李海濤 徐亞婷

（中山大學(xué)信息管理學(xué)院 廣州 510275）

0 引言

近20年來，隨著我國網(wǎng)絡(luò)與信息化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，電子政務(wù)、商務(wù)領(lǐng)域各類型電子文件大量產(chǎn)生。電子文件作為國家重要戰(zhàn)略信息資源，是信息時代國家治理、政府管理、經(jīng)濟(jì)運行、社會運轉(zhuǎn)和歷史傳承的重要工具和載體。做好電子文件管理工作是“十四五”期間加強(qiáng)我國國家治理的一項基礎(chǔ)長期性工作，也是國家網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略和信息化戰(zhàn)略的重要組成部分[1]。

政策文獻(xiàn)是指國家黨政機(jī)關(guān)為處理黨務(wù)、政務(wù)頒布的具有規(guī)范體式和法定效力的政策文本[2]，其表現(xiàn)形式主要有決議、決定、命令、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要[3]。電子文件管理政策文獻(xiàn)是指國家黨政機(jī)關(guān)圍繞電子文件形成辦理、歸檔管理、長期保存等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提出的規(guī)范電子文件科學(xué)管理的系列方針策略文本，包括電子文件管理的法律、法規(guī)，規(guī)劃，決定，意見，辦法，通知、公告等。

自2001年《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》提出通過研制電子文件歸檔和電子檔案管理的制度與辦法，以規(guī)范電子文件管理的目標(biāo)以來，經(jīng)過20年的持續(xù)建設(shè)，我國逐漸頒布并形成了圍繞著電子文件管理環(huán)境、技術(shù)、業(yè)務(wù)流程、證據(jù)效力等內(nèi)容的具有中國特色的電子文件管理的相關(guān)政策體系。2021年《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱《“十四五”規(guī)劃》）持續(xù)對電子文件歸檔、移交等制度建設(shè)與貫徹落實提出要求，為新時期電子文件管理政策體系建設(shè)提供參考。

研究旨在通過系統(tǒng)梳理和分析近20年來我國電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)的內(nèi)容、形式特征的變化，厘清我國電子文件管理相關(guān)政策的發(fā)展脈絡(luò)與發(fā)展重點，聚焦《“十四五”規(guī)劃》中的電子文件管理要求，分析新時期我國電子文件管理政策建設(shè)重點，以期為我國電子文件管理政策規(guī)劃完善提供有益參考。

1 近20年來我國電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)采集

1.1 數(shù)據(jù)來源

為保證政策樣本采集全面，研究以北大法寶、國務(wù)院政策文件庫、國家檔案局官網(wǎng)檔案政策法規(guī)庫為政策文獻(xiàn)主要檢索來源，以“電子文件”“電子檔案”“電子公文”“電子證照”“電子發(fā)票”等為關(guān)鍵詞開展全文檢索，同時參考《繼續(xù)有效規(guī)章目錄》《現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄》等政策清理性的文件以及相關(guān)學(xué)術(shù)論文、著作，采集了我國黨政機(jī)關(guān)出臺的有關(guān)電子文件形成、辦理、歸檔、保存的等環(huán)節(jié)相關(guān)政策。截至2021年3月31日，研究采集了近20年來我國電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)計231件，以此為基礎(chǔ)開展了我國電子文件管理政策量化研究與分析。

1.2 政策文獻(xiàn)計量

政策文獻(xiàn)計量是指采用文獻(xiàn)計量的方法客觀系統(tǒng)分析政策文本獲取可驗證研究結(jié)果的方法[4]。政策文獻(xiàn)計量的基礎(chǔ)在于政策文獻(xiàn)具有多維特征，研究擬從政策數(shù)量變化、效力級別、發(fā)文部門、主題類別4個維度對我國近20年來電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析。其中政策數(shù)量變化維度重點分析我國電子文件管理政策的整體演進(jìn)特征；效力級別維度則重點分析政策效力級別層次的合理性；發(fā)文部門維度重點分析電子文件管理部門之間的關(guān)系與職責(zé)分工；主題類別維度則重點分析我國電子文件政策規(guī)范對象。

2 近20年來我國電子文件相關(guān)政策文獻(xiàn)計量結(jié)果分析

2.1 政策文獻(xiàn)數(shù)量

從政策頒布時間與數(shù)量來看，我國電子文件管理相關(guān)政策頒布的時間及數(shù)量分別為“十五”期間24件，“十一五”期間45件，“十二五”期間61件，“十三五”期間96件，具體見表1。

表1 “十五”規(guī)劃以來我國電子文件管理政策頒布時間及數(shù)量

注意力基礎(chǔ)觀理論強(qiáng)調(diào)決策行為產(chǎn)生與決策者注意力聚焦、配置之間的關(guān)系[5]。在公共管理領(lǐng)域中，注意力不同會引導(dǎo)政策制定者關(guān)注“注意力”相關(guān)的基本問題、重點議題，并做出傾向性政策選擇。因此從時間序列維度考察電子文件管理政策文獻(xiàn)的數(shù)量變化，一定程度上可以反映政策制定主體對電子文件管理的的關(guān)注程度?？傮w來看，近20來我國電子文件管理相關(guān)政策在數(shù)量上呈上升趨勢（見圖1）。其中“十三五”規(guī)劃期間，電子文件政策發(fā)文數(shù)量均保持在較高水平。

圖1 近20年來我國電子文件管理政策文獻(xiàn)數(shù)量變化圖

結(jié)合年度來看，1996年以國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立為標(biāo)志，我國政府開始宏觀規(guī)劃國家信息化建設(shè)，但該階段黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位形成的電子文件及電子檔案缺乏具體管理辦法。針對該問題，國家檔案局成立了電子文件歸檔與電子檔案管理研究領(lǐng)導(dǎo)小組，推動我國電子文件歸檔管理試點和制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在相關(guān)電子文檔管理科研項目的支撐下，形成了《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（后轉(zhuǎn)化為《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T 18894-2002））。1997年，原國家科委、國家檔案局及國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等政府部門聯(lián)合開展電子計算機(jī)輔助設(shè)計(CAD)、輔助制造(CAM)中各種電子文件歸檔及電子檔案管理規(guī)范建設(shè)，拉開了電子文件規(guī)范化管理序幕。

（1）十五期間（2001-2005）

我國電子文件政策建設(shè)呈現(xiàn)出依托檔案信息化建設(shè)重點關(guān)注電子文件歸檔、行業(yè)電子文件管理實踐及電子文件證據(jù)效力等領(lǐng)域的特點。

首先《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》（2001）提出了電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和電子文件管理試點開展的要求?！度珖鴻n案信息化建設(shè)實施綱要》（2002）明確了以信息化帶動全國檔案事業(yè)，要求加強(qiáng)電子文件歸檔管理，提出電子文件歸檔管理和電子檔案長期保存等重點任務(wù)。《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（2002）、《電子公文歸檔管理暫行辦法》（2003）、《電子公文傳輸管理辦法》（2003）等的頒布將電子文件歸檔等作為該時期政策關(guān)注的熱點。

其次，在實踐領(lǐng)域，部分行業(yè)領(lǐng)域率先配套了相關(guān)政策，規(guī)范本部門電子文件歸檔管理、管理系統(tǒng)建設(shè)等問題。如國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)的《全國環(huán)境保護(hù)檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》（2001）開展了電子文件即時歸檔試點探索；中國人民銀行印發(fā)了《中國人民銀行電子公文傳輸系統(tǒng)管理辦法》（2001）、《中國人民銀行電子檔案系統(tǒng)管理辦法》、《中國人民銀行電子檔案服務(wù)規(guī)程》《2003》明確了本系統(tǒng)電子公文定義、傳輸方式、歸檔時間等，并提出電子公文與紙質(zhì)公文具有相同效力。國家煙草專賣局《關(guān)于正式啟用煙草行業(yè)辦公自動化電子公文遠(yuǎn)程傳輸系統(tǒng)傳輸電子公文的通知》（2004）也明確了煙草行業(yè)電子與紙質(zhì)公文同等效力。

再次在電子文件證據(jù)效力方面，《電子簽名法》（2004年）頒布初步確立了電子數(shù)據(jù)的司法實踐中的證據(jù)效力。同時該時期，《電子公文歸檔管理暫行辦法》（2003）和《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)檔案信息化建設(shè)的意見》（2005）等政策文獻(xiàn)對電子文件歸檔提出雙套歸檔的要求。

（2）十一五期間（2006-2010）

《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2006）明確“十一五”期間電子文件管理工作的重點，即“規(guī)范電子文件歸檔管理與接收工作，建立健全電子檔案接收規(guī)章制度，推進(jìn)電子文件中心和數(shù)字檔案館建設(shè)”等總體目標(biāo)。該時期電子文件管理國家戰(zhàn)略研究提上日程。2007年，中國人民大學(xué)提交了《關(guān)于加強(qiáng)我國電子文件科學(xué)管理的報告》，從國家信息化建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對我國電子文件管理的重大問題進(jìn)行了深入分析，中共中央辦公廳成立了《電子文件管理辦法》領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，2009年發(fā)布了《電子文件管理暫行辦法》，為我國黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位電子文件管理提供了基本原則與方法。

在電子文件歸檔方面，各部門提出了雙套歸檔的要求，如安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案、污染源普查檔案、高等學(xué)校檔案、科學(xué)技術(shù)檔案等相關(guān)管理政策，明確了電子文件雙套歸檔管理模式。

（3）十二五期間（2011-2015）

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2011）提出了“貫徹落實國家有關(guān)電子文件管理的政策文件，加強(qiáng)電子文件歸檔管理系統(tǒng)、電子檔案移交管理系統(tǒng)”等的建設(shè)總目標(biāo)。此外中辦國辦聯(lián)合印發(fā)了《國家電子文件管理工作規(guī)劃（2011—2015年）》，明確了電子文件管理是新時期國家管理的基礎(chǔ)性工作，對電子文件管理體制機(jī)制、法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、系統(tǒng)、專業(yè)教育、試點示范等環(huán)節(jié)提出了要求和規(guī)劃。

在電子文件證據(jù)效力方面，修改后的《民事訴訟法》（2012）《刑事訴訟法》（2012）、《行政訴訟法》確認(rèn)了電子數(shù)據(jù)證據(jù)效力?！镀髽I(yè)會計信息化工作規(guī)范》（2013）《中華人民共和國公司登記管理條例》（2016）等政策文獻(xiàn)也明確了電子及紙質(zhì)文件同等法律效力。

在歸檔方面，部分行業(yè)部門仍貫徹電子文件雙套歸檔模式，如《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2012）《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》（2013）均提出電子文件雙套歸檔。但部分行業(yè)的政策文獻(xiàn)出現(xiàn)了電子文件單套歸檔的要求，如《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》（2013）《稅務(wù)稽查案卷電子文件管理參考規(guī)范》（2014）、《會計檔案管理辦法》(2015修訂) 等政策文獻(xiàn)中指出滿足一定條件的電子文件可僅以電子形式保存。

（4）十三五期間（2016-2020）

我國電子文件管理政策不斷完善，呈現(xiàn)出與各項國家戰(zhàn)略融合的趨勢。電子文件法律證據(jù)效力逐步確立，電子證照、電子合同等相關(guān)政策不斷出臺.

首先《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（2016）提出在有條件的部門開展電子檔案單套單軌制管理試點；《國家電子文件管理十三五工作規(guī)劃》（2016）提出到2020年健全電子文件管理體制、機(jī)制、法規(guī)制度和確立電子文件證據(jù)法律地位以及行政效力的目標(biāo)與要求。

其次與電子政務(wù)、電子商務(wù)等國家發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)政策如《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（2016）、《電子商務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》（2016）、《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（2019）等對推動電子證照、電子公文、電子簽章在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用提出規(guī)劃目標(biāo)?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（2016）提出通過推進(jìn)電子會計檔案管理促進(jìn)電子政務(wù)、商務(wù)文件歸檔管理。

再次，在電子文件證據(jù)效力方面，《中華人民共和國公司登記管理條例》（2016）、《質(zhì)檢總局“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》（2017）、（《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》）等系列政策文獻(xiàn)明確了電子文件與紙質(zhì)文件具有同等證據(jù)效力，與“十二五”相比，政策在數(shù)量、效力級別、主題類型方面都更為豐富，這表明電子文件的證據(jù)效力在商務(wù)、司法、財會等行業(yè)領(lǐng)域不斷得以確認(rèn)。

最后2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》提出優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)流程，推動電子證照、電子公文、電子簽章等在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，在此背景下，電子證照、電子票據(jù)、電子會計憑證的等應(yīng)用型電子文件管理相關(guān)政策數(shù)量逐漸增多。

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國電子文件管理政策體系不斷完善，在確認(rèn)電子文件證據(jù)效力、融入國家各項戰(zhàn)略、電子文件全生命周期管理等方面的配套政策不斷增多，并逐步形成了規(guī)范化電子文件管理體系。

2.2 效力級別分析

根據(jù)《中華人民共和國立法法》[6]，在國家法規(guī)體系構(gòu)成中，法律具有最高法律效力，其他任何行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章不得與之抵觸。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、部門規(guī)章。黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)在其權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮效力。國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和直屬機(jī)構(gòu),可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),制定部門規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于法律或者國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的事項。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。《國家檔案法規(guī)體系方案》[7]中將國家檔案法規(guī)體系劃分為檔案法律、檔案行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)，地方性檔案法規(guī)，檔案規(guī)章4個層次，各層次政策文獻(xiàn)效力不同。

依據(jù)《中華人民共和國立法法》和《國家檔案法規(guī)體系方案》，結(jié)合電子文件管理政策的效力等級，我國電子文件管理政策文獻(xiàn)可分為：（1）法律（2）行政、黨內(nèi)和軍事法規(guī)（3）國務(wù)院規(guī)范性文件（4）部門規(guī)章（5）部門規(guī)范性文件（6）部門工作文件（表2）。

表2 我國電子文件管理政策文獻(xiàn)效力級別統(tǒng)計

其中行政法規(guī)與國務(wù)院規(guī)范性文件的制發(fā)主體為國務(wù)院，國務(wù)院規(guī)范性文件為具有約束力的非立法性文件，其效力低于行政法規(guī)；針對各部門具有約束力的非立法性部門規(guī)范性文件和工作文件，效力低于部門規(guī)章。

首先，從文獻(xiàn)種類來看，我國電子文件管理政策效力體系較為完善，包含5部法律，16部行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)，14部國務(wù)院規(guī)范性文件，196個部門規(guī)章及規(guī)范性文件。具體來看，電子文件管理相關(guān)法律《中華人民共和國檔案法》（2020）、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《電子簽名法》等從基礎(chǔ)、部門行業(yè)的視角賦予了電子文件證據(jù)地位。

其次，相關(guān)的行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)范性文件，主要規(guī)范信息化建設(shè)與電子政務(wù)、電子商務(wù)業(yè)務(wù)活動中形成的電子文件。如《中華人民共和國公司登記管理條例》對公司登記業(yè)務(wù)中形成的電子營業(yè)執(zhí)照的法律效力予以確認(rèn)，為電子營業(yè)執(zhí)照的規(guī)范化管理提供了依據(jù)。

再次，《國家檔案局、中央檔案館關(guān)于印發(fā)全國電子文件中心建設(shè)經(jīng)驗交流會議文件的通知》[8]、《電子文件管理暫行辦法》[9]、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)＜國家電子文件管理工作規(guī)劃(2011—2015年)＞的通知》[10]、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)＜國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃＞的通知》[11]等黨內(nèi)法規(guī)為電子文件管理提供了通用性政策指導(dǎo)。

占比接近85%的部門規(guī)章、規(guī)范性文件、工作文件以部門產(chǎn)生的電子文件為主要規(guī)范對象，在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行，如《中國保監(jiān)會辦公廳關(guān)于印發(fā)＜中國保監(jiān)會電子文件傳輸系統(tǒng)管理暫行辦法＞的通知》[12]、《最高人民法院、國家檔案局關(guān)于印發(fā)＜人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法＞的通知》[13]在適用對象上具有專指性，其規(guī)范效力范圍也較明確（見圖2）。

圖2 我國電子文件管理政策效力級別統(tǒng)計表

2.3 發(fā)文部門分析

電子文件作為國家機(jī)關(guān)履職中形成的各類數(shù)字記錄，其發(fā)文主體呈現(xiàn)多元化特征。通過提取分析231份我國電子文件管理相關(guān)政策文本的發(fā)文單位可知,我國電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)頒布部門多達(dá)45個，涵蓋各級別黨政機(jī)關(guān)（見表3）。

表3 黨政機(jī)關(guān)各部門發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計

國務(wù)院 國務(wù)院辦公廳 26 12國務(wù)院組成部門中國人民銀行 7 2住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（建設(shè)部） 16 0商務(wù)部 7 5民政部 14 9農(nóng)業(yè)部 4 2財政部 7 5教育部 2 0交通運輸部 1 0國家發(fā)展與改革委員會 8 8科學(xué)技術(shù)部 1 1中華人民共和國應(yīng)急管理部（安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局） 6 1司法部 1 0人力資源與社會保障部 3 1生態(tài)環(huán)境部（國家環(huán)境保護(hù)總局） 3 2工業(yè)與信息化部 1 0公安部 1 0水利部 4 2衛(wèi)生健康委員會（衛(wèi)生部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會） 5 5自然資源部[國家海洋局]（國土資源部、國家測繪地理信息局） 4 1國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu) 國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 3 3國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)市場監(jiān)督管理總局[國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會]（國家工商行政管理總局） 13 6國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（已撤銷） 6 1國家稅務(wù)總局 5 1醫(yī)療保障局 1 1

注：2000年以來我國共進(jìn)行了四次政府機(jī)構(gòu)改革。政策數(shù)量統(tǒng)計時，已撤銷、合并或重組的部門發(fā)布的政策根據(jù)職權(quán)歸屬劃入現(xiàn)行機(jī)構(gòu)部門，用“（）”與現(xiàn)行機(jī)構(gòu)部門區(qū)分，“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的情況用“[]”區(qū)分。

由表6可知，電子文件管理相關(guān)政策的發(fā)文單位幾乎涵蓋國務(wù)院所屬部門。其中國家檔案局作為我國檔案事業(yè)的主管部門,其發(fā)文及聯(lián)合發(fā)文量均居前列。發(fā)文分布一定程度反映了當(dāng)前我國檔案事業(yè)管理“條塊結(jié)合、分級管理”的現(xiàn)狀。國家檔案局在電子文件政策發(fā)文上基本形成了對電子文件全面管理的政策保障。發(fā)文數(shù)第二的國務(wù)院辦公廳，發(fā)文量和聯(lián)合發(fā)文量分別26份和12份,聯(lián)合發(fā)文率為46.2%，表明其積極履行推動各部門電子文件管理工作職能。發(fā)文第三的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，發(fā)文量16，且均為單獨發(fā)文，主要用于規(guī)范建設(shè)領(lǐng)域電子文檔的管理與應(yīng)用（見圖3）。

圖3 發(fā)文部門發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計圖

2.4 主題類別分析

研究發(fā)現(xiàn)政策文獻(xiàn)包含了電子文件管理的要求，參考政策文獻(xiàn)規(guī)范對象，電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)主題包括（表4）：

表4 電子文件管理政策主題類別統(tǒng)計

（1）通用性電子文件管理政策，即對國家機(jī)關(guān)、社會組織或個人在履行其法定職責(zé)各類型電子文件具有普遍指導(dǎo)意義的政策，如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)＜國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃＞的通知》[14]。

（2）專門性電子文件管理政策：針對專門類型電子文件管理的政策，如《國家檔案局、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)＜建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法＞的通知》[15]以建設(shè)項目電子文件為管理對象；

（3）通用性檔案管理政策：檔案管理通用性政策，如《國家檔案局關(guān)于印發(fā)＜全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要＞的通知》[16]等；

（4）專門性檔案管理政策：針對專門檔案管理的相關(guān)政策，如會計檔案、建設(shè)檔案、醫(yī)療檔案等管理政策。

（5）信息化、電子政務(wù)、電子商務(wù)等相關(guān)政策也對電子文件管理做出了相應(yīng)規(guī)劃。如《商務(wù)部 中央網(wǎng)信辦 發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)＜電子商務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃＞的通知》[17]為發(fā)揮電子會計檔案對電子商務(wù)的促進(jìn)和保障作用，提出了電子發(fā)票信息管理與服務(wù)平臺建設(shè)要求。

（6）其他業(yè)務(wù)活動管理政策：如《工商總局關(guān)于推行企業(yè)登記全程電子化工作的意見》[18]主要針對企業(yè)無紙化登記工作等業(yè)務(wù)活動的開展出臺的相關(guān)政策。

我國檔案管理制度建設(shè)起步早，體系相對完善，其中針對電子文檔管理的通用和專門政策占比達(dá)43%。傳統(tǒng)檔案偏重實體管理，近年來隨著信息技術(shù)的變革，電子政務(wù)及電子商務(wù)的興起，改變了傳統(tǒng)文件形成的環(huán)境、運維方式，無紙化辦公、網(wǎng)絡(luò)購物等前端業(yè)務(wù)管理模式產(chǎn)生了大量電子文檔，促進(jìn)了國家相關(guān)政策出臺。（見圖4）。

圖4 政策文獻(xiàn)類別統(tǒng)計圖

3 近20年來我國電子文件管理相關(guān)政策文獻(xiàn)文本內(nèi)容分析

研究系統(tǒng)收集了近20年來我國電子文件管理相關(guān)的政策文本，運用政策文獻(xiàn)計量和內(nèi)容分析等方法，從政策數(shù)量變化、效力級別、發(fā)文部門、主題類別等維度量化分析了231份政策文本，盡管我國電子文件管理政策體系建設(shè)不斷完善，但也存在不足，具體包括。

3.1 政策級別及效力低

首先，全國人大常委會通過的《中華人民共和國電子簽名法》（2019）等相關(guān)條款中，電子文件管理的相關(guān)要求常以“電子數(shù)據(jù)”等為表述與規(guī)范對象，電子文件與電子數(shù)據(jù)等相近或相關(guān)概念的界定，關(guān)系缺乏標(biāo)識及說明。在電子文件法律效力方面，盡管2011年《國家電子文件管理工作規(guī)劃（2011-2015年）》提出適時啟動電子文件立法活動[19]；2014年國電聯(lián)辦就電子文件管理相關(guān)立法問題組織了專項研究，并于2016年正式啟動了《電子文件管理條例》制定工作，旨在以行政法規(guī)的形式明確電子文件的法律效力。但到目前我國尚未形成專門的電子文件管理法律，大部分電子文件管理政策以部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，效力級別不高，適用范圍較窄?？傮w來看，現(xiàn)階段我國仍缺乏一部位階較高的電子文件管理綜合基本法，協(xié)調(diào)對接涵蓋電子數(shù)據(jù)、電子文件、電子檔案等法學(xué)、信息管理學(xué)等多個學(xué)科及實踐領(lǐng)域相關(guān)概念的及其在司法中的應(yīng)用[20]。

其次，具有專指性的《電子文件管理暫行辦法》明確了我國電子文件管理的體制、基本原則、機(jī)構(gòu)職責(zé)業(yè)務(wù)等內(nèi)容，為我國黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位電子文件的管理提供了基本原則、方法。但從效力級別上看，《電子文件管理暫行辦法》屬于黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》[21]第3條：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度”，該條款將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象限定為黨員和黨組織，不包括黨外個人和組織。但實踐中存在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范對象超出黨組織范圍，即黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對象上存在“外溢”的情況[22]，致使《電子文件管理暫行辦法》所指的電子文件包含了黨委機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織公務(wù)處理中形成的記錄。當(dāng)然為緩解該“溢出”效應(yīng)，《電子文件管理暫行辦法》采取了“聯(lián)合發(fā)文”的形式，即由中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)。該做法與《制定條例》中體現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)的定位有所出入，再加上黨內(nèi)法規(guī)效力級別低于法律，在全面從嚴(yán)治黨和全面推進(jìn)依法治國的背景下，《電子文件管理暫行辦法》在法律效力、管理要求、管理體制機(jī)制等方面的規(guī)定與時代發(fā)展不匹配，對黨和國家各類機(jī)構(gòu)電子文件管理規(guī)范管理上存在不足，較難承擔(dān)“基本法”的重任[23]。

總體來看，我國電子文件管理政策的權(quán)威性和法律效力偏低，缺少一部高位階綜合性基本法,全面規(guī)范電子文件管理，同時指導(dǎo)各實踐領(lǐng)域電子文件管理制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完善。隨著我國電子文件管理實踐的全面發(fā)展，迫切需要理清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，建立位階較高的專門電子文件管理綜合基本法，以國家法律或行政法規(guī)的方式確立電子文件的證據(jù)效力，規(guī)范電子文件全程管理。

3.2 政策連續(xù)性弱

文件連續(xù)體理論[24]揭示了電子文件運動規(guī)律，指出了電子文件各階段的關(guān)聯(lián)、影響及轉(zhuǎn)化特點，要求文檔工作者以統(tǒng)一聯(lián)系的觀念開展電子文件管理。電子文件生命周期內(nèi)各項管理活動需要多部門協(xié)同完成，這對機(jī)構(gòu)間管理制度、系統(tǒng)平臺的密切銜接提出了更高要求。

但從文件連續(xù)體理論的視角來看，我國現(xiàn)階段電子文件后端即歸檔管理階段政策支撐性較強(qiáng)，具體表現(xiàn)為：（1）從發(fā)文部門來看，國家檔案局發(fā)文數(shù)量較多（44%），其中聯(lián)合發(fā)文多為指導(dǎo)各實務(wù)部門的電子檔案管理工作，如聯(lián)合發(fā)布社會組織登記檔案、民航檔案等；（2）從政策主題來看，通用和專門檔案管理政策最多（43%），主要采取在現(xiàn)有政策中直接增加電子文件管理相關(guān)條款的方式；（3）從生命周期管理的維度來看，歸檔管理階段的政策內(nèi)容較為充實。

而在管理前端，與之相關(guān)的電子政務(wù)政策內(nèi)容為政府?dāng)?shù)字信息資源的管理要求，主要由我國政府牽頭，以政策文獻(xiàn)的形式呈現(xiàn)當(dāng)前我國電子政務(wù)發(fā)展過程，明確政府信息資源管理方向。如《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)和完善國家電子政務(wù)工程建設(shè)管理的意見》（2013），明確了電子政務(wù)建設(shè)項目應(yīng)“推動業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，促進(jìn)部門內(nèi)部和部門之間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同”[25]，從理順業(yè)務(wù)流程的角度強(qiáng)調(diào)了政府信息資源的管理與共享?！丁笆濉眹倚畔⒒?guī)劃》（2016）強(qiáng)調(diào)了電子政務(wù)建設(shè)對數(shù)據(jù)資源的關(guān)注,提出“建立統(tǒng)一開放的大數(shù)據(jù)體系”的目標(biāo)，“全面推進(jìn)重點領(lǐng)域大數(shù)據(jù)高效采集、有效整合、安全利用”。《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》（2017）指出在“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”原則的指導(dǎo)下，在政務(wù)信息資源“數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)質(zhì)量、目錄分類與管理、共享交換接口、共享交換服務(wù)、多級共享平臺對接、平臺運行管理、網(wǎng)絡(luò)安全保障等方面”[26]開展國家標(biāo)準(zhǔn)研制與應(yīng)用。但是上述政策就其指向來看，主要是對業(yè)務(wù)部門的要求和規(guī)定，基本未將檔案部門納入電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，“大部分檔案部門長期以來未能實質(zhì)性地介入前端業(yè)務(wù)[27]。

總體來看，目前電子文件形成辦理、歸檔管理、長期保存階段，我國電子文件相關(guān)政策制定及頒布存在部門職能業(yè)務(wù)條塊分割，相互之間缺乏有效協(xié)同，政策連續(xù)性不強(qiáng)等問題。這在電子政務(wù)建設(shè)業(yè)務(wù)流程改革中，不利于業(yè)務(wù)、檔案、數(shù)據(jù)等管理部門協(xié)調(diào)推進(jìn)電子文件全流程管理。

3.3 政策內(nèi)容分散

我國現(xiàn)有電子文件管理的相關(guān)政策散諸于各級各類政策文獻(xiàn)中，在表述、規(guī)范對象等方面未形成統(tǒng)一。

首先，從政策規(guī)范對象來看，除“電子文件”外，還有“政府信息資源、電子檔案、電子公文、電子證照、電子數(shù)據(jù)”等多種表述。上述概念或形成于電子文件生命周期各階段，外延與內(nèi)涵存在交叉與包含；或因政策規(guī)范側(cè)重不同，存在同一規(guī)范對象基于各自政策環(huán)境的不同自我表述；或?qū)儆诨谖募纬赊k理階段的特殊性而形成的新型電子文件，如電子證照等。上述相關(guān)概念既有其組成管理上的相似性，但也反映了各管理階段的側(cè)重，易出現(xiàn)管理領(lǐng)域的交叉，造成政策重復(fù)建設(shè)、分散或矛盾。以政府信息資源目錄體系管理的政策為例，《政務(wù)信息資源目錄編制指南》針對政府信息資源管理提出政務(wù)信息資源分類、元數(shù)據(jù)描述、代碼規(guī)劃和目錄編制，以及相關(guān)工作組織、流程等的管理要求[28]。對于政府信息資源管理的要求與電子文件全生命周期管理的政策需求是一致的，但政府信息資源外延較電子文件更大，在不同政策環(huán)境下的表述易造成政策規(guī)范領(lǐng)域與對象的交叉。

其次，從開展電子文件管理的政府信息資源部門來看，包括隸屬于黨委的檔案主管部門、隸屬于政府的數(shù)據(jù)管理部門[29]以及形成并管理政府信息的業(yè)務(wù)部門等。基于各自管理范圍、權(quán)限及業(yè)務(wù)，上述機(jī)構(gòu)出臺了專指性政策規(guī)章，導(dǎo)致政出多門，協(xié)調(diào)內(nèi)容交叉。如檔案主管部門是檔案信息資源的監(jiān)管主體，但隨著各地大數(shù)據(jù)管理局（或政數(shù)局）[30]的出現(xiàn)，相似的檔案數(shù)據(jù)來源及其管理開發(fā)利用方式，致使大數(shù)據(jù)管理局（或政數(shù)局）與檔案主管部門在數(shù)據(jù)采集、整理、開發(fā)利用相關(guān)政策上具有較大的相似性，這要求有關(guān)部門必須在政策上對其數(shù)據(jù)采集管理領(lǐng)域、整理開發(fā)及利用進(jìn)行協(xié)調(diào)，理清各自職責(zé)，建立協(xié)調(diào)管理機(jī)制。

3.4 政策作用間接

我國電子文件管理政策的間接性主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

首先，政策規(guī)范對象并非專指電子文件。例如，電子文件的證據(jù)效力多由相關(guān)政策法規(guī)間接規(guī)定，且相關(guān)條款并非專指電子文件，調(diào)解對象包括電子數(shù)據(jù)、電子合同等?！吨腥A人民共和國合同法》將電子合同作為書證的一種形式；《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》確認(rèn)了電子數(shù)據(jù)的證據(jù)效力；《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定了電子簽名、數(shù)據(jù)電文文書的法律效力。由于上述條款并未直接指向電子文件，在理論研究與司法訴訟中，常需援引相關(guān)條款并說明其適用性，間接說明電子文件的證據(jù)效力。

其次，電子文件管理政策以條款形式內(nèi)嵌于檔案管理的相關(guān)政策中。調(diào)研表明現(xiàn)有大量檔案管理政策將電子文件作為特殊載體的檔案，以檔案管理政策中增加電子文件管理條款的方式，規(guī)范電子文件管理。例如《婚姻登記檔案管理辦法》主要對婚姻登記中的紙質(zhì)檔案提出收集、整理、歸檔的要求，在此基礎(chǔ)上增加使用計算機(jī)辦理婚姻登記所形成的電子文件應(yīng)當(dāng)與紙質(zhì)文件一并歸檔的條款。由于電子文件形成、歸檔、管理及保存具有其特定技術(shù)環(huán)境與規(guī)律，需要建立專門的政策支撐體系，結(jié)合其外在的系統(tǒng)環(huán)境，合理制定歸檔流程、范圍、時間、歸檔要求，明確電子文件的運維環(huán)境、操作平臺、文件格式、元數(shù)據(jù)、職責(zé)分工等，以確保電子文件真實、完整、可靠和可讀[31]。

4 我國電子文件管理政策制發(fā)對策分析

經(jīng)過四個五年規(guī)劃時期的建設(shè)與完善，在《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的背景下，電子文件管理政策體系的建設(shè)應(yīng)針對現(xiàn)階段我國電子文件管理政策建設(shè)的不足，以《“十四五”規(guī)劃》中電子文件管理相關(guān)的政策要素為基礎(chǔ)，明確政策建設(shè)重點任務(wù)和分工，提升政策效力、連續(xù)性與系統(tǒng)性。

4.1 推進(jìn)政策頂層設(shè)計，提升政策系統(tǒng)性

《“十四五”規(guī)劃》提出了檔案信息化發(fā)展主動融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展任務(wù)，強(qiáng)調(diào)了推動檔案全面納入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，在國家相關(guān)政策和重大舉措中強(qiáng)化電子檔案管理要求，體現(xiàn)出頂層設(shè)計的思想。頂層設(shè)計是運用系統(tǒng)論的方法開展規(guī)劃，遵循自上而下的設(shè)計路徑，將復(fù)雜對象簡單具體程式化的設(shè)計方法[32]。與傳統(tǒng)文檔管理相比,電子文件管理對于頂層設(shè)計要求凸顯的主要原因在于電子文件資源控制和共享需要系統(tǒng)、全面、關(guān)聯(lián)的手段和保障措施[33]。推進(jìn)電子文件管理政策頂層設(shè)計既需要基于國家政務(wù)信息化建設(shè)頂層架構(gòu)，考慮電子文件管理政策作用與建設(shè)方向，也要將頂層設(shè)計技術(shù)應(yīng)用于電子文件管理政策建設(shè)中。

第一，通過政策的建設(shè)與完善積極回應(yīng)政務(wù)信息化背景下新興的電子化信息資源的管理需求，是電子文件管理積極融入國家政務(wù)信息化頂層設(shè)計、提升政策系統(tǒng)性的重要方式。中國政務(wù)體系架構(gòu)框架（Chinese Government Architecture Framework，CGAF）[34]，指出可通過建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)據(jù)治理體系，規(guī)范整個政務(wù)活動的數(shù)據(jù)管理，電子文件作為政府的核心信息資源理應(yīng)包含其中。《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》[35]《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》[36]等對在線政務(wù)服務(wù)中產(chǎn)生的電子印章、電子證照、電子檔案提出加快制定相關(guān)管理政策，促進(jìn)網(wǎng)上辦事、審批辦理和檔案管理的無縫銜接的要求。在此背景下國家檔案局頒布了《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》（DA/T85—2019）[37]，明確了政務(wù)服務(wù)事項電子文件部門代碼、事項代碼的命名、元數(shù)據(jù)元素的描述與《國家政務(wù)服務(wù)平臺 政務(wù)服務(wù)事項基本目錄及實施清單 第1部分：編碼要求》（C 0109.1-2018）《國家政務(wù)服務(wù)平臺 政務(wù)服務(wù)事項基本目錄及實施清單 第2部分：要素要求》（C 0109.2-2018）銜接對應(yīng)，為推動政務(wù)部門間政務(wù)信息資源共享、提高行政效率，提升服務(wù)水平奠定了基礎(chǔ)。再如國家機(jī)關(guān)及公務(wù)人員在履職中，使用新媒體平臺所形成的政務(wù)新媒體文件已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)中重要的支撐[38]，政務(wù)新媒體文件的文件屬性已得到眾多國家重視[39]?！睹袷略V訟法》等對新媒體文件的證據(jù)效力進(jìn)行了認(rèn)定，但在政務(wù)新媒體文件的歸檔范圍、歸檔方式等方面還缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定。檔案行政管理部門應(yīng)在密切關(guān)注國家政務(wù)新媒體文件管理政策動態(tài)的前提下，開展政務(wù)新媒體文件等新興電子數(shù)據(jù)歸檔研究，為其歸檔制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

第二，應(yīng)將頂層設(shè)計的技術(shù)與思想應(yīng)用于電子文件全流程管理政策建設(shè)中，探索政策建設(shè)路徑，構(gòu)建科學(xué)指導(dǎo)多部門分工協(xié)作，設(shè)計電子文件管理政策頂層設(shè)計框架。電子文件管理政策建設(shè)頂層設(shè)計需要考慮：第一，全面調(diào)研我國電子文件管理政策建設(shè)現(xiàn)狀不足，奠定政策建設(shè)頂層設(shè)計基礎(chǔ)；第二，調(diào)研各地區(qū)、部門、機(jī)構(gòu)的實際政策應(yīng)用需求，從管理部門需求出發(fā)制定的相關(guān)政策更有利于發(fā)揮其作用與價值。第三，參考成熟的政策體系架構(gòu)設(shè)計方法及政策框架模型等，建立符合我國實際的信息資源管理政策層級、體系框架等，指導(dǎo)電子文件管理政策建設(shè)從頂層設(shè)計的角度自上而下科學(xué)地開展。

4.2 完善法規(guī)政策體系，提高政策效力

《“十四五”規(guī)劃》提出了推進(jìn)新修訂檔案法配套法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的立改廢釋工作，修訂、清理與現(xiàn)實不符的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，重點推進(jìn)電子檔案等領(lǐng)域法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等工作任務(wù)[40]。結(jié)合上述政策文獻(xiàn)內(nèi)容梳理，針對現(xiàn)階段我國電子文件管理政策連續(xù)性弱、內(nèi)容分散、作用間接等問題，提出以下對策：

第一，建立電子文件法律法規(guī)體系方案。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，詳細(xì)規(guī)劃政策內(nèi)容層次與構(gòu)成,對現(xiàn)有政策能否滿足目前及將來我國電子文件管理需求等跟進(jìn)理論研究與實踐論證，建立電子文件法律法規(guī)體系方案，關(guān)注不同層次立法的協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)電子文件法規(guī)政策制定與修訂的計劃性、科學(xué)性和前瞻性，促進(jìn)電子文件法規(guī)政策統(tǒng)一、保障電子文件管理全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第二，厘清現(xiàn)有我國電子文件管理政策。許多政策出臺是針對當(dāng)時的電子文件管理實際，但在電子文件種類日益豐富，格式更趨多樣，傳播更加迅速的背景下，目前相關(guān)政策條款與實際工作之間出現(xiàn)脫節(jié)，需要政策的制定者結(jié)合電子文件發(fā)展對現(xiàn)階段大量政策文件統(tǒng)一修改或清理，并在此基礎(chǔ)上重新發(fā)布，同時廢止與發(fā)展要求不適應(yīng)的政策[41]。

第三，加強(qiáng)缺失層級與領(lǐng)域的電子文件管理政策制定。如2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《電子文件管理暫行辦法》，力求從國家政策層面建立電子文件管理秩序，但是《暫行辦法》作為黨內(nèi)法規(guī)其適用范圍上與行政法規(guī)存在差異。鑒于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法指導(dǎo)上的一致性，決定了黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的可能性[42]。對《暫行辦法》可參照電子文件管理實踐進(jìn)行修訂，促進(jìn)其向行政法規(guī)轉(zhuǎn)化，填補(bǔ)電子文件行政法規(guī)的空白。

第四，做好電子文件政策建設(shè)的理論研究，立法機(jī)構(gòu)需要對電子文件法律法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，做好與專家學(xué)者間的溝通工作，為電子文件法律法規(guī)體系建設(shè)奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

4.3 促進(jìn)相關(guān)部門合作，提升政策連續(xù)性

《“十四五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)各級檔案主管部門統(tǒng)籌謀劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，增進(jìn)局館協(xié)同，加強(qiáng)部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，完善檔案主管部門與行業(yè)主管部門協(xié)同配合的專業(yè)檔案管理體制，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)環(huán)境中電子文件與電子檔案一體化管理等任務(wù)。與傳統(tǒng)模擬信息環(huán)境中檔案管理重在“載體+內(nèi)容”的管理不同，電子文檔管理強(qiáng)調(diào)固化內(nèi)容。技術(shù)環(huán)境的轉(zhuǎn)型要求國家調(diào)整與構(gòu)建數(shù)字環(huán)境下的電子文件真實性與長期保存需求配套的相關(guān)政策。

明確各電子文件形成管理與保存部門職責(zé)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間合作是打破我國目前電子文件縱向分段式管理、條塊分割，提升電子文件管理政策連續(xù)性的“抓手”?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018）提出的“職責(zé)歸類”原則，即職責(zé)整合的理念[43]對解決我國電子文件管理各機(jī)構(gòu)職能交叉重復(fù)設(shè)定等問題具有指導(dǎo)意義。首先，大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循從制度管理技術(shù)層面促進(jìn)我國大數(shù)據(jù)發(fā)展，并遵循我國大數(shù)據(jù)、電子政務(wù)工作系統(tǒng)、整體、專業(yè)性管理的原則[44]，著重從“治理”角度開展政府?dāng)?shù)據(jù)管理工作。其次，檔案主管部門應(yīng)履行明確電子文件歸檔范圍和保管期限，并對具有保存價值的電子文件及時歸檔[45]的職責(zé)，加強(qiáng)電子文件管理人才隊伍建設(shè)，提升檔案開發(fā)利用服務(wù)的深度與廣度，通過建立政府?dāng)?shù)字信息資源管理開發(fā)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定政府?dāng)?shù)字信息資源管理總體規(guī)劃，明確制度建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，細(xì)化制度體系架構(gòu)，明確分工，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間合作，為政府?dāng)?shù)字信息資源管理制度建設(shè)提供組織保障。