石紹斌

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

一、問題的提出

2020年初，席卷全國肆虐全世界的新冠肺炎病毒，在造成巨大人員傷亡和經(jīng)濟損失的同時，也使得“火神山”“雷神山”“方艙醫(yī)院”等意外成了疫情防控中的“網(wǎng)紅”。面對如此獨特的“網(wǎng)紅”，我們一方面感慨國家強大的動員能力，而另一方面也應(yīng)該清醒地認識到“網(wǎng)紅”背后的倉促與忙亂。習(xí)近平總書記曾說過：“預(yù)防是最經(jīng)濟最有效的健康策略。要堅決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康策略。要堅決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫?！保?］當(dāng)前在防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控等強有力的措施下，我國疫情防控已取得了決定性的重大勝利，但病毒將伴隨著人類活動空間的拓展而長期共存。如何和病毒相處，將是人類在一次又一次付出慘痛教訓(xùn)后，需要認真、務(wù)實思考的問題。中共中央政治局會議從“統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展”（2020年2月21日）到“進一步統(tǒng)籌推進”（2020年3月27日），再到“抓緊抓實抓細常態(tài)化疫情防控工作”（2020年4月17日），為疫情防控的常態(tài)化指明了方向。

基于中央的方向定位，疫情防控常態(tài)化的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌化和制度化。統(tǒng)籌化就是將疫情防控的地域化、零碎化整合起來，從而契合業(yè)已形成的整體性治理。［2］因病毒傳播的跨區(qū)域化，單一區(qū)域政府是無法做到獨善其身的，合作治理就必然成為疫情防控的歸宿。［3］對此，西方新制度經(jīng)濟學(xué)也認為，合作治理以解決公共行政問題為導(dǎo)向，推動治理方案質(zhì)量的整體提升，從而為創(chuàng)造和革新釋放充足的空間。［4］在疫情防控統(tǒng)籌化的基礎(chǔ)上，制度化就是將認知付諸實踐。區(qū)域間統(tǒng)籌首先應(yīng)具象化為一個主體，即特別合作區(qū)，它是在區(qū)域中心城市主導(dǎo)下，區(qū)域間通過合作共建享有特殊政策的區(qū)域，從而實現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。［5］20世紀70年代末期，在新技術(shù)革命和市場自由化體制影響下，西方資本主義經(jīng)濟出現(xiàn)了新的時空變化，重在推動區(qū)域間的合作，新區(qū)域主義理論得以建構(gòu)。［6］特別合作區(qū)是新區(qū)域主義與中國實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。在特別合作區(qū)內(nèi)，因傳統(tǒng)區(qū)域的改變，衍生出大量復(fù)雜的新生利益，［7］制度化的彰顯，可極大促進特別合作區(qū)的利益協(xié)調(diào)，從而達到設(shè)區(qū)的目的。［8］本文以區(qū)域合作為背景，圍繞特別合作區(qū)的建設(shè)，著重探討特別合作區(qū)的時代理念、治理效能、區(qū)域設(shè)置、行政運行以及協(xié)商機制等問題，希冀為疫情防控常態(tài)化提供一個中國方案。

二、特別合作區(qū)的時代理念

近年來，我國乃至世界頻繁發(fā)生重大突發(fā)性疫情（見表1），這其中，2020年新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件。疫情的爆發(fā)，是由諸多因素引起的，這其中，生物安全又占據(jù)了很大的成分，據(jù)相關(guān)報道，當(dāng)前人類新發(fā)的傳染病，78%與野生動物有關(guān)。相比古代農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)率低、人口少、居住分散等特點，現(xiàn)代工業(yè)社會則呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)聚集、人口急劇增加、居住密度高等趨勢。因此，疫情的“風(fēng)險是內(nèi)生的”，［9］它是人類生活空間的不斷拓展，以及伴隨著人類的決策和行為，如工業(yè)制度、法律制度、技術(shù)和應(yīng)用科學(xué)等，以致自然呈現(xiàn)出高程度的“人化”狀態(tài)，從而破壞了已有的生態(tài)平衡，動物因逐漸失去固有的活動區(qū)域，從而與人類形成了一種相互交錯的生存狀態(tài)。然而人和動物在“共存”的狀態(tài)中，并沒有形成一種同一的關(guān)系，而是逐漸演繹出一種“人類中心主義”，動物成為了滿足人類需求的工具，人類完全依據(jù)其感性的意愿來“處置”動物，尤其是在身份彰顯的社會階段，越是珍稀的動物，就越是成為炫耀的標志?！爸钡饺祟愓嬲J識到他依賴自然界，并把自己作為自然界的組成部分時，人才把自己真正放到了首位，這是人類生態(tài)學(xué)最偉大的悖論。”［10］可以說，疫情的爆發(fā)，就是“人類中心主義”導(dǎo)致的“風(fēng)險社會”的一個最好的注腳。

表1 二十一世紀以來中國歷次大規(guī)模疫情情況

疫情的風(fēng)險不是“相對性”的，而是“絕對性”的，因為病毒的傳染性及其致命性，不僅僅只是發(fā)生在城市、鄉(xiāng)村某個單一的地方以及某一個人身上，而是會擴散到整個區(qū)域，乃至全球、全人類的。疫情超越了地理邊界和文化邊界，對人類是“全方位覆蓋”的。而且病毒的傳染也不是等級式的、垂直的，而是網(wǎng)絡(luò)型的、平面的，即病毒是平等的，不區(qū)別對待任何人的。相比社會平時狀態(tài)中的階級、階層等身份象征，疫情籠罩下的社會就只有一個概念，那就是生命，因此，在疫情爆發(fā)后，只有合作，才能保證所有的生命承受住病毒一波又一波的沖擊。面對著疫情，單個的人之間的合作，是無力對抗的；而國家間的合作，又顯得過于滯后和極其不確定性，因此，在國家內(nèi)部的區(qū)域之間進行合作，就顯得尤為重要。區(qū)域合作，當(dāng)前更多是作為一種經(jīng)濟發(fā)展的手段而被關(guān)注的，如長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等，而隨之產(chǎn)生了深汕特別合作區(qū)、雄安新區(qū)、長三角發(fā)展示范區(qū)等表現(xiàn)形式。2020年新冠肺炎的侵襲，再次告誡我們，病毒不是“中國的病毒”，而是“世界的病毒”，人類就是一個命運共同體，在疫情防控方面，我們更需要合作，不能總是等到悲壯的救援，我們才明白合作的道理。由于人類認知的有限性，疫情的預(yù)警面對越來越多的陌生病毒顯得非常脆弱，故疫情的防控則是區(qū)域合作的當(dāng)務(wù)之急。正是基于這一點，在疫情的防控上，我們需要通過區(qū)域合作來實現(xiàn)，而特別合作區(qū)的表現(xiàn)形式，在經(jīng)過深圳、北京、上海等地實踐探索后，也表現(xiàn)出相應(yīng)的合理性和可操作性。基于疫情防控而建設(shè)的特別合作區(qū)，不僅僅只是對現(xiàn)有特別合作區(qū)的發(fā)揚，它還需結(jié)合疫情防控的特點，衍生出自己獨有的管理機制等，從而為人類疫情防控事業(yè)提供一種新的思路和對策。

三、特別合作區(qū)的治理效能

黨的十九大報告指出，經(jīng)過近四十年的改革開放，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。2020年2月，中共中央、國務(wù)院針對武漢及其整個湖北的疫情，采取“一省包一市”的全國總動員防控模式，從而緩解了醫(yī)療物資、醫(yī)務(wù)人員等防控資源的嚴重不足。由此可以看出，我國在疫情防控方面的投入嚴重匱乏（見圖1）?！暗挛┥普?，政在養(yǎng)民”。傳統(tǒng)的中國因局限于狹隘的血緣性關(guān)系，以致無法造福于廣大人民群眾。［11］“內(nèi)卷化”的家國統(tǒng)治，盡管在1911年的辛亥革命中完結(jié)，但因西方殖民主義的入侵所引發(fā)的巨大的民族危機，導(dǎo)致現(xiàn)代中國的生成陷入了困境，以致作為凝聚民意的政黨，承擔(dān)起了拯救國家的重任，從而逐漸成為了國家的政治中心，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)也就成了中國政治建設(shè)中的基本原則之一。因此，如何在“中心”的前提下，去探索“個”的主體存在，也就成為了國家治理現(xiàn)代化的方向所在。20世紀80年代以來，改革開放進程中的中國，在一系列西方理論的影響下，將市場經(jīng)濟和效益本位等推崇到了極致，以致“個”的主體存在被無限放大，所有的公共產(chǎn)品都被推向市場，作為商品進行交易，從而嚴重削弱了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！爸袊厣鐣髁x市場經(jīng)濟”觀念的提出，既是“養(yǎng)民”政治傳統(tǒng)的回歸，又契合了時代的個體利益訴求，從而表明了黨和政府的發(fā)展方向。2020年疫情防控，彰顯了黨和政府“執(zhí)政為民”的堅定信念，因此，基于疫情防控的特別合作區(qū)建設(shè)，就是黨和政府急切需要考量的應(yīng)對之策。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署頒布的人類發(fā)展指數(shù)（HDI——Human Development Index），發(fā)端于1990年，它摒棄了傳統(tǒng)的GNP指標。HDI將經(jīng)濟指標與社會指標相結(jié)合，指出人類發(fā)展?fàn)顩r，即生活水平和生存環(huán)境等指標的綜合發(fā)展?fàn)顩r，是衡量一個國家綜合發(fā)展水平的重要指標。HDI作為人類對幸福生活追求的指數(shù)，包含著兩個不可或缺的要素：一個是生態(tài)平衡，即自然資源稟賦的發(fā)展與保護；另一個是公共服務(wù)的供給，即從農(nóng)村分散型的自給自足過渡到城鎮(zhèn)聚集型的公共給付?？梢哉f，這兩個要素的缺乏或不足，由此形成的人類發(fā)展就是一個“假性的發(fā)展水平”?！?019人類發(fā)展報告》數(shù)據(jù)顯示，在聯(lián)合國170多個國家和地區(qū)中，中國內(nèi)地排名第85位?；谝咔榉揽氐奶貏e合作區(qū)，就是我國人類發(fā)展指數(shù)中一個急需增加的“正能量”。

圖1 2017年9月至2020年1月我國PPP項目分布

2020年3月5日，習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時強調(diào)，“重大傳染病和生物安全風(fēng)險是事關(guān)國家安全和發(fā)展、事關(guān)社會大局穩(wěn)定的重大風(fēng)險挑戰(zhàn)。要把生物安全作為國家總體安全的重要組成部分，堅持平時和戰(zhàn)時結(jié)合、預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合、科研和救治防控結(jié)合，加強疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系和能力建設(shè)”。當(dāng)前，如何推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，就是檢驗黨和國家治理能力現(xiàn)代化的重要標準。有鑒于此，基于疫情防控的特別合作區(qū)建設(shè)，其效能有三：一是適應(yīng)了當(dāng)前區(qū)域融合的趨勢。隨著科技的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)分工越來越精細，人類合作超越了物理的分隔，從而成為了國家乃至全世界的應(yīng)有之勢?；谝咔榉揽氐奶貏e合作區(qū)就是區(qū)域融合的一種必然產(chǎn)物，它符合時代的訴求。二是應(yīng)對業(yè)已“脫域”的疫情防控。［12］伴隨著人類合作的加速，病毒的傳播也就必然跨越了區(qū)域的阻隔，疫情防控也就成為了一個全域性的問題。區(qū)域合作防控疫情也就成為一種責(zé)任所在，而不是一種道義支持。三是將疫情治理能力展現(xiàn)為實實在在的行動。制度的優(yōu)勢，需要點點滴滴的行動表現(xiàn)出來。力挽疫情于狂亂中的行動固然可敬，但付出的代價也同樣是驚人的，因此，在疫情的防控中，切切實實做好應(yīng)對的準備，才能有效避免一而再地陷入到“幸存者偏差”①的錯誤中?；谝咔榉揽氐奶貏e合作區(qū)建設(shè)，就是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能力的精準詮釋。

四、特別合作區(qū)的區(qū)域設(shè)置

特別合作區(qū)是基于區(qū)域合作理念，通過公共區(qū)域建設(shè)來共同應(yīng)對疫情的爆發(fā)，因此，特別合作區(qū)的建設(shè)，首要的問題就是在哪一級區(qū)域進行設(shè)置。根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第三十條的規(guī)定，我國區(qū)域劃分為三級，即?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、特別行政區(qū)）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這其中，省一級區(qū)域是“虛”的，它只是通過省級國家機關(guān)的設(shè)置顯示了區(qū)域的“存在”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣（市）的組成部分，并不能成為一個獨立的區(qū)域（見圖2）。因此，區(qū)域合作更多應(yīng)表現(xiàn)為以設(shè)區(qū)的市、縣（市）為單位的區(qū)域上，如深汕特別合作區(qū)就是深圳市與汕尾市（或者說海豐縣）的合作、長三角發(fā)展示范區(qū)就是上海市與蘇州市、嘉興市（或者說嘉善縣）的合作。在明確我國區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，有效消除區(qū)域間的阻隔，是特別合作區(qū)成功建設(shè)的關(guān)鍵所在。我國在三級區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，因管理的需要，由設(shè)區(qū)的市代替省來管理縣（市）。這一管理機制并沒有突破我國三級行政區(qū)劃的法律規(guī)定，它只是由設(shè)區(qū)的市代管縣（市）。從最便捷、也最經(jīng)濟的角度來說，特別合作區(qū)的建設(shè)，就應(yīng)是設(shè)區(qū)的市與它代管的縣（市）之間的區(qū)域合作。通過設(shè)區(qū)的市與代管的縣（市）的合作，一來可以有效地消除區(qū)域間的阻隔，二來可以通過合作區(qū)共享來推進市管縣朝著區(qū)域融合的方向發(fā)展，這其中，設(shè)區(qū)的市作為區(qū)域的中心城市，因擁有區(qū)域融合的主導(dǎo)地位，故而對于特別合作區(qū)的建設(shè)具有極大的興趣和動力，這也是特別合作區(qū)能夠得到貫徹落實的關(guān)鍵所在。特別合作區(qū)基于設(shè)區(qū)的市與代管縣（市）的合作，對于疫情防控的緊急迫切和區(qū)域間推諉拖延的有力消解，都具有很好的現(xiàn)實針對性。

圖2 省、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域劃分

因為病毒的傳染性和致命性，以及由此產(chǎn)生的心理排斥性，基于疫情防控的特別合作區(qū)建設(shè)不能像其他突發(fā)性事件一樣，通過征用臨時場所來應(yīng)對，而應(yīng)設(shè)立在固定的區(qū)域。本著共享、高效以及經(jīng)濟等特點，特別合作區(qū)應(yīng)建在設(shè)區(qū)的市與代管縣（市）的結(jié)合部（隨著撤縣（市）設(shè)區(qū)的進程，無縣（市）的市，可以建在區(qū)之間的結(jié)合部），可以是兩個區(qū)域，也可以是三個區(qū)域的結(jié)合部，這樣便于各個區(qū)域病人的運送，不至于因區(qū)域不同而出現(xiàn)人為阻隔。2020年我國在新冠肺炎的抗擊中，因物資儲備不足，隔離、治療、康復(fù)床位嚴重缺乏，導(dǎo)致出現(xiàn)市民因無法購買口罩而被感染、疑似病人因床位缺乏而不被收診、確診病人因醫(yī)生和治療設(shè)施缺乏而病情加重乃至死亡、治愈病人因沒有經(jīng)過康復(fù)的觀察而可能復(fù)發(fā)乃至再次傳播病毒等現(xiàn)象。針對上述疫情暴露出的問題，2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)，我國要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關(guān)工作機制和應(yīng)急預(yù)案。

基于已有的經(jīng)驗和教訓(xùn)，特別合作區(qū)的建設(shè)應(yīng)以物資儲備區(qū)域為中心，按照順時針方向，先后設(shè)置隔離檢測區(qū)、輕癥區(qū)、重癥區(qū)以及康復(fù)區(qū)等區(qū)域作為核心區(qū)域（見圖3）。在核心區(qū)域之外，應(yīng)相應(yīng)配套學(xué)習(xí)生活區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、科研區(qū)以及行政管理區(qū)等區(qū)域，從而形成一個集檢查、隔離、治療、康復(fù)、生活、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)以及科研等于一體的完整保障體系。由于特別合作區(qū)的建筑是作為預(yù)防而準備的，因此，除了物資儲備區(qū)需要一次性完成外，其他區(qū)域都可以在各自調(diào)度指揮中心完成后，處理好配套的基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、網(wǎng)絡(luò)、污水管道等安裝，就可以轉(zhuǎn)為以維護為重點了，等到區(qū)域突發(fā)性公共衛(wèi)生事件上升為二級應(yīng)急響應(yīng)時，就可以在先前基礎(chǔ)設(shè)施上，根據(jù)疾控中心專家組的規(guī)模評估，建設(shè)相應(yīng)的臨時性設(shè)施，以保證政府應(yīng)對疫情防控的需要。為了保證特別合作區(qū)的物資儲備能得到貫徹落實，物資儲備項目應(yīng)納入中央和地方的五年規(guī)劃中，從而保障項目不因政府的換屆而中斷。特別合作區(qū)還可以引進相關(guān)物資的生產(chǎn)廠商，通過土地評估、稅費抵繳等措施，引導(dǎo)生產(chǎn)廠家在合作區(qū)里以成本價提供疫情防控的儲備物資。除了政府采購?fù)猓貏e合作區(qū)還可以通過倉儲出租，引導(dǎo)生產(chǎn)廠家將物資儲存在合作區(qū)里，從而在疫情爆發(fā)時，優(yōu)先使用儲備物資。依據(jù)我國《政府信息公開條例》的規(guī)定，疫情防控的物資儲備信息屬于“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況”的主動公開范圍，因此，各級政府應(yīng)及時、準確地予以公開。鑒于與市民本人無利害關(guān)系的政府信息無法有效地申請，2017年我國《行政訴訟法》增加了檢察機關(guān)提起公益行政訴訟的內(nèi)容，賦予了檢察機關(guān)針對政府不作為的情況，可通過檢察建議或者行政訴訟的形式，督促政府履行職責(zé)，從而形成了以法律監(jiān)督來保障疫情防控物資儲備及相關(guān)建設(shè)信息公開的制度體系。

圖3 特別合作區(qū)的核心區(qū)域及相關(guān)區(qū)域配套圖

五、特別合作區(qū)的運行管理

我國第一個特別合作區(qū)——深汕特別合作區(qū)，2011年就成立了，然而在運行7年后，于2018年又重新掛牌，深汕特別合作區(qū)管委會也從廣東省政府派出機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯钲谑姓沙鰴C構(gòu)。面對這一“降格”的變化，實務(wù)界認為通過調(diào)整特別合作區(qū)的管理機制，可更好地促進合作區(qū)的發(fā)展，而理論界卻依舊在西方的“新區(qū)域主義”框架中尋找答案。近現(xiàn)代以來，相比西方社會的有序，中國則經(jīng)歷了太多的起伏和動蕩，以致缺乏系統(tǒng)梳理學(xué)說的環(huán)境。加之人類又無法更好地扼制住欲望之喉，以致在西方物質(zhì)顯赫面前，學(xué)者們紛紛自覺或不自覺陷入了西方“現(xiàn)代化范式”。美國社會學(xué)家、史學(xué)家蒂利曾寫道：“沒有歷史的社會學(xué)就像是好萊塢道具，有著壯觀的布景，甚至可能有出色的景象；但在這些景象背后空空如也，沒有人物、沒有內(nèi)容?！保?3］現(xiàn)實與歷史有著連續(xù)的關(guān)系，現(xiàn)實是需要通過歷史來認識的。［14］當(dāng)前社會學(xué)科的分類人為地割裂了人類的整體思考，以致在淡化歷史背景的前提下，對問題的認識和解決，呈現(xiàn)出類似于自然科學(xué)一樣的標準化探尋，如果再加上刻意的歷史忽略，簡單的照搬照抄也就成為一種必然的選擇。我國歷史發(fā)展有其特有的運行規(guī)律，歷史傳承的蘊含尤其濃厚。《周禮·天官·序官》中記載，“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”。這其中，“體國經(jīng)野”就是我國區(qū)域合作的歷史經(jīng)驗，即以“國”（城）為中心，對周邊的“野”進行管理，“野”的范圍可隨著“國”的需求予以改變。當(dāng)前特別合作區(qū)的建設(shè)，需要突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的阻隔，因此，中心城市的主導(dǎo)作用就顯得尤為重要。深汕特別合作區(qū)經(jīng)歷的認識、建設(shè)和再認識、再建設(shè)的過程，就是“體國經(jīng)野”對現(xiàn)實區(qū)域合作的一種歷史修正（見圖4）。因此，基于疫情防控的特別合作區(qū)建設(shè)理應(yīng)秉承歷史的傳承，從長時段的角度更好地把握其運行規(guī)律，從而合理設(shè)置相適應(yīng)的管理機制。

圖4 “體國經(jīng)野”與深汕特別合作區(qū)的建設(shè)

基于疫情防控的特別合作區(qū)建設(shè)，在我國古代《漢書·平帝紀》就有相關(guān)記載，“民疾疫者，舍空邸第，為置醫(yī)藥”?！赌铣R會要·民政》中也曾記載蕭齊時設(shè)立“六疾館”。由于古代農(nóng)業(yè)社會，人口流動量不大，爆發(fā)疫情的區(qū)域設(shè)置防控場所，就足以應(yīng)對風(fēng)險，但現(xiàn)代工業(yè)社會中人口高速流動，每個區(qū)域都處在傳染和被傳染的危境中，如每個區(qū)域都重復(fù)建設(shè)疫情防控場所，只會導(dǎo)致醫(yī)療資源的分散，而且還耗費大量的人力和物力。當(dāng)前我國有288個設(shè)區(qū)的市，每個設(shè)區(qū)的市在與代管的縣（市）的結(jié)合部設(shè)置一到兩個特別合作區(qū)，充其量也就四五百個，這樣既可以避免資源冗余，又可以將防控疫情提高到顯著的水平。因此，區(qū)域合作建設(shè)疫情防控場所就是一個非常理想的選擇。然由于區(qū)域政府間以及具體參與事務(wù)的主體間都存在著利益的沖突，特別合作區(qū)從建設(shè)到管理以及運行，如何實現(xiàn)“1+1＞2”的效果，就是一個很關(guān)鍵的問題。

深汕特別合作區(qū)管委會從廣東省省政府派出機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯钲谑信沙鰴C構(gòu)，有學(xué)者認為這是汕頭市將合作區(qū)的行政管轄權(quán)“讓渡”給了深圳市。［15］然究其實際，就是深圳市作為“國”，將其管轄的“野”，拓展到了合作區(qū)，從而形成了深圳市“10+1”的區(qū)域格局。由于中國是單一制的國家，區(qū)域無論是形式還是實質(zhì)的變動，都無損整體的利益。因此，在當(dāng)前設(shè)區(qū)的市代管縣（市）的基礎(chǔ)上，基于疫情防控而成立的特別合作區(qū)管委會，定位為設(shè)區(qū)的市的派出機構(gòu)就是一個最佳的選擇，既可以突出設(shè)區(qū)的市在特別合作區(qū)管理中的主導(dǎo)作用，又便于理清各種利益糾葛，避免在責(zé)任推脫中空耗。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)，一旦疫情爆發(fā)，從國家到地方，都會成立相應(yīng)的應(yīng)急指揮機構(gòu)，特別合作區(qū)管委會的主要職責(zé)就是維護合作區(qū)的日常運行，因不存在商業(yè)項目（如前文所述，區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)廠家也不例外，政府只是以土地評估、稅費抵繳和倉儲出租等方式，引導(dǎo)生產(chǎn)廠家在合作區(qū)里以成本價供貨），所以合作區(qū)也就不需要設(shè)立政府其他職能部門的派出機構(gòu)，如此一來，特別合作區(qū)管委會就可以實行扁平化的管理，即根據(jù)日常維護工作，設(shè)立相應(yīng)的辦事部門。特別合作區(qū)管委會除了黨工委書記、主任由設(shè)區(qū)的市任命外，其他職位可以通過聘任制的方式在全國招聘專業(yè)人才，進行相應(yīng)事務(wù)的管理，而對于輔助性的工作人員，則通過勞動合同的方式予以招聘。為了優(yōu)撫人才，特別合作區(qū)專業(yè)管理工作人員的戶口應(yīng)統(tǒng)一為設(shè)區(qū)的市的戶口，從而享受設(shè)區(qū)的市的工資福利待遇。

六、特別合作區(qū)的協(xié)商機制

法國著名的歷史學(xué)家?guī)炖薀嵩凇豆糯前睢芬粫?，精辟地分析了中西方是如何在近代社會治理中選擇了不同道路，［16］即西方選擇了人—國—公民的道路，而我國選擇的卻是黨—國—人民的道路。因此，基于人對政治的理想愿景，西方協(xié)商民主更多表現(xiàn)的是一種價值追求（deliberation），而基于黨對政治秩序的領(lǐng)導(dǎo)，我國協(xié)商民主更多表現(xiàn)的是一種經(jīng)驗設(shè)計（consultation）。正是基于這一歷史徑路，中國共產(chǎn)黨一直秉承“兼聽則明，偏聽則暗”的政治經(jīng)驗，將主導(dǎo)和主體、中心與參與有機地結(jié)合起來，從而既保證了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揮了參與主體的主動性和積極性。在基于疫情防控的特別合作區(qū)建設(shè)過程中，要充分保障全方位的協(xié)商，建立健全的協(xié)商機制，擴大社會各主體的參與。

如前所述，特別合作區(qū)因我國區(qū)域管理體制的特點而確立了設(shè)區(qū)的市的主導(dǎo)地位，但參與的縣（市）的主動性和積極性，對于合作區(qū)的建設(shè)也至關(guān)重要。因此，區(qū)域間應(yīng)以合作為目的，成立基于疫情防控的區(qū)域協(xié)商機構(gòu)以及相關(guān)工作機構(gòu)（見圖5）。區(qū)域協(xié)商機構(gòu)的組成人員應(yīng)按照各區(qū)域應(yīng)急指揮機構(gòu)組成人員的標準進行配置，從而保障疫情爆發(fā)后的無縫對接。為了保證日常事務(wù)的工作聯(lián)絡(luò)，區(qū)域協(xié)商機構(gòu)應(yīng)在各自區(qū)域衛(wèi)健委設(shè)立辦公室，處理日常的工作事務(wù)，并承擔(dān)區(qū)域協(xié)商機構(gòu)信息在各區(qū)域的公開。每年一度的區(qū)域協(xié)商會議，是協(xié)商機構(gòu)開展工作的重點，會議不能泛泛而談，流于形式，在聽取了特別合作區(qū)管委會工作報告的基礎(chǔ)上，應(yīng)圍繞疫情防控中形成痼疾的老問題和已經(jīng)露出苗頭的新問題進行討論，會后報告要詳細記載會議討論的內(nèi)容，并提交給省級人民政府相關(guān)機構(gòu)進行備案。會議由參與區(qū)域輪流主持，地點在特別合作區(qū)內(nèi)的各自屬地，從而彰顯各合作區(qū)域的主體性。會議的議程安排不能拘泥于會場發(fā)言，還應(yīng)該組織參會人員實地檢查相關(guān)區(qū)域的建設(shè)情況，以便充分熟悉特別合作區(qū)的工作進展，從而有條不紊地應(yīng)對疫情的突發(fā)性。

圖5 特別合作區(qū)的協(xié)商機構(gòu)及其相關(guān)工作機構(gòu)

此外，協(xié)商會議參與主體不應(yīng)局限于承擔(dān)疫情防控任務(wù)的政府工作人員，還應(yīng)該保證其他主體參與，如衛(wèi)生、病毒等領(lǐng)域的專家學(xué)者講解最新的衛(wèi)生病毒知識、法律領(lǐng)域的專家學(xué)者分析國家公共衛(wèi)生安全立法和執(zhí)法等情況、物資生產(chǎn)領(lǐng)域的技術(shù)人員演示最新產(chǎn)品的性能和使用、社區(qū)工作人員交流關(guān)于保障社區(qū)疫情防控的經(jīng)驗和問題等。會議還可以播放WHO最新的工作動態(tài)以及國外疫情防控領(lǐng)域的先進經(jīng)驗等。隨著我國政治經(jīng)濟改革的深入，公民意識、權(quán)利意識、政治參與意識不斷增強。馬克思曾指出：“這種權(quán)利的內(nèi)容就是參加共同體，確切地說，就是參加政治共同體，參加國家。這些權(quán)利屬于政治自由的范疇，屬于公民權(quán)利的范疇?！保?7］因此，區(qū)域協(xié)商會議召開時，既可以允許市民現(xiàn)場旁聽，還可以通過網(wǎng)絡(luò)視頻會議現(xiàn)場直播，同時也應(yīng)開放特別合作區(qū)的相關(guān)區(qū)域，供市民監(jiān)督檢查。我國是民主集中制的國家，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，區(qū)域協(xié)商機構(gòu)應(yīng)集中做出決策，決策信息應(yīng)主動在各自區(qū)域公開，并上報省級人民政府相關(guān)工作機構(gòu)進行備案，作為日后工作問責(zé)的重要依據(jù)。

結(jié)語

法國著名作家加繆在其名著《鼠疫》中寫道：“我們不應(yīng)當(dāng)輕易放過那些治理中曾經(jīng)嘗過的苦頭和教訓(xùn)，而是應(yīng)該盡力在下一次災(zāi)難發(fā)生時規(guī)避它，而不是一次次地重蹈覆轍。”［18］新冠肺炎、乙型流感、霍亂、拉沙熱病毒、雅拉病毒等疫情的肆虐，再次告訴我們，人類就是一場戰(zhàn)“疫”。黑格爾曾說過：“人類從歷史中得到的唯一教訓(xùn)就是人類不會從歷史中得到任何教訓(xùn)。”［19］人類如在一次又一次的僥幸中依舊我行我素，那么下一次病毒的爆發(fā)將是指日可待的。基于疫情防控常態(tài)化的特別合作區(qū)建設(shè)，只是一個權(quán)宜之計，而不是人類的諾亞方舟，對此我們應(yīng)清醒地認識到這一點。

注釋：

① 幸存者偏差（Survivor bias），是一種常見的邏輯謬誤。指的是只能看到經(jīng)過某種篩選而產(chǎn)生的結(jié)果，而沒有意識到篩選的過程，因此忽略了被篩選掉的關(guān)鍵信息。