王學(xué)文,周偉男
(中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會,北京100125)
《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱《安全生產(chǎn)法》)是為了加強安全生產(chǎn)工作,防止和減少生產(chǎn)安全事故,保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全,促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展而制定,為安全生產(chǎn)工作提供了有力的法律武器。此法于2002年公布實施,2009年和2014年進行了2次修正,對預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故,保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。此法實施后,我國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)從歷史最高峰2002年的約14萬人,降至2020年的2.71萬人,下降80.6%;重特大事故起數(shù)從最多時的2001年的140起下降到2020年的16起,下降88.6%。新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對安全生產(chǎn)提出了更高的要求,2021年6月10日,全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改《安全生產(chǎn)法》的決定,修改后的《安全生產(chǎn)法》將于2021年9月1日起施行[1]。
《安全生產(chǎn)法》共有 42條被修改(包括增加的條款共計56條),主要包括5個方面。
⑴ 進一步完善安全生產(chǎn)工作的原則要求
將習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示批示精神轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定,增加了安全生產(chǎn)工作堅持人民至上、生命至上、把保護人民生命安全擺在首位、樹牢安全發(fā)展理念、從源頭上防范化解重大安全風險,實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全等規(guī)定[1]。
⑵ 進一步強化和落實企業(yè)的主體責任
一是確保企業(yè)安全生產(chǎn)責任制落實到位,規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位加大投入保障力度,改善安全生產(chǎn)條件,加強安全生產(chǎn)標準化、信息化建設(shè)。明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人,其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責。二是強化預(yù)防措施,規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立安全風險分級管控制度,按安全風險不同級別采取相應(yīng)管控措施。三是加大對從業(yè)人員心理疏導(dǎo)、精神慰藉等人文關(guān)懷和保護力度,防范行為異常導(dǎo)致事故發(fā)生。四是發(fā)揮市場機制的推動作用,要求屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當投保安全生產(chǎn)責任保險[1]。
⑶ 進一步明確地方政府和有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責
一是強化領(lǐng)導(dǎo)責任,規(guī)定各級人民政府加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè),所需經(jīng)費列入本級預(yù)算;鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處,以及開發(fā)區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等應(yīng)當明確負責安全監(jiān)管的機構(gòu)及其職責,加強監(jiān)管力量建設(shè),建立完善安全風險評估與論證機制,實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控。二是厘清有關(guān)部門在強制性國家安全生產(chǎn)標準方面的職責,規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門分工負責強制性國家安全生產(chǎn)標準的有關(guān)工作,依據(jù)法定職責對強制性國家標準的實施進行監(jiān)督檢查。三是提升安全生產(chǎn)監(jiān)管的信息化、智能化水平,監(jiān)管部門之間應(yīng)當對重大危險源及有關(guān)安全和應(yīng)急措施備案信息實現(xiàn)信息共享。有關(guān)部門應(yīng)當將重大事故隱患納入相關(guān)信息系統(tǒng),建立健全治理督辦制度,督促消除重大事故隱患。國務(wù)院應(yīng)急管理部門牽頭建立全國統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng),有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府建立健全相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)的事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng),實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享,提升監(jiān)管的精準化、智能化水平[1]。
⑷ 強化新問題新風險的防范應(yīng)對
要求餐飲等行業(yè)使用燃氣的生產(chǎn)經(jīng)營單位安裝可燃氣體報警裝置并保障其正常使用。要求礦山、金屬冶煉建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設(shè)項目施工單位加強安全管理,不得非法轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì),不得違法分包轉(zhuǎn)包。要求承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構(gòu)實施報告公開制度,不得租借資質(zhì)、掛靠、出具虛假報告。平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位,應(yīng)當建立健全并落實全員安全生產(chǎn)責任制,履行法定安全生產(chǎn)義務(wù)[2]。
⑸ 加大對安全生產(chǎn)違法行為的處罰力度
罰款金額更高:由現(xiàn)行法規(guī)定的20萬元至2 000萬元,提高到30萬元至1億元;對單位主要負責人的事故罰款數(shù)額由年收入的 30%至 80%,提高到40%至100%。
處罰方式更嚴:對生產(chǎn)經(jīng)營單位未采取措施消除事故隱患的,由“先責令整改,拒不整改再責令停產(chǎn)停業(yè)整頓并處罰款”修改為“一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即責令整改并處罰款,拒不整改的,責令停產(chǎn)停業(yè)整頓,并可以按日連續(xù)計罰,拒不停產(chǎn)整頓的,提請地方人民政府予以關(guān)閉”。
懲戒力度更大:增加了加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施[2]。
隨著人們對安全生產(chǎn)管理的認識水平提高,安全管理逐漸從事故后追責到過程監(jiān)管、事故預(yù)防(隱患排查),再精準細化到風險分析與管控,管控關(guān)口不斷前移。《安全生產(chǎn)法》本次修改,令人印象深刻的是多處增加了風險管控內(nèi)容,僅“安全風險分級管控”就有4處:其中修改后的第四條:生產(chǎn)經(jīng)營單位必須“構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制,健全風險防范化解機制”;第二十一條生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人的安全生產(chǎn)工作職責中增加了“組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制”內(nèi)容;第四十一條修改的內(nèi)容有:“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立安全風險分級管控制度,按照安全風險分級采取相應(yīng)的管控措施”;第一百零一條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為,增加了“未建立安全風險分級管控制度或者未按照安全風險分級采取相應(yīng)管控措施的”行為。
另外,對從事風險分析的專業(yè)中介機構(gòu)(安全評價機構(gòu))提出了更嚴格的管理要求;要求縣級以上地方各級人民政府“組織有關(guān)部門建立完善安全風險評估與論證機制,按照安全風險管控要求,進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局,并對位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營單位實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控”;生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的職責中增加了“組織開展危險源辨識和評估,督促落實本單位重大危險源的安全管理措施”內(nèi)容。高危行業(yè)領(lǐng)域強制實施安全生產(chǎn)責任保險制度,必將推動保險機構(gòu)為投保單位提供事故預(yù)防服務(wù),幫助企業(yè)識別、評估風險,提高安全管理水平。
危險化學(xué)品生產(chǎn)屬高危行業(yè),企業(yè)的風險很多,除安全環(huán)保風險外,還包括決策風險、市場風險、資金風險等,安全環(huán)保風險是?;飞a(chǎn)最主要的風險。有人對大型化工企業(yè)進行過統(tǒng)計,關(guān)于生產(chǎn)管理的制度占了企業(yè)全部制度的75%,生產(chǎn)管理制度中,關(guān)于HSE (職業(yè)健康、安全和環(huán)保)的制度又占其90%,而這些HSE制度都是圍繞HSE風險開展分析和管控,可見HSE風險管控在化工企業(yè)的重要程度。本文所述風險,專指HSE風險。
企業(yè)的HSE管理,包括三大要素:設(shè)施(硬件)、管理(體系)和文化(人員),而這三大要素都是緊緊圍繞風險管控服務(wù)的。
化工企業(yè)的安全最終基本都要落實到設(shè)施、裝置的運行上,都希望裝置是這樣的:運行平穩(wěn)、不容易出事;即使人員失誤、外界條件出現(xiàn)異常也不輕易出事;即便出事了,也不是大事,很容易復(fù)原,這就是本質(zhì)安全化。設(shè)施本質(zhì)安全化應(yīng)是化工人的追求,如果能做到,就可以使員工安心、居民放心、社會歡迎,企業(yè)就能昂首闊步、快速發(fā)展。
設(shè)施本質(zhì)安全讓風險可控,關(guān)鍵是要清楚帶來風險的危害(危險、有害因素)在哪里?風險到底有多大?是否可以接受?所以,對于化工設(shè)施,在設(shè)計之初就要開展風險分析,做到心中有數(shù),對于風險較大、不能接受的,要么修改工藝、更換物料降低固有風險,要么修改或增加措施消減現(xiàn)有風險。風險的大小,由構(gòu)成該風險的危害事件發(fā)生的概率和可能造成的后果決定。風險可接受的標準,要符合國家標準,也要適應(yīng)社會發(fā)展的需要。
近幾年,國家在本質(zhì)安全化方面開展了許多工作,如修訂完善工程設(shè)計標準、強化設(shè)施設(shè)計階段的風險分析、加強化工安全儀表系統(tǒng)管理、推動構(gòu)建雙重預(yù)防機制等,并在2012年至2015年,開展提升危險化學(xué)品領(lǐng)域本質(zhì)安全水平專項行動。在精細化工領(lǐng)域,于2017年起要求精細化工企業(yè)開展反應(yīng)安全風險評估工作,于2019年發(fā)布《精細化工企業(yè)工程設(shè)計防火標準》。
隨著社會不同領(lǐng)域的技術(shù)進步,安全技術(shù)手段也在不斷翻新,新工藝、新材料、新路線讓本質(zhì)安全化更容易,機械化、智能化、信息化提供了更多實現(xiàn)本質(zhì)安全化的途徑。
僅是設(shè)施本質(zhì)安全了還不夠,如果管理不當,再好的本質(zhì)安全化措施也發(fā)揮不了作用,風險照樣失控。大量安全生產(chǎn)事故教訓(xùn)和優(yōu)秀企業(yè)的成功經(jīng)驗告訴人們,體系建設(shè)是提高安全管理水平的必經(jīng)途徑。談到“體系”,很多人有一種誤解,認為體系是一件多么神秘而高大上的事物,導(dǎo)致很多中小企業(yè)望而卻步。實際上,“體系”就是管理制度系統(tǒng),體系建設(shè)就是制度化建設(shè),《安全生產(chǎn)法》里明確要求企業(yè)建設(shè)的“安全標準化”,就是一種安全管理體系。當然,管理制度系統(tǒng)不是簡單的制度匯編,它是按照一定的邏輯,相關(guān)的制度組成的相互關(guān)聯(lián)、補充的有機整體。這個邏輯,就是“風險分析與管控”。
值得注意的是,新《安全生產(chǎn)法》里“安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防”是“機制”,而非“體系”,這一點,筆者非常認同。“風險”是整個HSE管理體系的核心,組成體系的所有管理要素(圖1)都是圍繞這一核心發(fā)揮作用的。
圖1 HSE管理體系要素結(jié)構(gòu)圖
首先,“設(shè)施的設(shè)計”要素要求裝置設(shè)計階段開展風險分析,保證設(shè)施本質(zhì)安全水平。裝置建成投產(chǎn)運行,生產(chǎn)過程中可能出現(xiàn)設(shè)計階段不能發(fā)現(xiàn)的風險,所以,“風險分析”要素要求進一步開展風險分析,根據(jù)分析結(jié)果制訂整改措施,其中,工程措施落實到設(shè)施的改造項目中,管理措施落實到管理制度和規(guī)程中?!白鳂I(yè)規(guī)程”要素是對風險分析提出的管理和工藝控制措施的規(guī)范性管理要求,其目的是對已發(fā)現(xiàn)的風險進行管控。但是,一些非常規(guī)的作業(yè),平時是很難分析風險的,因為每次作業(yè)的風險可能不一樣。只有在每次作業(yè)開始前,進行風險分析、根據(jù)風險大小制訂管控措施,才有可能控制這些未知風險,這就是“作業(yè)許可”要素的任務(wù)。隨著時間的推移,部分設(shè)備、工藝、管理都有可能或者需要發(fā)生變化(變更),因此不可避免地帶來風險的變化或增加,“變更管理”要素就會要求變更實施之前開展風險分析,采取相應(yīng)措施。要使上述要素完成任務(wù),必須有其他的管理制度來支持,所以“人員聘用”“人員安全”“員工健康”“人員培訓(xùn)”“安全信息”“法律法規(guī)符合性”“應(yīng)急響應(yīng)”“機械完整性”“事故事件管理”“第三方管理”等要素發(fā)揮各自作用。當然,要使這些要素的作用得以充分發(fā)揮,少不了企業(yè)最高層的推動和引領(lǐng),所以,“組織與領(lǐng)導(dǎo)”要素至關(guān)重要。若要體系自我完善、持續(xù)改進,就少不了“審核與改進”要素。
前蘇聯(lián)切爾諾貝利事故和印度博帕爾事故告訴人們,對安全來說,僅有管理制度和高標準的設(shè)施是不夠的,安全文化同樣重要。形成理想安全文化的條件,是自企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)到基層員工,大部分具有準確的風險意識。只有風險意識到位,設(shè)施的本質(zhì)安全才有可能,制度才能真正落實。甚至,若風險意識到位,設(shè)施出現(xiàn)的隱患(危害未被發(fā)現(xiàn)或風險管控措施失效)也能及時被發(fā)現(xiàn)和消除,制度中的少許遺漏也能被彌補。
風險意識的增強,是可以通過不斷的培訓(xùn)來實現(xiàn)的。隨著物質(zhì)生活水平的提高,人們對生活質(zhì)量提出了更高的要求,只要準確了解風險,了解每一起危害事件可能導(dǎo)致的后果嚴重程度及發(fā)生的概率,人們能夠消除以往不當?shù)乃季S慣性,形成準確的風險意識。
新《安全生產(chǎn)法》將第五條修改為“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人,對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責”,對安全生產(chǎn)責任的劃分更加清晰,真正體現(xiàn)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全,管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”!比如,分管副職必須對分管領(lǐng)域的安全負責:下屬單位因安全管理機構(gòu)配置不夠或人員能力(如風險分析與管控能力)不足導(dǎo)致生產(chǎn)事故,分管人力資源的副總經(jīng)理負有責任;下屬單位因安全投入不到位導(dǎo)致風險消減措施未能及時實施而釀成事故,分管財務(wù)的副總經(jīng)理要承擔責任。
新《安全生產(chǎn)法》第二十二條中的“安全生產(chǎn)責任制”修改為“全員安全生產(chǎn)責任制”,就是要把生產(chǎn)經(jīng)營單位全體員工的積極性和創(chuàng)造性調(diào)動起來,形成人人關(guān)心安全生產(chǎn)、人人提升安全素質(zhì)、人人做好安全生產(chǎn)的局面,從而整體上提升安全生產(chǎn)的水平,體現(xiàn)出安全生產(chǎn)人人都是主角,沒有旁觀者。要做到這一點,員工具有準確的風險意識、了解涉及的危害及風險、具備識別危害的能力、掌握風險防控措施是最基本的要求。
新《安全生產(chǎn)法》第四十四條要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當關(guān)注從業(yè)人員的身體、心理狀況和行為習慣,加強對從業(yè)人員的心理疏導(dǎo)、精神慰藉,嚴格落實崗位安全生產(chǎn)責任,防范從業(yè)人員行為異常導(dǎo)致事故發(fā)生”,這令筆者回想起多年前的一起安全事故。一家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)修補1臺搪玻璃反應(yīng)釜,班長為了使搪玻璃修補料干燥、固化得更快,下班前在反應(yīng)釜中放入一細小的氮氣管線吹掃修補面凝結(jié)的水汽。第二天一大早,該班長沒有按照作業(yè)許可的要求辦理進入受限空間作業(yè)票,直接進入反應(yīng)釜檢查搪玻璃修補情況,造成窒息事故。事故發(fā)生后,人們百思不得其解,平時一貫遵章守紀的班長為什么會發(fā)生這樣的違章事件?后來,在工廠的大門視頻錄像中發(fā)現(xiàn)了端倪,該員工在上班時精神恍惚,幾進幾出工廠大門,進一步了解,是家里出現(xiàn)矛盾。如果當時企業(yè)有人關(guān)注了該員工的異常情況,并及時進行了心理疏導(dǎo),這起事故就不會發(fā)生。異常狀況本身就是一個移動的危險源,可能引發(fā)危害事件;同時,它也可能導(dǎo)致其他因人員失誤引起的危害事件發(fā)生的概率增加,最終致使風險擴大。所以,新《安全生產(chǎn)法》增加的這一項要求非常有意義。
新《安全生產(chǎn)法》體現(xiàn)的安全管理理念越來越先進,管理方法越來越細致,對企業(yè)管理人員來說,指導(dǎo)更加有效,但也提出了更高的要求。相信通過新《安全生產(chǎn)法》的施行,隨著“生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督”的機制作用的充分發(fā)揮,我國安全生產(chǎn)狀況將會越來越好。