人的棋牌娛樂、緊急救援、醫(yī)療保健及心理關(guān)懷等內(nèi)容，且未能針對老人需求的差異化來量身制定服務(wù)，以致出現(xiàn)供需錯位（見圖4）。因此，社區(qū)、政府、社會組織或企業(yè)等主體應(yīng)采取相關(guān)措施，提高消費(fèi)者滿意度。

圖4 現(xiàn)有服務(wù)項(xiàng)目

2.服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力困局

服務(wù)的參與度與滿意度在一定程度上取決于服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和水平高低。據(jù)調(diào)研，購買居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者有相當(dāng)一部分是體弱多病者或生活不太能自理者，但助醫(yī)服務(wù)的參與度僅為49.14%（見圖5）。

圖5 服務(wù)參與度

據(jù)部分消費(fèi)者反映，存在“服務(wù)者弄疼自己”“服務(wù)不能滿足自己的醫(yī)護(hù)需求”等問題，表示不愿意購買助醫(yī)服務(wù)，而更愿意去醫(yī)院接受專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理?？梢姡诜?wù)過程中，為特殊老人提供上門輸液、康復(fù)護(hù)理、疾病醫(yī)治等服務(wù)的專業(yè)醫(yī)護(hù)人員不夠。此外，目前參與政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員大多數(shù)是兼職的下崗或待下崗工人、社會志愿者和學(xué)生義工等，人員專業(yè)性較低且流動性較大。［16］據(jù)有些工作人員反映，其未接受專業(yè)培訓(xùn)，僅是臨上崗前跟前輩們學(xué)習(xí)觀摩兩天，服務(wù)行為難免不夠規(guī)范，導(dǎo)致受益老人的服務(wù)體驗(yàn)感較差?？梢姡虺邪涛粗贫▽I(yè)的人員培訓(xùn)和考核計劃、政府未嚴(yán)格審核承包商的招標(biāo)計劃書、社區(qū)及志愿組織未嚴(yán)格監(jiān)督服務(wù)情況，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選擇的員工能力不夠，無法滿足老人所期望的服務(wù)層次，導(dǎo)致多元福利供給效益出現(xiàn)偏差。這迫切需要政府、承包商、社區(qū)等多元主體采取措施提高服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力與水平。

3.評估和監(jiān)督體系困局

從實(shí)地調(diào)研來看，50.43%的消費(fèi)者對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)抱怨過，而9.27%的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)還未設(shè)有投訴與建議的渠道，如信箱、網(wǎng)頁專欄或?qū)ＴO(shè)部門等；且消費(fèi)者對服務(wù)人員及時處理投訴的期望值與實(shí)際滿意度相差6.89%；10.34%消費(fèi)者表示對投訴信息反饋不滿意，認(rèn)為通常是“自怨自艾”（見表4）。

表4 投訴與反饋

筆者曾詢問受益老人及其家人：如何對不滿意的服務(wù)提意見？普遍回答是直接向服務(wù)的提供者反映建議，但反饋的解決率較低，通常是“石沉大?！保运麄兇蠖疾辉敢馓峤ㄗh?？梢姡嘣＠黧w間的監(jiān)督評估體系較不完善，這主要包括三個方面。首先，評估監(jiān)督主體較單一?，F(xiàn)今承擔(dān)評估與監(jiān)督政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作的主體，主要是政府監(jiān)管部門及專家學(xué)者，缺乏消費(fèi)者、企業(yè)、社區(qū)或非營利組織等主體的參與，這必然會影響政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)工作的不斷完善。其次，監(jiān)督反饋實(shí)效性較低。原因有二：其一，政府部門與企業(yè)或非營利組織簽訂服務(wù)合同后，政府對合同的具體履行情況通常難以進(jìn)行實(shí)時監(jiān)查，以致難以做出及時有效的評估和監(jiān)督；其二，監(jiān)督評估權(quán)分散于眾多部門、程序較冗余，存在著事務(wù)交叉、監(jiān)督流于形式等問題。再次，評估內(nèi)容重表象、輕實(shí)際的現(xiàn)象較嚴(yán)重。關(guān)鍵是績效評估指標(biāo)項(xiàng)目設(shè)計不合理，通常較重視對服務(wù)人數(shù)、服務(wù)頻次、服務(wù)設(shè)施等方面的評估，而輕視對服務(wù)有效性即對消費(fèi)者滿意度的考察。［17］整體來看，非營利組織或企業(yè)承包時未建立較完善的監(jiān)督體系，政府在招標(biāo)時未嚴(yán)格考察投標(biāo)者的監(jiān)督反饋程序，志愿組織及社區(qū)未及時監(jiān)督反饋服務(wù)實(shí)施情況，導(dǎo)致監(jiān)督福利供給的閉環(huán)出現(xiàn)缺口，監(jiān)督缺乏有效性，不利于服務(wù)提供者的改進(jìn)，進(jìn)而導(dǎo)致消費(fèi)者對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的滿意度降低，影響政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

4.社會支持困局

在回答“是否會繼續(xù)接受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”的問題時，2.8%的老人不愿繼續(xù)接受該服務(wù)。有老人表示，“同樣是花錢，還不如直接在家中請高級保姆，并且若對保姆不滿意能隨時換；但接受這個服務(wù)，感覺不滿時常常只能繼續(xù)容忍”。在回答“是否會向他人推薦政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”的問題時，8.41%的老人不愿意向他人推薦（見表5）。

表5 社會支持度

因?yàn)樗麄冋J(rèn)為提供的服務(wù)不好，部分老人反映理發(fā)、醫(yī)護(hù)、修家電等服務(wù)存在等待時間較長且不夠?qū)I(yè)的問題，認(rèn)為將這樣的服務(wù)推薦給親戚朋友可能會損害情誼?？梢?，這使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的前景受到了影響，筆者認(rèn)為其主要原因有三：第一，宣傳力度較低。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人沒有聽過政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，甚至認(rèn)為這種服務(wù)與家庭養(yǎng)老并無差別，對其持冷漠態(tài)度。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)尚未形成完備的政府、社區(qū)、社會組織、愛心企業(yè)等主體聯(lián)動體系，未聯(lián)合開展全方位、多渠道的宣傳工作，導(dǎo)致消費(fèi)者對于這種新型養(yǎng)老服務(wù)模式的知曉度較低。第二，傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的束縛。研究發(fā)現(xiàn)，我國傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”和“崇尚節(jié)儉”的思想過于深入人心，認(rèn)為老人的贍養(yǎng)是“家事”，理應(yīng)由老人的子女負(fù)責(zé)，不是“國事”“他人事”，不應(yīng)花錢讓別人來為自己養(yǎng)老，因此部分老人不太愿意接受新型的養(yǎng)老服務(wù)模式，降低了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的支持度。第三，建設(shè)時間短。自2011年9月江蘇省政府頒布《關(guān)于加快構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》的政策性文件起［18］，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目才向全省各地輻射，部分市區(qū)更是近兩年來才開展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，因此政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)真正意義上的“建設(shè)”只有短短幾年的時間。各方面工作還有待完善，導(dǎo)致政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的社會支持度和知曉度較低。

四、化解困局的對策建議

（一）加大宣傳力度

加大宣傳力度，提高知曉度是增強(qiáng)多元福利疊加效應(yīng)、促進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。筆者認(rèn)為可以采取以下措施：首先，加強(qiáng)多元主體聯(lián)動宣傳，社區(qū)助老項(xiàng)目、社會組織公益講座等工作可聯(lián)動開展，例如南通S社區(qū)和A公益基金會在合作打造“愛心門鈴”助老項(xiàng)目過程中，增加政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳觸點(diǎn)，以提高消費(fèi)者及其家人的社會支持度和知曉度，讓其放心購買服務(wù)，減輕養(yǎng)老壓力，從而提高受眾率。其次，充分利用現(xiàn)有的多種宣傳渠道。第一，當(dāng)今社會網(wǎng)絡(luò)覆蓋全方位、使用率極高，通過新聞APP、微信公眾號、政府網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行宣傳，不僅速度快，成本也相對低廉；第二，通過廣播、電視、報紙和社區(qū)公告欄等渠道進(jìn)行宣傳，讓部分不涉獵網(wǎng)絡(luò)媒體的老年人可以通過這些渠道知曉。再次，加強(qiáng)同類感化宣傳，收集政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)滿意人群的訪談視頻進(jìn)行宣傳報道，憑借同類感化的方式去吸引更多老年人接受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。

（二）提高服務(wù)覆蓋率和內(nèi)容多樣性

提高受眾覆蓋率、豐富內(nèi)容多樣性是解決政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的供需錯位問題、增強(qiáng)多元福利疊加效應(yīng)，獲得高消費(fèi)者滿意度的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為可以采取以下措施：首先，政府可完善相關(guān)政策及合理分配養(yǎng)老資源。一方面，政府可采取完善農(nóng)村政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策、培育農(nóng)村社會組織發(fā)展、鼓動愛心企業(yè)福利資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等措施，例如2016年佛岡縣和清遠(yuǎn)市螢光社會工作服務(wù)中心簽訂《購買社會工作專業(yè)化服務(wù)合同書》［19］，從而加快農(nóng)村購買居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求較多但覆蓋率較低的問題，縮小城鄉(xiāng)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)差距。另一方面，各市政府可加快開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，助力社區(qū)、社會組織“助老項(xiàng)目”開展的步伐。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢的城市，可以先設(shè)立輻射多個社區(qū)的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，再逐步在各個社區(qū)單獨(dú)設(shè)立服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變；或制定相關(guān)分解落實(shí)計劃，由少量試點(diǎn)逐步推進(jìn)到全面設(shè)立，例如2009年揚(yáng)州出臺《關(guān)于分解落實(shí)2009年全市288個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)任務(wù)的通知》［20］，促使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的輻射率提升，從而使所有老人均可獲得高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)；其次，在餐飲、保潔等基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目上，還可提供醫(yī)療保健、心理慰問及文體娛樂等服務(wù)，以期滿足老人多樣化的需求。可結(jié)合老人的自身實(shí)際需求，量身打造個性化的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)計劃。

（三）完善評估和監(jiān)督體系

完善評估與監(jiān)督體系是形成閉合政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)多元福利供給體系的重要一環(huán)，通過監(jiān)督反饋、查漏補(bǔ)缺，保障多元福利效應(yīng)疊加增值。筆者認(rèn)為可以采取以下措施：首先，健全評估與監(jiān)督的法規(guī)和制度保障。法律法規(guī)是強(qiáng)制力實(shí)行的保障，能夠確保評估和監(jiān)督體制的有效實(shí)施，保障評估機(jī)制的有效建立與實(shí)施，優(yōu)化監(jiān)督評估程序，減少職能不清、權(quán)責(zé)交叉的現(xiàn)象，提高工作效率；此外，避免監(jiān)督體制出現(xiàn)“有建議無結(jié)果”的現(xiàn)象，保障人民的監(jiān)督權(quán)與建議權(quán)，以提高政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的工作績效和服務(wù)質(zhì)量。其次，完善評估監(jiān)督機(jī)制。第一，健全績效評估機(jī)制。針對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標(biāo)設(shè)計存在“重外象、輕實(shí)質(zhì)”的問題，加入外部監(jiān)督的考核指標(biāo)，注重監(jiān)督考核與績效掛鉤。第二，內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合。評估機(jī)制可多元參與，政府、企業(yè)及第三方部門等主體可通過競爭合作方式對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目成效、工作效率、服務(wù)質(zhì)量與消費(fèi)者滿意度進(jìn)行考核評估。單一的政府部門評估可能存在包庇現(xiàn)象，外部監(jiān)督可拓寬監(jiān)督渠道，保障監(jiān)督更加公平公正。例如2014年南通發(fā)布《南通市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效考評辦法（試行）》，實(shí)行內(nèi)外主體多元監(jiān)督，提升績效評估的合理性，但其他城市還未見建立較完備的評估和監(jiān)督體系。［21］

（四）提升服務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和工作能力

確保政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)多元福利供給主體疊加效益的重要一環(huán)是提高服務(wù)人員的專業(yè)性和能力。筆者認(rèn)為可以采取以下措施：第一，制定完備的專業(yè)培訓(xùn)計劃。針對目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員存在專業(yè)水平較低等問題，可通過內(nèi)部培訓(xùn)方式，聘請專業(yè)技術(shù)師、高校教師等人員授課來提高員工的知識素養(yǎng)和技能。第二，注重培養(yǎng)儲備人才。人才是緊缺的，符合自身需求的人才更是如此，很多專業(yè)人才需承包商或政府自身去培養(yǎng)，可通過與高校進(jìn)行合作來實(shí)現(xiàn)：一是從高校聘請專家學(xué)者幫助培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的管理人員和養(yǎng)老護(hù)理人員；二是與高校合作來建立專業(yè)實(shí)習(xí)基地，獲取所需的高素質(zhì)專業(yè)人才和新的管理理念，減少培養(yǎng)人才的時間與金錢成本。第三，招聘專業(yè)人才。外部招聘是獲取專業(yè)化人才的重要方式之一，通過外部招聘的渠道，獲取專業(yè)化的人才，這樣既可以作為專業(yè)人才去提供服務(wù)，又可以作為教師去幫助培養(yǎng)專業(yè)化人才，提高人才隊伍的整體素質(zhì)。第四，建立完備的人才保障計劃。擁有人才的關(guān)鍵是要留住人才。我們要為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，注重設(shè)立并落實(shí)豐富的績效獎勵、薪酬福利、工作保險及生活補(bǔ)貼等激勵制度來留住人才，從而為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)發(fā)展打下牢固的基石。

基于調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際成效來源于政府、非營利組織、愛心企業(yè)、社區(qū)等福利主體疊加福利效應(yīng)，產(chǎn)生較高的滿意度，但在多元福利供給閉合框架中，存在供需錯位，存在諸如地區(qū)水平差異、服務(wù)內(nèi)容較單一、缺乏專業(yè)素質(zhì)人才、社會支持度和知曉度較低等問題。因此，多元福利主體可聯(lián)合采取完善評估與監(jiān)督體系、招聘和培養(yǎng)專業(yè)化人才、加大宣傳力度和豐富服務(wù)內(nèi)容等措施，不斷完善多元福利供給體系，增強(qiáng)福利疊加效應(yīng)，提升消費(fèi)者滿意度，提高老年人的生活質(zhì)量。

注釋：

① 走進(jìn)戶式：工作人員進(jìn)行上門服務(wù)，為已購買服務(wù)的老人提供助餐、助潔、助購等自購服務(wù)。

② 走出門式：受益老人自行出門至提供居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)點(diǎn)或站點(diǎn)，接受站點(diǎn)或網(wǎng)點(diǎn)提供的精神慰藉、文化娛樂、醫(yī)療保健等服務(wù)。