閆靖勇

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306)

海岸帶是具有海岸線的行政地理單元及其近海海域所構(gòu)成的海陸一體化帶狀區(qū)域。[1]自1972年美國頒布《海岸帶管理法》后,海岸帶綜合管理開始成為一種改進海岸帶地區(qū)行政管理的框架。實現(xiàn)海岸帶綜合管理的目標(biāo),必須依靠公眾的支持和參與,公眾的參與方式和參與程度也將決定海岸帶綜合管理目標(biāo)實現(xiàn)的進程[2]。三亞市海岸線長度為263.29 km。[3]數(shù)據(jù)顯示,2018 年三亞市海洋生產(chǎn)總值達(dá)220 億元,占全市生產(chǎn)總值的37%;2019 年上半年海洋生產(chǎn)總值達(dá)128 億元[4]。廣泛深入的公眾參與成為提升三亞市海岸帶綜合管理質(zhì)量的必然要求。對于公眾如何更好地參與海岸帶綜合管理,過去學(xué)界幾乎沒有作專門的探討。基于此,本研究擬探究三亞市海岸帶綜合管理中的公眾參與現(xiàn)狀、問題及原因,最后給出相關(guān)對策建議,以期為公眾全面深入?yún)⑴c三亞市海岸帶綜合管理提供參考建議。

1 三亞市海岸帶綜合管理中的公眾參與現(xiàn)狀

隨著我國海洋戰(zhàn)略的實施,公眾海洋權(quán)利意識不斷覺醒,公眾參與逐漸成為政府主導(dǎo)下海岸帶綜合管理的有益補充,三亞市海岸帶綜合管理中公眾參與主要呈現(xiàn)以下特征:

1.1 公眾參與海岸帶綜合管理的信息獲取渠道多元化

環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境行政活動充分且有效的前提[5]。三亞市政府試運行數(shù)據(jù)開放平臺,在門戶網(wǎng)站設(shè)置政府信息公開專欄,以制度、目錄、年報等欄目分類發(fā)布。三亞市生態(tài)環(huán)境局門戶網(wǎng)站首頁設(shè)置了環(huán)評公示專欄。2019 年,三亞市生態(tài)環(huán)境局通過門戶網(wǎng)站發(fā)布800 條信息,通過三亞市人民政府網(wǎng)站發(fā)布248 條信息;通過新媒體平臺發(fā)布有關(guān)信息,其中微信平臺發(fā)布信息520 余條,微博平臺發(fā)布810 條。[6]相關(guān)垃圾處理設(shè)施對公眾實行預(yù)約開放參觀。三亞市通過不同渠道公開環(huán)境信息,以減少參與主體間的信息不對稱問題。

1.2 公眾參與海岸帶綜合管理的機會增加

三亞市公眾自覺參與海岸帶管理的意愿越來越強,參與決策的機會較以前呈增多態(tài)勢,目前主要是四類參與機會:第一類,參與“海南省禁塑條例”等相關(guān)地方法律規(guī)章和政策的制定;第二類,通過生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度,市民可利用電話、網(wǎng)絡(luò)和來訪等各種形式檢舉非法傾廢、排污等違法行為并可得到獎勵;第三類,參與聽證會、民意問卷調(diào)查等;第四類,參與環(huán)境公益訴訟,在涉及到海洋環(huán)境污染等損害公共利益時,市民通過海洋環(huán)境監(jiān)管部門和環(huán)保社會團體提供的法律咨詢和幫忙取證以提起訴訟[7]。此外,三亞市人大代表和政協(xié)委員利用參政議政的權(quán)利,直接在政府與公眾之間建立了一條信息收集反饋渠道。比如,海洋專家羅九如向三亞市政協(xié)提交保護珊瑚礁提案。[8]總之,公眾參與海岸帶綜合管理機會增多,可有效提高三亞市政府在海洋管理方面的決策民主化程度和政策可接受度。

1.3 公眾參與海岸帶綜合管理的形式多樣

公眾參與三亞市海岸帶綜合管理主要以社區(qū)、海洋環(huán)保組織(MNGO)和企業(yè)為主。社區(qū)可以營造便于公眾個體參與的氛圍和環(huán)境,利用各種資源保證公眾參與得以實現(xiàn)。以筆者走訪的西島社區(qū)的“生態(tài)島嶼”模式為例,截至2019 年12月,居民已配合文創(chuàng)企業(yè)回收170 余艘舊漁船,開展?jié)O民文創(chuàng)培訓(xùn)40 余次。MNGO 依托專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢,在普及海洋環(huán)保知識、推動綜合管理方面發(fā)揮著獨特作用,如2019 年三亞市藍(lán)絲帶海洋保護協(xié)會的海洋環(huán)?！傲M”項目直接受眾10.5 萬余人[9]。部分旅游企業(yè)利用自身優(yōu)勢,積極倡導(dǎo)和傳播海洋環(huán)保理念,如三亞蜈支洲島景區(qū)培育“海洋牧場”,以實際行動修護海洋生態(tài)環(huán)境。社區(qū)、MNGO、企業(yè)利用各自獨特優(yōu)勢,在宣傳海洋知識、培養(yǎng)公民海洋環(huán)保意識等方面發(fā)揮著獨特的作用。

1.4 公眾參與海岸帶綜合管理的維權(quán)方式日漸豐富

面對海岸帶自然生態(tài)環(huán)境受到破壞或者污染,環(huán)境公益訴訟早已成為公眾維護自身環(huán)境權(quán)益的重要手段,有力地促進海岸帶生態(tài)環(huán)境的保護與治理。2019 年,三亞市檢察院通過群眾舉報,對馬嶺混合污、廢水直排海洋進行立案調(diào)查。2020 年,海南省首例海洋環(huán)保公益案由海口海事法院公開審理,為三亞市公益訴訟提供了經(jīng)驗和借鑒。環(huán)境公益訴訟為違法排污傾廢企業(yè)敲響了警鐘,成為公眾維護環(huán)境權(quán)的重要形式和最有效途徑[10]。

2 三亞市海岸帶綜合管理中公眾參與的現(xiàn)實困境

海岸帶綜合管理是多元主體合作協(xié)商的過程。由美國公共管理學(xué)教授約翰·托馬斯提出的公眾參與有效決策模型成為平衡社會治理與公眾參與兩者之間關(guān)系的思考框架。[11]公眾參與由參與主體、參與客體、參與形式構(gòu)成,也即“誰參與”“參與什么”“如何參與”。在此基礎(chǔ)上,為剖析三亞市海岸帶綜合管理中公眾參與的有效性,筆者基于海洋環(huán)境管理公眾參與機制的構(gòu)成要素圖[12],從參與主體有效參與維度出發(fā),引入涉及參與主體層面的六大要素,對三亞市海岸帶綜合管理中公眾參與困境及其原因進行分析。

圖1 海岸帶綜合管理公眾參與主體要素模型

2.1 公眾參與海岸帶綜合管理的自覺意識薄弱

在三亞市海岸帶綜合管理公眾參與過程中,較多公眾屬于“政府依賴型”,存在公民自覺參與意識弱的局面。2019 年,藍(lán)絲帶海洋保護協(xié)會進行了海灘垃圾基線調(diào)查,結(jié)果顯示:三亞六個灣區(qū)海灘垃圾均值高于全國均值,三亞灣均值超過全國均值的2.571 9 倍?！逗Ｄ鲜『Ｑ蟓h(huán)境狀況公報》顯示,塑料垃圾占垃圾總數(shù)的81.8%,占垃圾總重的56.5%。公眾自覺參與意識淡薄的主要原因:一是政治冷漠,部分公眾對政治活動缺乏熱情和主動性,不愿意花時間和精力來參與到海岸帶綜合管理中。二是存在“假象參與”[13]。海洋環(huán)境是典型的純公共物品,部分公眾“等”“靠”思想嚴(yán)重,出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。公民作為有限理性人,參與功利性較強,在涉及到切身利益時積極主動參與,反之便出現(xiàn)敷衍了事的“假象參與”。

2.2 公眾參與海岸帶綜合管理的參與能力缺乏

公眾參與能力決定公眾參與的結(jié)果和成效。目前,公眾參與能力缺乏主要表現(xiàn)在公民知識欠缺和MNGO 組織化程度較低。公民知識(涵蓋參與文化、參與知識和政策知識)在參與質(zhì)量、對政府和專家的信任度、資源配置等方面產(chǎn)生影響。[14]由于海洋環(huán)境公共教育的缺失,大部分公眾缺乏參與知識和政策知識,社會未形成良好的參與氛圍。面對海岸帶綜合管理中的專業(yè)術(shù)語,囿于自身知識和認(rèn)知,公眾很難全面深入地了解項目發(fā)展,清楚表達(dá)自身訴求和提出建議。調(diào)查顯示,僅有14.3%的漁民知曉海洋環(huán)保政策。[15]公眾參與知識的欠缺凸顯出政府公共宣傳教育存在短板。

MNGO 可以有效地聚合起分散的公民個體,在海洋環(huán)境調(diào)查、公益訴訟方面發(fā)揮著不可替代的作用。目前,三亞市MNGO 面臨的問題主要是組織化能力有待加強,究其原因:一是資金緊張。三亞市MNGO 的經(jīng)費來源主要是會員單位繳納的會費。以三亞市環(huán)境保護協(xié)會為例,2019 年會費收入25.6 萬元,支出27.53 萬元,2019 年超支1.93 萬元[16]。長效型項目的缺乏和資金問題限制著MNGO 作用的發(fā)揮,也影響人才引進。二是人才在質(zhì)量和數(shù)量上的儲備不足。MNGO 全職人員數(shù)量較少,工作人員“一專多能”。缺乏專業(yè)人士導(dǎo)致在解決專業(yè)問題上面臨著“心有余而力不足”的局面。資金和人才問題限制著MNGO 對海洋環(huán)保領(lǐng)域的持續(xù)關(guān)注和深入探究。

2.3 公眾參與海岸帶綜合管理的制度供給不足

公眾參與在深度上仍處于“象征性參與”階段,公眾前端參與游離于決策制定之外,僅以調(diào)查問卷等實現(xiàn)有限度地參與。公眾舉報、信訪等相關(guān)行為多是在環(huán)境污染和破壞事實已經(jīng)發(fā)生并對公眾利益開始產(chǎn)生不利影響之后。新《環(huán)保法》確定公眾參與是環(huán)境保護的基本原則之一[17],在《環(huán)境保護公眾參與辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等法律中完善和發(fā)展了公眾參與的有關(guān)規(guī)定[18],但從海岸帶綜合管理的角度仍需要進一步完善制度。產(chǎn)生以上問題主要有兩方面原因:一是法律中關(guān)于公眾參與的權(quán)利、對象、范圍、途徑等規(guī)定不具體。我國實施與海岸帶管理有關(guān)的法律散落在《海洋環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》等行業(yè)法中[19],在部分法律法規(guī)中僅簡單地指出“鼓勵對違法行為進行舉報”,如《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與利用管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定“鼓勵對海岸帶保護治理與利用活動中的違法行為進行舉報”。海南省并未出臺“環(huán)境保護公眾參與條例”等地方性法律。相關(guān)法律制度的缺失導(dǎo)致公眾參與的對象選擇隨意性大,無法做到參與對象的廣泛性和均衡性。二是公眾與政府所掌握的環(huán)境信息不對稱。政府掌握著社會80%有價值的信息,2007 年我國出臺《政府信息公開條例》,條例自身的不足和其他外部法律制度的缺陷成為當(dāng)前政府信息公開的主要障礙[20]。公眾由于缺乏參與管理的相應(yīng)信息,無法對決策行為做出符合客觀規(guī)律的價值判斷和理性選擇。

2.4 公眾參與海岸帶綜合管理的宣傳教育短板突出

目前,三亞市政府宣傳途徑為線上雙微平臺、抖音平臺和線下志愿者宣傳。線上宣傳方面,以筆者統(tǒng)計的官方微博“環(huán)保三亞”為例,宣傳內(nèi)容以環(huán)保知識科普、環(huán)境宣傳日活動、政務(wù)信息宣傳、普法宣傳為主,宣傳形式為頭條文章、圖片、視頻,截稿前共有1 848 篇微博,以“海洋”為關(guān)鍵詞搜索,原創(chuàng)文章共6 篇,占比0.32%;轉(zhuǎn)發(fā)文章為16 篇,占比0.86%,平臺粉絲互動率低。經(jīng)筆者走訪調(diào)查,線下以展臺、橫幅、宣傳冊等傳統(tǒng)宣傳形式為主,宣傳人員多為志愿者,以小禮品來吸引人群,造成“宣傳雖熱鬧,卻只有老年人”的現(xiàn)象,無法達(dá)到宣傳預(yù)期。產(chǎn)生以上問題的原因:一是缺少專業(yè)宣傳人員,定位不清晰。海洋環(huán)境宣傳以政府主導(dǎo)為主,教育模式缺乏對受眾的研究。專業(yè)宣傳人員的缺乏導(dǎo)致具有三亞特色的宣傳內(nèi)容較少,“一攬子”宣傳內(nèi)容缺乏引導(dǎo)性和針對性,亦不足以有效吸引市民游客的注意力。二是缺少海岸帶宣傳教育效果評估體系。宣傳教育效果評估體系不健全,無法有效衡量宣傳效果,宣傳人員機械地完成上級分配的宣傳任務(wù),使其成為“走程序”,這也進一步影響政府資金投入。

3 三亞市海岸帶綜合管理中公眾參與的推進路徑

公眾參與海岸帶綜合管理面臨的困境,既制約著公眾參與的發(fā)展,也限制著三亞市政府海岸帶管理決策的科學(xué)化和民主化。破解公眾參與海岸帶綜合管理的困境,一方面應(yīng)該從內(nèi)部因素入手,著重培育社會公眾參與的主體意識,完善MNGO 組織建設(shè);另一方面需要健全公眾參與制度,彌補教育短板,以便完善公眾參與的外部環(huán)境。

3.1 培育社會公眾參與的主體意識

主體意識是公眾參與海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)性要素。社會公眾主體意識的增強,在于公眾整體責(zé)任意識的提高。參與式社區(qū)管理在自然保護區(qū)管理[21]、社區(qū)規(guī)劃[22]中取得了不錯的效果。依托大數(shù)據(jù)云平臺和現(xiàn)有的社區(qū)網(wǎng)格化管理機制,在海岸帶綜合管理中引入?yún)⑴c式社區(qū)管理模式,由政府部門、社區(qū)代表和MNGO 共同組建社區(qū)海岸帶管理小組,由其負(fù)責(zé)社區(qū)的海岸帶資源開發(fā)計劃編制、社區(qū)居民生產(chǎn)實用技術(shù)推廣、社區(qū)居民海洋保護教育活動的開展、海岸帶環(huán)境的巡護與監(jiān)測等工作;參考“溫嶺經(jīng)驗”[23],引入民主懇談會機制;利用新媒體數(shù)據(jù)互動平臺,將公眾參與的組織化方式、個體化方式和自組織方式相結(jié)合,收集海岸帶公共問題,以民主懇談會的形式由居民、政府、企業(yè)協(xié)商決定社區(qū)海岸帶規(guī)劃、開發(fā)與管理,以進一步增強公民的主體意識,培育公民參與能力。

除此之外,社會公眾主體意識的增強,還需培育社會公眾的公共精神。三亞全城救治領(lǐng)航鯨事件[24]表明,公眾可以自覺地成為活動發(fā)起者和參與者,自發(fā)地參與到海岸帶綜合管理中。因此,引導(dǎo)公眾參與到海洋公共領(lǐng)域管理,應(yīng)弱化政府的“行動發(fā)起者”角色,暢通公眾參與渠道,鼓勵公眾主動參與。

3.2 完善海洋環(huán)保組織的組織化建設(shè)

MNGO 是公眾參與海岸帶綜合管理的中堅力量。要提高MNGO 的組織化能力,一方面,政府應(yīng)該以政策引導(dǎo)、資金扶持的方式重點支持和培育有影響力、認(rèn)可度高的MNGO。制度上明確MNGO 的參與程序、方式和享有的權(quán)利,減少行政束縛;發(fā)揮資金引導(dǎo)優(yōu)勢,“以點帶面”,吸引更多MNGO 參與到海岸帶管理中。另一方面,加強自身組織建設(shè)是MNGO 得到長足發(fā)展的根本所在。一是積極拓寬自身后備人才支持。MNGO 應(yīng)加強與政府、高校等機構(gòu)合作,拓寬儲備人才庫。三亞藍(lán)絲帶海洋保護協(xié)會在高校中發(fā)展志愿者的做法值得借鑒,通過高校服務(wù)社的培養(yǎng),縮短工作人員培訓(xùn)時間,培養(yǎng)共同價值觀,建立儲備人才庫。二是拓寬融資渠道。MNGO 應(yīng)樹立可靠的形象,通過市場化的營銷方式,獲得很多長效型項目保證籌集資金的穩(wěn)定性和持續(xù)性。三是建立與其他團體的長期合作交流機制。三亞市有眾多的義工社、社會團體,每個組織所覆蓋的社會群體不一樣。MNGO 可加強與其他組織交流與合作,取長補短,提高大眾環(huán)保意識和組織運作效率,吸引更多直接利益相關(guān)者與間接利益相關(guān)者的參與,以此來擴大社會影響力,減少項目實施的阻力。

3.3 健全公眾參與制度

以政策可接受性和政策質(zhì)量兩個核心變量來決定公眾是否參與海岸帶綜合管理及參與程度。對于公眾參與的中觀、微觀問題[25],政府應(yīng)該引導(dǎo)和鼓勵公眾在海岸帶綜合管理決策環(huán)節(jié)的參與,通過建立一套合理有效的行政程序制度來加強公私雙方的監(jiān)督、規(guī)范和制約作用。

3.3.1 健全公眾參與的法律法規(guī)

政府應(yīng)進一步規(guī)范和明確公眾參與的選擇對象、權(quán)利、途徑、形式以及范圍,縮小自由裁量權(quán)的范圍,通過政策引導(dǎo)、媒體宣傳等方式鼓勵公眾的主動參與,成為公眾參與的“引路人”。

3.3.2 完善政府信息公開制度和回應(yīng)機制

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代,信息傳播速度、透明度與日俱增,更全面的政府信息公開成為公眾充分參與、減少信息不對稱的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。涉海信息公開的對象、范圍、程序和方式不應(yīng)僅局限于結(jié)果公示,更應(yīng)該包含過程,以實現(xiàn)公眾對海岸帶開發(fā)和保護工作的全方位有效監(jiān)督。

3.3.3 拓展公眾參與海岸帶決策的方式

政府可借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),利用網(wǎng)絡(luò)低門檻、低成本、高用戶的特點,通過網(wǎng)絡(luò)直播的形式公開直播聽證會、咨詢會,吸引更多市民游客參與到其中,實現(xiàn)更大范圍的參與,進一步普及公眾參與知識,激發(fā)公眾參與的公共責(zé)任。通過參與效果評估機制,政府應(yīng)評估公眾參與效果和品質(zhì),進而優(yōu)化提升參與質(zhì)量和治理質(zhì)量。

3.3.4 引入公、私問責(zé)機制

對行政機關(guān)實行全程問責(zé),強化行政人員的服務(wù)意識;建立參與主體互相問責(zé)、第三人問責(zé)的監(jiān)督機制,來實現(xiàn)對公民參與行政的有效監(jiān)督,以避免公共利益淪為公民參與的“圍獵場”。[26]

3.4 彌補宣傳教育短板

宣傳教育是提升公民海洋環(huán)保意識的重要手段。因此,應(yīng)在現(xiàn)有的海洋生態(tài)文明教育的基礎(chǔ)上,將旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)作為重點,以學(xué)校教育為主線,融合社會宣傳,覆蓋游客教育,構(gòu)建海洋生態(tài)文明可持續(xù)教育網(wǎng)絡(luò)。

3.4.1 明確定位宣傳媒介

根據(jù)受眾群體的不同需求開展“私人定制式”宣傳教育。利用短視頻的優(yōu)勢,讓市民游客了解知曉三亞市海岸帶綜合管理的相關(guān)政策和信息,并輔以日常線下宣傳。在普法教育中政府宣傳部門應(yīng)該起主導(dǎo)作用,MNGO 輔之,而在海洋知識教育中,則相反。

3.4.2 建立人才培養(yǎng)和引進制度

專業(yè)的宣傳人才是宣傳工作中不可缺少的。積極探索建立人才培養(yǎng)和引進制度,通過內(nèi)部培訓(xùn)、本地培養(yǎng)、社會招聘等途徑解決人才問題。

3.4.3 建立宣傳效果評估體系

宣傳效果評估體系包含對宣傳對象、宣傳內(nèi)容、宣傳方式、宣傳有效傳達(dá)度等要素的評估。因宣傳教育工作具有公益性、非盈利性的特點,不計算資金回報率,重點要加強資金利用率和宣傳有效傳達(dá)度等指標(biāo)的評估。

4 結(jié)語

作為解決海岸帶資源環(huán)境問題的有效手段,海岸帶綜合管理正日益受到世界沿海各國的重視,并在實踐中取得了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗。[27]公眾不應(yīng)是海岸帶綜合管理的“旁觀者”,而應(yīng)該成為“引領(lǐng)者”,公眾的有效參與能夠推動海岸帶管理決策的民主性、科學(xué)性和公益性,以避免“公地悲劇”及政府失靈,從而促進環(huán)境公平。但在實踐過程中,公眾參與三亞市海岸帶綜合管理面臨諸多因素制約,既有內(nèi)部因素,如公眾自覺參與意識薄弱、參與能力缺乏、MNGO 發(fā)育不足,也有外部因素,如制度供給不完善、宣傳教育不到位等。解決問題的關(guān)鍵在于優(yōu)化公眾參與制度,以完善MNGO 組織化建設(shè)、培育公眾主體意識為重點,以彌補宣傳教育短板,推進參與式社區(qū)管理為把手,進一步探索具有三亞特色的公眾參與海岸帶管理模式,提高公眾參與有效度和實質(zhì)性,形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與多元共治格局,進而為提升三亞市海岸帶綜合管理水平奠定堅實基礎(chǔ)。