周旖 黃愷慧

（中山大學(xué)信息管理學(xué)院 廣州 510006）

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。[1]《2014年國家檔案局檔案館（室）司工作重點》中首次主張要推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[2]檔案治理概念的提出，體現(xiàn)檔案事業(yè)管理理念和方式的變革，推進檔案治理也成為我國檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要方向。政策工具是檔案治理的主要手段，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是檔案領(lǐng)域宏觀層面上的綜合性綱領(lǐng)，指導(dǎo)著我國檔案事業(yè)的建設(shè)，保證其順利發(fā)展，作為國家檔案政策體系的關(guān)鍵，在檔案治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)過程中需要發(fā)揮其戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。2021年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，其指導(dǎo)思想和發(fā)展目標中分別提出全面推進檔案治理體系建設(shè)和檔案治理效能得到新提升。在檔案治理的大背景下，系統(tǒng)研究歷次全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，立足歷史經(jīng)驗，面向發(fā)展遠景，提出方向性的編制建議，對推動我國檔案事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、推進檔案治理體系與能力現(xiàn)代化具有重大意義和價值。

1 問題陳述

目前學(xué)界圍繞檔案治理主題的研究主要集中在其理論的闡釋與建構(gòu)，但對于檔案治理的概念尚未達成共識。歸納晏秦[3]、常大偉[4]、祝哲淇[5]、徐擁軍與熊文景[6]、虞香群與李子林[7]等學(xué)者對檔案治理的定義，可以發(fā)現(xiàn)對檔案治理概念的認識是一個結(jié)合國情不斷深入的過程。盡管表述各不相同，但存在一些共性。檔案治理強調(diào)社會力量的參與和治理過程的互動協(xié)同，以制度規(guī)則為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)各方權(quán)利、責任、義務(wù)和利益，體現(xiàn)“共建、共治、共享”的思想理念。結(jié)合我國檔案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則以及實際情況，研究主要采用學(xué)者常大偉的觀點，認為檔案治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由檔案部門主導(dǎo)，社會組織與個人廣泛參與，基于一定的法規(guī)標準與體制機制，協(xié)同合作對檔案事務(wù)進行管理并協(xié)調(diào)各方利益的活動過程。由此可見，制度是治理的基礎(chǔ)，政策是治理的工具和手段。以往檔案管理主要是檔案部門依靠公權(quán)力對檔案業(yè)務(wù)進行單向管理，而檔案治理是社會多方基于一定的制度安排和行動規(guī)則參與檔案事務(wù)的治理，檔案部門通過政策工具進行有效調(diào)控。因此，政策制度的合理設(shè)計與運用在檔案治理中顯得尤為重要。2019年黨的十九屆四中全會提出，要健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向的宏觀調(diào)控制度體系，規(guī)劃在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用更加凸顯。[8]

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是國家檔案行政管理部門對未來若干年內(nèi)檔案領(lǐng)域重大事項的全面部署和總體安排，是完成規(guī)劃期內(nèi)檔案工作的尺度和指南。全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃原被稱作全國檔案事業(yè)發(fā)展計劃，后因適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展以及國家規(guī)劃體系的完善而更改名稱，其主要形式為五年規(guī)劃，屬國家級專項規(guī)劃，是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃（以下簡稱“國家總體規(guī)劃”）在檔案領(lǐng)域戰(zhàn)略目標及發(fā)展任務(wù)的細化和深化，由國務(wù)院審批或授權(quán)有關(guān)部門批準。[9]全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為國家檔案事業(yè)的頂層設(shè)計，能自上而下地謀劃檔案事業(yè)的治理模式和路徑，是我國檔案政策制度體系的核心，也是國家發(fā)展規(guī)劃體系以及公共政策體系的重要組成部分。因此應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃在檔案治理過程中的引導(dǎo)作用，為有關(guān)檔案政策和年度計劃的制定提供依據(jù)，推進檔案事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升檔案治理的現(xiàn)代化水平。

國內(nèi)檔案學(xué)界對檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃主題的研究已取得了一定成果，關(guān)于規(guī)劃編制前后的思考和解讀持續(xù)深入，檔案服務(wù)、資源建設(shè)、法治化、信息化等研究視角日趨豐富，研究美國、英國、澳大利亞、俄羅斯等國外檔案戰(zhàn)略規(guī)劃的文獻也在不斷增加。但目前的研究傾向于從業(yè)務(wù)實踐角度探討某一具體規(guī)劃，從理論角度和宏觀視野對歷次規(guī)劃的分析有待豐富，同時缺乏從檔案治理這一熱點視角出發(fā)對規(guī)劃的解讀。由此可見，在面向新時代檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要的當下，對我國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的研究還有很大的發(fā)展空間。選擇檔案治理與全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合的研究視角，對規(guī)劃的歷程和內(nèi)容進行全面系統(tǒng)的研究，具有一定的創(chuàng)新性。研究梳理歷次全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及其結(jié)構(gòu)，并確定檔案治理能力提升的要求，以作為規(guī)劃內(nèi)容分析的框架，運用內(nèi)容分析法和比較研究法，總結(jié)規(guī)劃重點領(lǐng)域的變化，觀察其是否滿足檔案治理的要求，探討未來規(guī)劃在編制時還應(yīng)關(guān)注哪些方向。

2 全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)查與梳理

2.1 全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)查與收集

自新中國成立至今，我國已實施了9個全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以五年規(guī)劃形式為主。研究采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法獲取全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃文本，規(guī)劃文本以及相關(guān)時間信息（見表1）主要來源于中華人民共和國國家檔案局官網(wǎng)（https://www.saac.gov.cn/daj/index.shtml）公開的政府信息以及學(xué)術(shù)期刊報紙《檔案工作》《中國檔案報》《中國檔案》所載的新聞報道和會議報告。

表1 建國以來發(fā)布的全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

在國家檔案局官網(wǎng)上可獲取《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的完整文本，《中國檔案》刊發(fā)了《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的摘要，《中國檔案報》刊登了《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》的文本?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“九五”計劃》《全國檔案事業(yè)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“七五”計劃》《1983年至1990年檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》暫無法獲取到規(guī)劃的最終文本。但由于在規(guī)劃正式發(fā)布前，國家檔案局局長會在全國檔案會議上報告未來五年規(guī)劃的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標和任務(wù)，故在后文的文本規(guī)劃分析中以會議報告和相關(guān)資料為依據(jù)。

2.2 全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的演變

改革開放前，除了1955年4月5日至12日在北京召開的第二次黨的全國檔案工作會議討論通過的《1956年至1963年黨（團）的檔案工作規(guī)劃》，國家沒有發(fā)布任何關(guān)于檔案事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃文件。這是由于當時受經(jīng)濟水平和歷史政治局勢等因素的影響，規(guī)劃制度尚不成熟，整個國家的規(guī)劃工作發(fā)展緩慢，但這段時期的探索為改革開放后的編制提供了經(jīng)驗積累。

改革開放后，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，為規(guī)劃工作提供良好的社會環(huán)境，國家五年計劃的編制和執(zhí)行開始正常進行，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃也按期制定、發(fā)布和實施。依據(jù)規(guī)劃形式，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的演變歷程可分為計劃時期和規(guī)劃時期。

2.2.1 計劃時期

計劃時期是指改革開放至2005年，從《1983年至1990年全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》到《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》，這一時期全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要以計劃命名。從國家“六五”計劃開始，經(jīng)濟計劃變成經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，作為解決“怎么干”的各類專項規(guī)劃體系也加快建立。但在國家“十五”計劃以前，以特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃都不以專項規(guī)劃命名，多是部門計劃或行業(yè)規(guī)劃。[15]改革開放后由國家檔案局制定的首個檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃《1983年至1990年檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確將建有“中國特色的檔案事業(yè)體系”作為其未來發(fā)展目標，肯定了我國檔案事業(yè)的定位——中國特色社會主義檔案事業(yè)。[16]這一規(guī)劃的編制與頒布標志著我國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃工作的開端。

2.2.2 規(guī)劃時期

規(guī)劃時期是指2006年至今，從《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》到《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。從2006年開始，五年計劃正式更名為五年規(guī)劃，意味著國家對規(guī)劃工作的重視。從國家“十一五”規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，進一步淡化了計劃經(jīng)濟色彩，規(guī)劃的篇幅不斷增加，內(nèi)容不斷豐富，重點更加突出，“五年規(guī)劃”制度對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用日益增強。[17]隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，政府管理經(jīng)濟的方式和手段也要求做出適應(yīng)性調(diào)整，作為政府工作重要抓手的規(guī)劃體制也面臨重大改革。國家“十五”計劃首次提出10個重點專項規(guī)劃后，專項規(guī)劃才真正獨立出來。[18]2005年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)[2005]33號），更是明確了專項規(guī)劃的定義?！稒n案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》就屬于國家級專項規(guī)劃，被國家發(fā)改委列入了國家級專項規(guī)劃編制目錄。[19]編制流程中，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃從由國家檔案局等行業(yè)部門自行制定演變成編制后須經(jīng)國務(wù)院發(fā)改委審批通過方可公布，保證了與國家總體規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。規(guī)劃的命名、體例等規(guī)劃形式上也發(fā)生了變化。

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的演變歷程反映了國家對檔案事業(yè)認識觀念的轉(zhuǎn)變。從改革開放前檔案規(guī)劃尚未起步，到計劃時期檔案事業(yè)發(fā)展計劃如期頒布，再到規(guī)劃時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃在國家政策出臺下列入了國家級專項規(guī)劃編制目錄，國家對檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃愈發(fā)重視，其編制呈規(guī)范化趨勢發(fā)展，導(dǎo)向作用更為突出。

3 全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)分析

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃反映上一階段檔案事業(yè)的目標完成情況，以及對當前與未來形勢、內(nèi)外環(huán)境的基本研判，確定未來一定時期的發(fā)展目標和方向。規(guī)劃是按照一定要求、理論和模板形成規(guī)劃思路的政策文件，有其特殊的行文范式體例。體例是戰(zhàn)略規(guī)劃長期發(fā)展過程中形成的較為系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃文本的組織結(jié)構(gòu)樣式。[20]經(jīng)過一定時期的發(fā)展，隨著全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃工作的推進，編制經(jīng)驗逐漸積累，規(guī)劃體例已經(jīng)相對成熟，主要由規(guī)劃背景、指導(dǎo)思想、發(fā)展目標、主要任務(wù)和指標、保障措施五大部分組成。

3.1 規(guī)劃背景

規(guī)劃背景是規(guī)劃的開篇部分，包括對上一規(guī)劃檔案事業(yè)發(fā)展成效總結(jié)，當前發(fā)展環(huán)境分析，以及存在問題和面臨挑戰(zhàn)說明等部分。編制規(guī)劃的立足點應(yīng)建立在總結(jié)過去、剖析現(xiàn)狀和預(yù)測未來的基礎(chǔ)之上。

上一階段檔案事業(yè)取得的成效為本階段的檔案事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，對其情況進行回顧是尋找發(fā)展規(guī)劃規(guī)律的重要手段，提供編制思路。依據(jù)制定的主要任務(wù)和指標體系，對上一規(guī)劃的實施情況做出評估，用文字與數(shù)據(jù)展示所取得的成就，描述時遵循全面、客觀、簡潔的原則?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》到《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》的數(shù)據(jù)和檔案事業(yè)建設(shè)成就的文字描述是分開的。而《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的指標數(shù)據(jù)在規(guī)劃中分別對應(yīng)到各項成就的闡述中作為例證，兩者緊密結(jié)合在一起，而非單純的羅列，說明全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃對規(guī)劃背景的描述愈加規(guī)范明了。

新形勢產(chǎn)生新挑戰(zhàn)，賦予新任務(wù)?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》規(guī)劃背景部分開始增加對當前檔案事業(yè)所面臨形勢的分析。當前發(fā)展環(huán)境分析綜合國內(nèi)外檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢、政策導(dǎo)向和社會熱點以及技術(shù)變化等，考慮一切與檔案事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的社會因素，推導(dǎo)出檔案事業(yè)當前發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)，再明確現(xiàn)階段制約檔案事業(yè)向前發(fā)展的原因，預(yù)測未來發(fā)展的趨勢，為后面發(fā)展目標和主要任務(wù)的確定提供方向。

3.2 指導(dǎo)思想

指導(dǎo)思想呈現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的主旨和工作開展所必須遵循的總原則與總要求，是規(guī)劃工作方針、核心思路、重點布局、著力點與突破口等的集中表達，一定程度上還能體現(xiàn)決心和氣勢，是指導(dǎo)未來五年檔案事業(yè)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，具有引領(lǐng)作用。[21]只有確定了正確的指導(dǎo)思想，才能為發(fā)展目標與任務(wù)的設(shè)計提供準繩和總綱，從宏觀角度引導(dǎo)檔案工作朝著正確的方向前進。

指導(dǎo)思想的開頭明確以黨中央的思想理論成果為指導(dǎo)，貫徹落實最新的會議精神，表明正確的政治立場，符合黨和國家的工作大局。計劃時期的全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃都強調(diào)建設(shè)有中國特色的社會主義檔案事業(yè)，適應(yīng)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，有效地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。這是我國檔案事業(yè)發(fā)展的最基本要求。從《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》開始，規(guī)劃在指導(dǎo)思想上保證與國家總體規(guī)劃核心要求相協(xié)調(diào)的同時，基于檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段情況闡述指導(dǎo)思路和方針?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》緊扣國家總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想，分別提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”和“全面推進檔案治理體系建設(shè)，著力推動檔案工作走向依法治理”；還新增了檔案事業(yè)發(fā)展必須堅持的基本原則，使得指導(dǎo)思想更為完整，其指導(dǎo)功能更強。

由此可見，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想應(yīng)是一個層次清晰、邏輯嚴密的系統(tǒng)整體，一方面要緊密聯(lián)系國家總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想，保證檔案事業(yè)的發(fā)展和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的步伐相一致，適應(yīng)黨和國家的需要；另一方面要結(jié)合檔案事業(yè)的特點和未來發(fā)展的方向提出自身發(fā)展的目標、重點與原則。由于社會歷史與檔案事業(yè)的發(fā)展具有延續(xù)性，因此指導(dǎo)思想具有連續(xù)性，并因為不同歷史階段都有其特點，指導(dǎo)思想也在繼承中發(fā)展更新，不斷完善，與國家總體規(guī)劃和上一規(guī)劃的融合程度逐漸加深，對檔案事業(yè)的要求也逐步明晰。

3.3 發(fā)展目標

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展目標是一種宏觀目標，對全局的一種總體設(shè)想，規(guī)定的是整體發(fā)展的根本方向，因此應(yīng)是高度概括的。發(fā)展目標根據(jù)規(guī)劃編制的背景進行設(shè)置和調(diào)整，決定未來一段時間內(nèi)的主要任務(wù)和所采取的措施。目標最重要的特點是可實現(xiàn)的，制定規(guī)劃目標時必須在全面分析發(fā)展機會與問題的基礎(chǔ)上，判斷經(jīng)過努力后所能達到的程度，既不能脫離實際將目標定得太高，必須在規(guī)定的五年內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)，也不可妄自菲薄將目標定得太低，否則會失去目標的挑戰(zhàn)性和作用，目標必須符合社會各方利益要求并為檔案工作者所理解。[22]

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》開始，規(guī)劃在基本目標的基礎(chǔ)上，從檔案事業(yè)的重點方面提出具體的目標。因此完整的發(fā)展目標部分應(yīng)包含基本目標和具體目標。進入規(guī)劃時期后，從計劃變成規(guī)劃，其奮斗目標的表述也發(fā)生改變，出現(xiàn)總體目標、主要目標、發(fā)展目標等表述。目標是全面性和可分解性的結(jié)合，總目標可分解為多個階段多個方面的具體目標，在確立發(fā)展目標時堅持統(tǒng)籌兼顧和重點發(fā)展相結(jié)合的原則，鑒于資源和時間有限以及每一時期所面臨挑戰(zhàn)不同的緣故，既要全面統(tǒng)籌檔案事業(yè)整體發(fā)展，又要根據(jù)實際情況確定重點發(fā)展的方向和領(lǐng)域。

3.4 主要任務(wù)

明確五年內(nèi)應(yīng)實現(xiàn)的檔案工作任務(wù)和核心指標是規(guī)劃制定的目標和意義所在，以解決“做什么”的問題，是對發(fā)展目標的細化，直接關(guān)乎這五年檔案部門機構(gòu)和工作者的工作內(nèi)容。主要任務(wù)與指標的設(shè)置要堅持問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向相結(jié)合，如果這一部分不具體不科學(xué)，將嚴重影響這一時期檔案事業(yè)的發(fā)展效果。規(guī)劃實施的可行性，體現(xiàn)在目標的合理性和任務(wù)指標的可行性，因此主要任務(wù)與指標和發(fā)展目標一樣必須具有可實現(xiàn)的特點。而且指標如果不明確，將失去其評估規(guī)劃實施情況和檔案工作的功能。

進入新世紀后，規(guī)劃根據(jù)發(fā)展需要對主要任務(wù)部分進行合理劃分，更加明確和突出發(fā)展的重點，再提出詳細具體的工作內(nèi)容和行動安排。規(guī)劃的主要任務(wù)和關(guān)注的重點領(lǐng)域隨著檔案工作實踐的發(fā)展在不斷調(diào)整和推進，以滿足現(xiàn)代化治理的需求。主要任務(wù)基本包括檔案法規(guī)制度、檔案業(yè)務(wù)、檔案信息化、檔案科技、檔案人才等的建設(shè)，覆蓋檔案事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵方面。而《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展重點更是發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)移，一是提出全面推進檔案治理體系建設(shè)，提升治理效能；二是從檔案法制的表述變?yōu)闄n案法治，更為注重行政執(zhí)法與監(jiān)督這一環(huán)節(jié)；三是圍繞檔案資源、安全和利用服務(wù)三大體系的建設(shè)，極其深入地闡述了各級檔案館和各單位組織檔案業(yè)務(wù)工作的具體發(fā)展目標與任務(wù)；四是信息化這一關(guān)鍵詞出現(xiàn)較多，規(guī)劃著重強調(diào)必須充分利用信息化技術(shù)提高檔案工作管理的現(xiàn)代化水平。這些變化都是基于實現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化這一目標產(chǎn)生的。

3.5 保障措施

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃保障措施的作用是保證規(guī)劃所確定目標與任務(wù)的實現(xiàn)和完成，解決“怎樣做”的問題，確保方針政策、工作部署落到實處、取得成效，因此規(guī)劃須在明確指導(dǎo)思想、工作目標、主要任務(wù)等內(nèi)容后提出保障措施，且措施要提得有力且與主要任務(wù)相呼應(yīng)，使其能夠全面實施順利推進。保障措施部分可使整個規(guī)劃邏輯順暢、結(jié)構(gòu)完整。因此在編制規(guī)劃綱要時應(yīng)重視這一部分的撰寫。這一部分是從《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》開始出現(xiàn)，首要的保障措施一般為加強組織領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費保障。

3.6 有機聯(lián)系

規(guī)劃的五個部分不可或缺且有機聯(lián)系，相互呼應(yīng)，各自發(fā)揮其應(yīng)有的作用。規(guī)劃背景是前提與基礎(chǔ)，指導(dǎo)思想是統(tǒng)領(lǐng)，總體目標是核心，主要任務(wù)與指標是關(guān)鍵，保障措施是手段。規(guī)劃背景是規(guī)劃制定的前提和基礎(chǔ)，結(jié)合上一階段發(fā)展規(guī)劃的實施效果，國內(nèi)外宏觀環(huán)境以及當前檔案事業(yè)所處發(fā)展階段的基本特征，確定下一階段的發(fā)展方向和目標；指導(dǎo)思想提供發(fā)展原則和工作方針，保證檔案工作健康有序進行；發(fā)展目標和主要任務(wù)與指標的提出是為了解決發(fā)展問題應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)，兩者是相互對應(yīng)的，是規(guī)劃的核心和關(guān)鍵部分，體現(xiàn)規(guī)劃的價值與作用，是實施對照評估和下一規(guī)劃背景闡述的依據(jù)，必須合乎對檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、資源和能力的判斷和對未來發(fā)展需求的預(yù)期；最后提出保障目標實現(xiàn)和任務(wù)落實的針對性措施與手段。這五部分構(gòu)成了一個系統(tǒng)化的整體，保證規(guī)劃的全面與科學(xué)。

進入新世紀，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃體例明顯發(fā)生變化，在進入規(guī)劃時期后，專項規(guī)劃的編制要求抓住事業(yè)發(fā)展的重點，確定優(yōu)先發(fā)展的目標[23]，規(guī)劃的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容逐漸標準化，響應(yīng)國家規(guī)劃體系建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展的部署，規(guī)劃結(jié)構(gòu)逐漸清晰、完整，內(nèi)容逐漸豐富、深入，表述方式逐漸簡練，規(guī)劃的指導(dǎo)性更為明顯。

4 檔案治理視角下的全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容分析

檔案治理建設(shè)包括構(gòu)建檔案治理體系和提升檔案治理能力兩大方面，全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為檔案治理制度體系的一部分，其內(nèi)容編制應(yīng)符合檔案治理能力提升的要求。2016年4月7日國家檔案局正式印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，提出“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力”，首次在規(guī)劃中出現(xiàn)檔案治理的表述。從檔案管理到檔案治理是一個繼承發(fā)展的過程，雖然在“十三五”之前規(guī)劃中沒有出現(xiàn)檔案治理的概念，但其所提出的發(fā)展目標和任務(wù)始終在推進我國檔案事業(yè)在通往現(xiàn)代化的道路上前進，為當下和未來檔案治理的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。

有鑒于此，論文擬采用學(xué)者常大偉提出的檔案治理能力建設(shè)內(nèi)容體系框架為工具（見表2），比較分析9份全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃文本的內(nèi)容所反映出的在頂層設(shè)計層面我國檔案治理能力發(fā)展變化的進程，并以《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》這兩份在2014年檔案治理概念提出后出臺的規(guī)劃文件為重點分析對象。

表2 我國檔案治理能力建設(shè)內(nèi)容體系的構(gòu)成及闡釋[24]

4.1 制度能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)強化法規(guī)標準以及技術(shù)等治理工具的運用，完善檔案治理能力建設(shè)的制度保障，使得檔案工作運行規(guī)范化、有序化和制度化。自1987年《檔案法》公布，檔案事業(yè)進入法制化時代，加強檔案法規(guī)制度建設(shè)就一直是全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重點，往往放在目標與任務(wù)的首位，通過加強立法、執(zhí)法和普法工作進行建設(shè)?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出檔案治理法治化的目標是基本形成檔案法治體系；《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在指導(dǎo)思想的工作原則中提出堅持依法治檔，不斷提高檔案工作法治化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。

立法方面，歷次規(guī)劃持續(xù)健全以《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系，明確法規(guī)條例的制、修訂任務(wù)，加強重點領(lǐng)域制度和政策以及標準供給，積極參與國際標準工作。執(zhí)法方面，逐步加大對檔案法規(guī)標準實施的監(jiān)督力度和行政執(zhí)法檢查力度，建立健全相關(guān)體制機制以及規(guī)范執(zhí)法程序，建設(shè)檔案法制機構(gòu)和行政執(zhí)法隊伍，提升檔案人員的法律素養(yǎng)，完成權(quán)責清單，依法落實主體責任。從《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》推進檔案行政執(zhí)法檢查的經(jīng)?；?、制度化到《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的標準化、精細化，對執(zhí)法工作的要求不斷提高和深化，保證權(quán)力的合理運行。普法方面，制定和實施全國檔案普法規(guī)劃，組織法規(guī)標準的宣傳推廣和法治教育，增強全社會檔案法治意識。

4.2 檔案公共服務(wù)能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)以公共服務(wù)能力建設(shè)為導(dǎo)向，采用多種形式促進檔案信息的開發(fā)利用，突出檔案服務(wù)的社會性，協(xié)調(diào)社會各方利益，從而共享治理成果，彰顯檔案治理的價值。檔案開放服務(wù)是歷次規(guī)劃的焦點，其發(fā)展方向主要是加大檔案開放力度，提高信息整合共享程度，提高服務(wù)水平，提供更加便捷普惠的利用服務(wù)?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的工作原則之一是堅持人民立場，發(fā)展目標包括深化以人民為中心的檔案服務(wù)理念，提升檔案資政服務(wù)、公共服務(wù)、文化教育能力。

4.2.1 推進檔案開放與開發(fā)

各級國家檔案館建立健全檔案開放審核制度，完善鑒定機制程序，明確權(quán)責，鼓勵并探索部分檔案的提前開放；規(guī)范檔案目錄的公布形式；加強與政府信息公開的銜接，做好已公開現(xiàn)行文件利用工作，落實配套政策；鼓勵其他檔案館的社會開放。

開發(fā)方式包括開展出版編研工作，舉辦展覽陳列和公益講座，進行新媒體傳播、影視制作，利用市場手段和產(chǎn)業(yè)化方式加工檔案信息內(nèi)容，開發(fā)檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》加強國家重點檔案的開發(fā)，開展歷史檔案目錄中心、目錄數(shù)據(jù)庫和專題庫等基礎(chǔ)體系建設(shè)?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進行紅色專題檔案開發(fā)，充分發(fā)揮檔案在服務(wù)國家治理、傳承紅色基因、建構(gòu)民族記憶等方面的獨特作用。

4.2.2 提升檔案公共服務(wù)能力

各級國家綜合檔案館提供各類檔案業(yè)務(wù)服務(wù)，運用先進技術(shù)，簡化利用程序，實現(xiàn)檔案信息資源的社會共享，提高公共服務(wù)的認知度和用戶滿意度。線下鼓勵有條件的綜合檔案館全年向社會公眾開放或延長開放時間；加強檔案館愛國主義教育基地建設(shè)；利用現(xiàn)代化技術(shù)手段推動轄區(qū)檔案資源跨館利用和出證工作等。線上加強檔案網(wǎng)站、檔案信息資源庫群和開放檔案信息資源社會化共享服務(wù)平臺的建設(shè)；推進互聯(lián)網(wǎng)和移動端查詢利用服務(wù)，定期公布開放檔案目錄，穩(wěn)步推進開放檔案全文在線查閱?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》推動檔案利用工作向基層延伸，促進檔案公共服務(wù)均等化、便捷化；后者還提出積極探索知識管理、人工智能、數(shù)字人文等技術(shù)在檔案信息深層加工利用中的應(yīng)用。

除此之外，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》還進行檔案信息服務(wù)范圍的擴展，助力民生保障、政府決策和經(jīng)濟科技發(fā)展等，以增進社會效益：推進電子檔案和居民健康檔案的建立和完善，提高流動人員人事檔案基本公共服務(wù)能力；拓展檔案館開展普及型教育、專業(yè)型利用服務(wù)和定制型政府決策參考的能力；完善重大科技攻關(guān)、產(chǎn)品研制以及建設(shè)項目檔案利用服務(wù)機制。

4.3 檔案業(yè)務(wù)能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)不斷推進檔案業(yè)務(wù)能力的建設(shè)，鞏固檔案治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)，優(yōu)化各要素以實現(xiàn)檔案管理的信息化和科學(xué)化。歷次規(guī)劃都用較大篇幅來闡明檔案業(yè)務(wù)能力建設(shè)的各項任務(wù)和措施，說明其核心地位，它涵蓋了檔案館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、檔案人才與科研、檔案信息化數(shù)字化、檔案宣傳與交流和相關(guān)機關(guān)團體單位的檔案工作建設(shè)等方面。

4.3.1 檔案館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》提出加強檔案館在國家檔案事業(yè)中的主體地位，加強基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)；《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》要求檔案館設(shè)施完備、功能完善、技術(shù)先進、館藏豐富、利用方便；《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》初步提出建立檔案資源、安全和利用三個體系，到《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》進行重點建設(shè)，再到《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)全面推進。

進入規(guī)劃時期，檔案資源建設(shè)成為編制重點領(lǐng)域，加強重點檔案建檔工作，拓展收集范圍，實現(xiàn)應(yīng)收盡收，規(guī)范接收程序和要求，從豐富館藏數(shù)量到優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)，提高館藏質(zhì)量。安全保障方面，著重提升檔案實體安全、信息數(shù)據(jù)安全以及應(yīng)急管理的能力，一方面加強檔案館庫建設(shè)和設(shè)施配備，建立國家重點檔案保護制度，另一方面有效利用現(xiàn)代化技術(shù)，加強檔案信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的管理，完善檔案安全保密管理制度和工作機制，健全人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全防范體系，建立完備的數(shù)據(jù)備份和災(zāi)難應(yīng)急機制。利用服務(wù)方面，檔案館加快檔案鑒定開放，挖掘檔案信息資源，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供線上服務(wù)，最大限度地滿足社會各方面的利用需求。

4.3.2 檔案人才與科研

檔案人才隊伍與科研建設(shè)為檔案業(yè)務(wù)能力的提升提供智力支撐。檔案人才隊伍建設(shè)方面，大力發(fā)展教育，與院校、專業(yè)機構(gòu)等深入合作拓寬人才培養(yǎng)渠道，提高人員的政治素質(zhì)和專業(yè)能力，加大財政投入，優(yōu)化和共享教師、課程、教材、平臺等優(yōu)質(zhì)資源，充分運用新技術(shù)形式，建立健全人才評價激勵和教育培訓(xùn)機制，加強工作業(yè)績考核，拓展職業(yè)發(fā)展空間，培養(yǎng)多層次高素質(zhì)人才，打造和壯大結(jié)構(gòu)合理的人才隊伍，建設(shè)全國檔案專家?guī)臁?/p>

檔案科研建設(shè)方面，加強理論研究，組織引導(dǎo)科技項目研究，加大重點科研任務(wù)攻關(guān)力度，推動科研創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，完善科技創(chuàng)新機制和規(guī)劃管理體系，加強科研機構(gòu)建設(shè)，發(fā)揮學(xué)術(shù)團體優(yōu)勢和專家作用，積極開展交流，引進國外先進技術(shù)和方法，探索建立檔案智庫的機制和途徑，提高檔案工作的科技含量。

4.3.3 檔案管理信息化

檔案信息化建設(shè)方面，進入21世紀，面對信息與數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及電子文件的出現(xiàn)，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》開始提出加強檔案信息化建設(shè)?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出到2020年初步實現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化；《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出檔案工作要基本實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型。檔案信息化建設(shè)從做好電子文檔歸檔接收及管理工作，建立健全相關(guān)規(guī)章制度與標準辦法，到進一步推進電子文件中心和數(shù)字檔案館的建設(shè)，建立和完善數(shù)據(jù)庫和共享平臺、管理系統(tǒng)等信息化基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，加工和整合數(shù)據(jù)資源，再到實現(xiàn)檔案管理的信息化，推行電子檔案單套制和單軌制，全面推進檔案資源存量數(shù)字化、增量電子化、利用網(wǎng)絡(luò)化，完善檔案信息化發(fā)展保障機制。

4.3.4 檔案宣傳與交流

檔案宣傳的方式包括擴大檔案學(xué)術(shù)著作、刊物的對外發(fā)行，公布檔案史料、開展主題活動、出國舉辦檔案展覽等形式，充分運用新技術(shù)，與有關(guān)宣傳媒體特別是新興媒體聯(lián)系與合作，加強理念和手段創(chuàng)新。合作交流方面，對內(nèi)加強與其他文化機構(gòu)的溝通與聯(lián)動，在科學(xué)研究、標準制定、公共服務(wù)等方面開展合作；對外舉辦和參加國際性專業(yè)會議、參與國際學(xué)術(shù)研究和外事活動，以及開展多邊和雙邊檔案合作項目，加強與各國檔案界同行的業(yè)務(wù)交流和合作，選派檔案人員出國進修，做好外文資料的翻譯印發(fā)工作。

4.3.5 相關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作

各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)和不同領(lǐng)域產(chǎn)生的文檔有不同管理要求。各級機關(guān)、團體、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)以及建設(shè)項目的檔案工作建設(shè)，主要是建立健全檔案工作管理機制和規(guī)章制度，探索和創(chuàng)新管理模式，做好檔案的歸檔、保管、移交以及開發(fā)利用工作，加強監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，推動信息化建設(shè)，明確納入國家檔案資源體系的檔案范圍，適應(yīng)檔案管理現(xiàn)代化的需要，更多發(fā)揮出檔案及檔案工作在社會治理中的作用。

4.4 統(tǒng)籌與組織能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)要求檔案行政機關(guān)和管理部門積極主導(dǎo)治理過程，加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)，為檔案事業(yè)的多元互動協(xié)作建設(shè)提供必要條件。

規(guī)劃的保障措施一般把加強政府對檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)放在第一位。統(tǒng)籌與組織能力建設(shè)主要體現(xiàn)在：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢記檔案工作的政治屬性?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的原則中都提到堅持正確的政治方向。二是各級政府要統(tǒng)籌規(guī)劃, 把檔案事業(yè)建設(shè)列入總體規(guī)劃和預(yù)算，加大對檔案事業(yè)的投入，提高資金效益，著力解決發(fā)展突出問題，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》還提出要組織編制一批專項規(guī)劃，細化落實本規(guī)劃提出的主要任務(wù)。三是完善黨管檔案工作體制機制，改革檔案機構(gòu)，明確職責，理順關(guān)系，增進局館協(xié)同?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求各級黨委落實規(guī)劃組織實施領(lǐng)導(dǎo)責任；增強各級檔案主管部門統(tǒng)籌謀劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)能力；全面建立和落實檔案工作責任制，各級黨委將檔案工作納入年度考核內(nèi)容。

4.5 社會參與能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)通過培育意識，完善機制，拓寬渠道等方式鼓勵和引導(dǎo)社會力量廣泛參與檔案事務(wù)，充分調(diào)動社會組織和個人的活力，建立協(xié)同合作的治理模式，有效推進檔案治理進程。

《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出探索檔案信息資源增值服務(wù)的社會化和市場化開發(fā)的方法和途徑，培育、發(fā)展和規(guī)范檔案中介機構(gòu)?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出全面提升檔案事業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新能力，鼓勵檔案社會化服務(wù)，加快檔案服務(wù)外包系統(tǒng)標準規(guī)范的制訂?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出加強部門、區(qū)域、行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)；鼓勵檔案學(xué)會等學(xué)術(shù)團體、行業(yè)組織及市場主體開展檔案團體和企業(yè)標準制定修訂工作；大力宣傳檔案工作的重要作用，激發(fā)全社會支持參與檔案事業(yè)發(fā)展的積極性、主動性；積極鼓勵社會各方參與檔案資源開發(fā)；引導(dǎo)社會資金投入檔案科研創(chuàng)新領(lǐng)域。最新的規(guī)劃多處出現(xiàn)社會參與的相關(guān)表述，說明國家正逐漸加深運用社會力量推動檔案工作任務(wù)高質(zhì)高效的完成。

4.6 監(jiān)督與管理能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)加強監(jiān)管體系和模式建設(shè)，保證檔案治理能力建設(shè)舉措的全面落實，對檔案治理效果及時進行評估、考核與監(jiān)督，以提升檔案治理效能。

進入規(guī)劃時期后，規(guī)劃更為著重檔案行政管理部門對規(guī)劃實施和檔案事業(yè)發(fā)展情況的督查和評估，組織階段性的綜合評估及專項評估，進行跟蹤分析，構(gòu)建監(jiān)管制度，保證檔案業(yè)務(wù)工作的順利開展?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求建立完善規(guī)劃執(zhí)行情況監(jiān)督、檢查和評估機制，確定評估標準、指標以及重點項目，明確責任主體和進度安排，確保如期完成，并將評估結(jié)果作為改進檔案工作和加強績效考核的重要依據(jù)。后者還加強重點領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管；創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式，健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”手段，優(yōu)化綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評價機制和機關(guān)、企業(yè)等各類檔案工作的監(jiān)督管理機制。

4.7 回應(yīng)能力建設(shè)

規(guī)劃應(yīng)做好回應(yīng)能力的建設(shè)，完善政策響應(yīng)機制，適時做出調(diào)整，處置各種緊急情況，回應(yīng)各類利益訴求和社會熱點，增強檔案治理能力建設(shè)的可持續(xù)性。

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出加強對項目檔案的監(jiān)督管理，服務(wù)于“一帶一路”和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及交通、核電等重點建設(shè)工程和基礎(chǔ)設(shè)施項目；做好脫貧檔案工作，將檔案工作納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等工程?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出加強重點領(lǐng)域檔案收集工作，健全重大活動、突發(fā)事件應(yīng)對活動檔案工作機制，著力健全重特大事件應(yīng)急處置檔案管理機制；開展脫貧攻堅、新冠肺炎疫情防控等相關(guān)主題的檔案項目活動；檔案資源開發(fā)應(yīng)圍繞重大紀念活動進行等。可見規(guī)劃編制逐漸加深與國家各項重大發(fā)展戰(zhàn)略的融合程度，并開始建立應(yīng)急機制。

5 思考與建議

自改革開放以來，檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標和任務(wù)隨著檔案事業(yè)形勢和實際工作的變化一直在不斷調(diào)整，雖然檔案治理現(xiàn)代化的目標是在2014年后提出，但是以往全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標、任務(wù)與措施一直都在促進我國檔案事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，為實現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化目標奠定了基礎(chǔ)。而圍繞這一目標編制的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》更是推動檔案事業(yè)治理能力上升了一個新臺階，其內(nèi)容相較以往規(guī)劃也更為詳細具體，指導(dǎo)性和操作性明顯增強，但距離全面提升檔案治理能力與實現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化的目標還需要進一步優(yōu)化?；谏衔牡姆治觯瑢ξ磥砣珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制進行思考并提供建議參考。

5.1 深化制度能力、檔案業(yè)務(wù)能力和檔案公共服務(wù)能力建設(shè)

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國在制度能力、檔案業(yè)務(wù)能力與檔案公共服務(wù)能力建設(shè)方面取得了一定的成果，這三種能力的建設(shè)一直是規(guī)劃編制的重點領(lǐng)域，提出的任務(wù)也隨著檔案實踐的發(fā)展而不斷調(diào)整和細化，未來應(yīng)繼續(xù)鞏固和深化。

制度能力建設(shè)方面，隨著社會治理中各個領(lǐng)域的融合，檔案領(lǐng)域涌現(xiàn)了更多的問題需要進行規(guī)范，因此規(guī)劃應(yīng)繼續(xù)加快檔案法規(guī)制、修訂工作進度，必須跟上檔案事業(yè)發(fā)展形勢的快速變化，完善國家檔案法規(guī)體系建設(shè)；還可推動參與其他領(lǐng)域相關(guān)條例規(guī)定的制、修訂工作，細化檔案管理要求。檔案業(yè)務(wù)能力建設(shè)方面，規(guī)劃應(yīng)要求各個檔案機構(gòu)單位健全檔案管理的體制機制和各環(huán)節(jié)的具體制度要求，繼續(xù)利用新技術(shù)推進檔案業(yè)務(wù)能力的建設(shè)，關(guān)鍵是有效落實各項舉措。檔案公共服務(wù)能力建設(shè)方面，制度層面應(yīng)明確檔案館公共文化服務(wù)的角色定位與核心使命，加快檔案鑒定解密的進程，提高館藏開放比例；鼓勵檔案館服務(wù)工作主動走出去，在全社會發(fā)展檔案文化；繼續(xù)推動不同行業(yè)不同類型的檔案工作發(fā)展，開發(fā)出更多應(yīng)用場合，挖掘檔案的價值，深化檔案服務(wù)的時代內(nèi)涵。

5.2 創(chuàng)新統(tǒng)籌與組織能力和監(jiān)督與管理能力建設(shè)

規(guī)劃的有效實施與執(zhí)行，檔案事業(yè)的健康發(fā)展，檔案治理目標的實現(xiàn)，都離不開有力的統(tǒng)籌、組織與監(jiān)管。規(guī)劃對統(tǒng)籌與組織、監(jiān)管能力建設(shè)的重視程度日益加深，在檔案治理概念提出后增加了對這兩方面的著墨，但建設(shè)的舉措需要繼續(xù)豐富與創(chuàng)新，以適應(yīng)不斷變化的檔案治理需求與不斷增多的檔案事業(yè)發(fā)展問題。

統(tǒng)籌與組織能力建設(shè)方面，強化頂層設(shè)計是關(guān)鍵，通過規(guī)劃這一綱領(lǐng)性政策來確定檔案治理的方向、路徑和策略，因此檔案主管部門要做好規(guī)劃的編制工作，與國家總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃做好銜接，并可考慮制定各級各類國家檔案館的戰(zhàn)略規(guī)劃，為檔案治理能力建設(shè)的推進提供強有力的支撐。監(jiān)督與管理能力建設(shè)方面，制定規(guī)劃實施問責制度，構(gòu)建實踐反饋問題的長效良性循環(huán)機制；建立社會監(jiān)督機制，確保民主參與和監(jiān)督通道順暢；建立科學(xué)合理的評價標準體系，落實定期發(fā)布進度報告，使檔案治理主體和檔案事務(wù)參與者能夠全面把握檔案事業(yè)發(fā)展狀態(tài)，也有助于規(guī)劃的評估與調(diào)整。

5.3 加快社會參與能力和回應(yīng)能力建設(shè)

檔案治理的背景下，更多的社會力量應(yīng)該被引導(dǎo)到檔案事業(yè)的建設(shè)當中，以提升檔案治理的效率和質(zhì)量，而回應(yīng)能力作為檔案治理能力中的補充部分，也是不可忽視的，以體現(xiàn)檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。而規(guī)劃開始關(guān)注這兩種能力的建設(shè)，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中多次出現(xiàn)社會力量參與和應(yīng)急處置管理等相關(guān)字眼，未來應(yīng)加快建設(shè)和探索的步伐。

社會參與能力建設(shè)方面，規(guī)劃應(yīng)推動檔案館加強與各類社會主體的互動合作，拓寬參與渠道，引入市場化手段，重點是完善社會力量參與的機制和平臺，采用不同的合作模式處理不同的檔案事務(wù)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢；而且規(guī)劃應(yīng)明確之后的檔案公眾宣傳內(nèi)容除了檔案工作的重要性還有參與檔案事務(wù)的方式?；貞?yīng)能力建設(shè)方面，規(guī)劃應(yīng)繼續(xù)嘗試建立政策響應(yīng)和應(yīng)急管理機制，根據(jù)檔案實踐情況和社會需求適時調(diào)整并回應(yīng)，與國家和社會的發(fā)展需要和戰(zhàn)略政策進行呼應(yīng)，更好地發(fā)揮檔案服務(wù)國家和社會治理的作用，保證檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

6 結(jié)語

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為檔案領(lǐng)域最高級的行動綱領(lǐng)，在檔案治理總?cè)蝿?wù)明確的背景下，應(yīng)在字里行間充分體現(xiàn)和緊緊圍繞這一思想和目標，發(fā)揮其導(dǎo)向作用，加快檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著國家對檔案事業(yè)的愈加重視和規(guī)劃制度的不斷完善，檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制過程和體例逐漸規(guī)范化，使得規(guī)劃所能發(fā)揮的作用也明顯增強。未來要繼續(xù)完善全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計，加快建設(shè)檔案治理體系和提升檔案治理能力。