張 猛,王朋崗,李祥龍,郝鴻飛

(河北大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河北 保定 071000)

近年來,為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn),切實提高我國北方地區(qū)冬季取暖清潔化水平,減少大氣污染物排放,改善農(nóng)村地區(qū)的生活環(huán)境與提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量,國家有關(guān)部門積極推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖民生工程的開展。2013 年9 月,國務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》,揭開了“清潔取暖”工作的序幕[1]。2017 年底,國家發(fā)改委等部門聯(lián)合出臺了《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021 年)》,標(biāo)志著北方地區(qū)“冬季清潔取暖工作”進(jìn)入新的發(fā)展階段[2]。

河北省作為我國北方地區(qū)冬季清潔取暖工作的重點省份,其農(nóng)村地區(qū)的清潔取暖效果對改善我國北方地區(qū)環(huán)境質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。然而河北省農(nóng)村地區(qū)的“雙代工程”在連續(xù)幾年取暖季中一波三折,清潔煤取暖的命運也“跌宕起伏”[3]。如早在2013 年,京津冀地區(qū)曾大力推廣潔凈型煤配套爐具,卻于2016 年遇到了推廣瓶頸[4]。2017 年,“雙替代”又持續(xù)大力推進(jìn),卻在年末取暖季發(fā)生了大規(guī)?！皻饣摹笔录?天然氣供應(yīng)短缺,天然氣價格大幅上漲。據(jù)此,2017 年河北省發(fā)改委提出,要因地制宜,有序推動農(nóng)村地區(qū)的清潔取暖工作。盡管政府部門頂層規(guī)劃中高度重視清潔取暖工作的協(xié)調(diào)推進(jìn),但在實際落實過程中仍面臨著諸多困境,兜底保障能力亟待提高。

本研究將分別闡述河北省農(nóng)村地區(qū)清潔取暖的發(fā)展現(xiàn)狀,分析其清潔取暖存在的問題,最后提出可行的建議及對策。

1 農(nóng)村地區(qū)清潔取暖的發(fā)展現(xiàn)狀

為積極有效貫徹落實《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021 年)》,河北省提出堅持“宜電則電、宜氣則氣”的改造準(zhǔn)則,科學(xué)優(yōu)選清潔取暖方式,做到可推進(jìn)、可承受、可持續(xù),推動農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作的有效落實。2019 年1 月,河北省財政廳發(fā)布了《關(guān)于河北省2018 年預(yù)算執(zhí)行情況和2019 年預(yù)算草案的報告(書面)》,報告中提出,計劃2019 年安排大氣污染防治專項資金82.3億元,重點用于農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作。同時,要爭取邯鄲、邢臺、滄州、張家口4 市成為新一批冬季清潔取暖試點城市。據(jù)統(tǒng)計,截至2019 年底,河北省全省累計實現(xiàn)清潔取暖759 萬戶,其中,氣代煤618 萬戶,電代煤107 萬戶,其他方式34 萬戶;同時環(huán)境質(zhì)量也有了明顯的改善。

《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》中提出了“2+26”個重點城市,其中涉及河北省的分別是石家莊市、唐山市、廊坊市、保定市、滄州市、衡水市、邢臺市、邯鄲市。為有效推進(jìn)省內(nèi)重點城市的清潔取暖工作進(jìn)度,河北省財政廳下達(dá)專項補助資金,同時各地市也結(jié)合實際情況出臺一系列清潔取暖補貼政策。本研究將以“煤改氣”補貼方案為例,比較重點城市現(xiàn)行補貼政策。

表1 主要大氣污染物排放濃度變化

表2 清潔取暖試點城市“煤改氣”補貼政策

河北省農(nóng)村及小城鎮(zhèn)人口約為4 000 萬,涉及近1 557 萬戶家庭,2019 年采暖季前,完成清潔取暖223.97 萬戶,累計完成清潔取暖764.38 萬戶,全省待改造戶數(shù)約793 萬戶。為進(jìn)一步推進(jìn)“煤改電”“煤改氣”整體進(jìn)度,各地市也制定了2020 年清潔取暖規(guī)劃。其中以清潔取暖的第一批試點城市石家莊市為例,石家莊市規(guī)劃于2020 年10 月底前,完成電代煤3.36 萬戶、氣代煤8.43 萬戶,共11.79 萬戶清潔取暖散煤替代工程,平原地區(qū)基本完成生活和冬季取暖散煤替代,主城區(qū)清潔取暖率達(dá)到100%。以清潔取暖的第二批試點城市邢臺市為例,邢臺市2018 年完成清潔取暖16.07 萬戶,其中“電代煤”8.08 萬戶,“氣代煤”7.22 萬戶,其他新型方式取暖0.76 萬戶;市區(qū)大外環(huán)區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)清潔取暖全覆蓋。2019 年完成清潔取暖24.18 萬戶,2020 年完成清潔取暖47.42 萬戶,平原地區(qū)基本實現(xiàn)生活和冬季清潔取暖;對暫不具備清潔能源替代條件的山區(qū),積極推廣潔凈煤,確保群眾溫暖過冬。

截至2020 年10 月份,農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作總體進(jìn)展順利,全省農(nóng)村冬季清潔取暖“雙代”工程正式計劃和第一備選計劃已驗收通氣通電256.05 萬戶,整體完成率高達(dá)98.78%,從地市水平上看,保定市完成率為93%,其他市均已全部完成;第二備選計劃當(dāng)前已完成戶外工程建設(shè)98.98 萬戶,整體完成率高達(dá)97.89%。

2 農(nóng)村地區(qū)清潔取暖存在的問題分析

河北省清潔取暖的民生工程盡管已經(jīng)取得了一定的成效,但是要啃掉農(nóng)村地區(qū)這塊“硬骨頭”,還存在一些問題亟需解決:

2.1 財政補貼資金壓力大

由于當(dāng)前清潔取暖工作資金主要依靠國家政府支持,而地方政府財政壓力普遍較大,前期設(shè)備安裝與后期維護(hù)都需要大量資金投入,這對于地方政府來說將要承受一筆巨大的支出壓力。根據(jù)省財政廳現(xiàn)行的補貼政策,對氣代煤、電代煤的補助分為一次性補助和運行補助。其中,對電代煤設(shè)備購置補助3 700 元/戶,對氣代煤設(shè)備購置補助1 350 元/戶、入戶管線補助1 000 元/戶;運行補貼方面,省級對電代煤承擔(dān)400 元/戶、氣代煤承擔(dān)320 元/戶。而且2019 年省政府明確現(xiàn)行運行補貼三年到期后,由市縣結(jié)合實際制定具體運行補貼辦法,省級采取退坡(逐步減少,最終退出)方式再給予兩年補貼[5]。與此同時,中央財政補貼實行按行政級別定額補助,這又出現(xiàn)一個新的問題,盡管是同一行政級別,但是不同地區(qū)推廣難度以及工程的任務(wù)量存在差異;同為省內(nèi)同一行政級別的邯鄲市與邢臺市相比,前者所面對的任務(wù)量遠(yuǎn)超后者。地方財政支出大于中央財政的定額性補助,使得地方政府在推進(jìn)清潔取暖過程中面臨巨大的資金壓力。

2.2 地方政策存在非連續(xù)性

清潔取暖工作的推進(jìn)是由省委省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),各市、縣結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會實際制定相應(yīng)的方案。而各市、縣在推行過程中,對政策的推行存在不穩(wěn)定性問題,而農(nóng)村居民在對待相關(guān)不確定性政策時,往往是持觀望態(tài)度,因此推進(jìn)效率也大打折扣。如,煤改氣補貼政策中,未統(tǒng)一明確村內(nèi)入戶管線補貼標(biāo)準(zhǔn),而且相關(guān)補貼標(biāo)準(zhǔn)年年變化,致使用戶對清潔取暖改造的滿意度降低。地方清潔取暖政策落實的不穩(wěn)定性和非持續(xù)性,對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展來說是極為不利的,企業(yè)在參與市政工程實施時,會因為無法把控政策風(fēng)險,只能頻于應(yīng)付當(dāng)前項目[6]。對河北省某縣農(nóng)村的調(diào)研結(jié)果顯示,該村2018 年開始實施煤改氣外部管道工程,2018 年10 月份完成改造,然而2019 年一整年都沒有進(jìn)行管道入戶以及壁掛爐的安裝,直到2020年7 月才進(jìn)行入戶安裝。由于政策的不連續(xù)、工程的長時間延期,農(nóng)村居民對煤改氣工程滿意度較低,以至推廣起來較為困難。

2.3 能源資源供給不足且成本高

“煤改氣”“煤改電”的推進(jìn)實施,不僅需要相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)投入,最主要的是能源資源的充足供應(yīng)。天然氣本身就是非可再生能源,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,工業(yè)生產(chǎn)對天然氣的需求也不斷增多,再加上大規(guī)模推進(jìn)“煤改氣”,導(dǎo)致當(dāng)前我國天然氣供應(yīng)出現(xiàn)緊張局面,這對于后續(xù)供暖是極為不利的。此外,電能取暖供應(yīng)需要建設(shè)大量配套電網(wǎng)設(shè)施,其成本要遠(yuǎn)高于天然氣等其他取暖方式[7]。筆者在河北省南部某縣調(diào)研了解到,截至2018 年底該縣“電代煤”涉及2 857 戶,線路改造42 966 m,變壓器改造58 臺。盡管電路改造已投入大量資金,但電網(wǎng)仍面臨較大的負(fù)荷壓力,當(dāng)前電網(wǎng)運載力無法滿足取暖季用電需求;雖“氣代煤”改造的管網(wǎng)鋪設(shè)、掛表通氣、水氣連接等工作已完成,但對于取暖季來說,按照當(dāng)?shù)靥烊粴夤?yīng)分配量,無法全部滿足用氣需求。

2.4 用戶側(cè)取暖設(shè)施亟需改善

清潔取暖改造包含“熱源側(cè)”和“用戶側(cè)”兩部分,各級政府對于“熱源側(cè)”設(shè)備改造重視程度高,財政支持資金也大都投入“熱源側(cè)”,若從“用戶側(cè)”角度來看,農(nóng)村居民房屋建筑對于取暖能耗的影響也同樣不容忽視。然而當(dāng)前針對農(nóng)村居民房屋建筑的節(jié)能改造政策較少,相關(guān)財政支出較低,整體重視程度需要提高。比如當(dāng)前的農(nóng)村危房改造政策,盡管對農(nóng)村居民房屋結(jié)構(gòu)起到了加固修繕作用,但對于推進(jìn)農(nóng)村居民房屋建筑的節(jié)能改造影響較小。通常來說,房屋建筑的圍護(hù)結(jié)構(gòu),特別是門窗等關(guān)鍵部位的保溫性能會對冬季取暖起重要影響。房屋整體保溫性能低,會導(dǎo)致即便熱源充足,房屋內(nèi)部仍留不住熱量,難以滿足冬季取暖需求。

3 農(nóng)村地區(qū)清潔取暖的對策及建議

通過以上的現(xiàn)狀及問題分析,筆者就如何繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作的有效開展,提出了以下相關(guān)對策及建議:

3.1 建立績效補貼機制

根據(jù)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的清潔取暖補貼機制,堅持各市、縣立足本地資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況與居民消費能力等條件,因地制宜地選擇合適的設(shè)備和技術(shù)路線,確定適合本地的取暖模式,并根據(jù)不同清潔取暖模式分類制定本地清潔取暖財政補助范圍、標(biāo)準(zhǔn)及方式,嚴(yán)格落實資金籌措主體責(zé)任[8]。同時,在現(xiàn)行機制基礎(chǔ)上,建立實施績效補貼機制,統(tǒng)籌安排專項資金,并根據(jù)年度績效考核機制,通過專項資金對考核中表現(xiàn)突出的地區(qū)和個人給予專項補貼,并總結(jié)具有創(chuàng)新的經(jīng)驗,進(jìn)行試點推廣。

3.2 地方政策實施三期規(guī)劃

根據(jù)上級部門清潔取暖規(guī)劃,各級地方政府結(jié)合總體規(guī)劃,依據(jù)地方實際實行三期規(guī)劃,即短期、中期、長期規(guī)劃。短期規(guī)劃針對當(dāng)前面臨的亟需解決的緊急重要問題,保證其規(guī)劃持續(xù)不中斷;中期規(guī)劃針對階段性問題,制定以短期規(guī)劃為基礎(chǔ),根據(jù)短期存在的問題,結(jié)合當(dāng)前實施效果,制定階段性的目標(biāo),有重點、有層次地推動;長期規(guī)劃是總體性的規(guī)劃,可以根據(jù)省總體規(guī)劃,結(jié)合地方實際出臺地方總體規(guī)劃。通過制定短期、中期、長期規(guī)劃,既能解決當(dāng)前問題,又能有效保證政策的連續(xù)性,從而使地方清潔取暖工作連續(xù)落實。

3.3 積極拓展能源資源供應(yīng)

受我國“氣少電多”能源資源分配不均和冬季農(nóng)村地區(qū)對于氣、電等能源需求增加的影響,清潔能源會出現(xiàn)季節(jié)性供給不足問題。因此,相關(guān)政府部門應(yīng)提前進(jìn)行能源資源的儲備,以保證季節(jié)性供暖需求。一方面,要加快與國家主干管網(wǎng)互聯(lián)互通,實行供應(yīng)主體多元化,積極與中國石油、中國石化等主體合作,提前鎖定優(yōu)質(zhì)資源;另一方面,根據(jù)各地資源稟賦情況,積極開發(fā)利用新型取暖方式,如利用農(nóng)作物秸稈等生物質(zhì)能等取暖方式,以解決季節(jié)供給不足的問題。

3.4 推進(jìn)農(nóng)村居民房屋建筑節(jié)能改造

用戶側(cè)在整個清潔取暖改造中至關(guān)重要,而農(nóng)村房屋建筑的保溫改造就是更好推進(jìn)用戶側(cè)改造,因而推進(jìn)房屋建筑保暖改造勢在必行。在對農(nóng)村房屋進(jìn)行節(jié)能改造時,要針對具體情況具體分析,切忌制定“一刀切”式的改造計劃。具體來說,經(jīng)濟條件相對較好的地區(qū),可以按照城鎮(zhèn)地區(qū)房屋建筑節(jié)能改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,對墻體、門窗、地面、樓板等部位都進(jìn)行保溫節(jié)能改造;而對于經(jīng)濟條件相對較差的地區(qū),則主要是做好房屋門窗關(guān)鍵部位的節(jié)能改造。同時,要加強對農(nóng)村房屋建筑節(jié)能改造的監(jiān)督管理,相關(guān)政府部門要定期對節(jié)能改造效果進(jìn)行檢查,對不符合標(biāo)準(zhǔn)的要及時督促整改,以推進(jìn)農(nóng)村房屋建筑節(jié)能效果的提升[9]。