王學(xué)文，周偉男

(中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會，北京100125)

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱《安全生產(chǎn)法》)是為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展而制定，為安全生產(chǎn)工作提供了有力的法律武器。此法于2002年公布實施，2009年和2014年進行了2次修正，對預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。此法實施后，我國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)從歷史最高峰2002年的約14萬人，降至2020年的2.71萬人，下降80.6%；重特大事故起數(shù)從最多時的2001年的140起下降到2020年的16起，下降88.6%。新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對安全生產(chǎn)提出了更高的要求，2021年6月10日，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改《安全生產(chǎn)法》的決定，修改后的《安全生產(chǎn)法》將于2021年9月1日起施行[1]。

1 主要修改內(nèi)容解讀

1.1 修改的主要內(nèi)容

《安全生產(chǎn)法》共有 42條被修改(包括增加的條款共計56條)，主要包括5個方面。

⑴ 進一步完善安全生產(chǎn)工作的原則要求

將習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示批示精神轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，增加了安全生產(chǎn)工作堅持人民至上、生命至上、把保護人民生命安全擺在首位、樹牢安全發(fā)展理念、從源頭上防范化解重大安全風險，實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全等規(guī)定[1]。

⑵ 進一步強化和落實企業(yè)的主體責任

一是確保企業(yè)安全生產(chǎn)責任制落實到位，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位加大投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，加強安全生產(chǎn)標準化、信息化建設(shè)。明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責。二是強化預(yù)防措施，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立安全風險分級管控制度，按安全風險不同級別采取相應(yīng)管控措施。三是加大對從業(yè)人員心理疏導(dǎo)、精神慰藉等人文關(guān)懷和保護力度，防范行為異常導(dǎo)致事故發(fā)生。四是發(fā)揮市場機制的推動作用，要求屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當投保安全生產(chǎn)責任保險[1]。

⑶ 進一步明確地方政府和有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責

一是強化領(lǐng)導(dǎo)責任，規(guī)定各級人民政府加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)，所需經(jīng)費列入本級預(yù)算；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等應(yīng)當明確負責安全監(jiān)管的機構(gòu)及其職責，加強監(jiān)管力量建設(shè)，建立完善安全風險評估與論證機制，實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控。二是厘清有關(guān)部門在強制性國家安全生產(chǎn)標準方面的職責，規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門分工負責強制性國家安全生產(chǎn)標準的有關(guān)工作，依據(jù)法定職責對強制性國家標準的實施進行監(jiān)督檢查。三是提升安全生產(chǎn)監(jiān)管的信息化、智能化水平，監(jiān)管部門之間應(yīng)當對重大危險源及有關(guān)安全和應(yīng)急措施備案信息實現(xiàn)信息共享。有關(guān)部門應(yīng)當將重大事故隱患納入相關(guān)信息系統(tǒng)，建立健全治理督辦制度，督促消除重大事故隱患。國務(wù)院應(yīng)急管理部門牽頭建立全國統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府建立健全相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)的事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，提升監(jiān)管的精準化、智能化水平[1]。

⑷ 強化新問題新風險的防范應(yīng)對

要求餐飲等行業(yè)使用燃氣的生產(chǎn)經(jīng)營單位安裝可燃氣體報警裝置并保障其正常使用。要求礦山、金屬冶煉建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設(shè)項目施工單位加強安全管理，不得非法轉(zhuǎn)讓施工資質(zhì)，不得違法分包轉(zhuǎn)包。要求承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構(gòu)實施報告公開制度，不得租借資質(zhì)、掛靠、出具虛假報告。平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當建立健全并落實全員安全生產(chǎn)責任制，履行法定安全生產(chǎn)義務(wù)[2]。

⑸ 加大對安全生產(chǎn)違法行為的處罰力度

罰款金額更高：由現(xiàn)行法規(guī)定的20萬元至2 000萬元，提高到30萬元至1億元；對單位主要負責人的事故罰款數(shù)額由年收入的 30%至 80%，提高到40%至100%。

處罰方式更嚴：對生產(chǎn)經(jīng)營單位未采取措施消除事故隱患的，由“先責令整改，拒不整改再責令停產(chǎn)停業(yè)整頓并處罰款”修改為“一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即責令整改并處罰款，拒不整改的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并可以按日連續(xù)計罰，拒不停產(chǎn)整頓的，提請地方人民政府予以關(guān)閉”。

懲戒力度更大：增加了加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施[2]。

1.2 重視風險管控是本次修改的最大亮點

隨著人們對安全生產(chǎn)管理的認識水平提高，安全管理逐漸從事故后追責到過程監(jiān)管、事故預(yù)防(隱患排查)，再精準細化到風險分析與管控，管控關(guān)口不斷前移。《安全生產(chǎn)法》本次修改，令人印象深刻的是多處增加了風險管控內(nèi)容，僅“安全風險分級管控”就有4處：其中修改后的第四條：生產(chǎn)經(jīng)營單位必須“構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，健全風險防范化解機制”；第二十一條生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人的安全生產(chǎn)工作職責中增加了“組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制”內(nèi)容；第四十一條修改的內(nèi)容有：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應(yīng)的管控措施”；第一百零一條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為，增加了“未建立安全風險分級管控制度或者未按照安全風險分級采取相應(yīng)管控措施的”行為。

另外，對從事風險分析的專業(yè)中介機構(gòu)(安全評價機構(gòu))提出了更嚴格的管理要求；要求縣級以上地方各級人民政府“組織有關(guān)部門建立完善安全風險評估與論證機制，按照安全風險管控要求，進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局，并對位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營單位實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控”；生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的職責中增加了“組織開展危險源辨識和評估，督促落實本單位重大危險源的安全管理措施”內(nèi)容。高危行業(yè)領(lǐng)域強制實施安全生產(chǎn)責任保險制度，必將推動保險機構(gòu)為投保單位提供事故預(yù)防服務(wù)，幫助企業(yè)識別、評估風險，提高安全管理水平。

2 風險管控是化工企業(yè)安全生產(chǎn)管理最主要的任務(wù)

危險化學(xué)品生產(chǎn)屬高危行業(yè)，企業(yè)的風險很多，除安全環(huán)保風險外，還包括決策風險、市場風險、資金風險等，安全環(huán)保風險是?；飞a(chǎn)最主要的風險。有人對大型化工企業(yè)進行過統(tǒng)計，關(guān)于生產(chǎn)管理的制度占了企業(yè)全部制度的75%，生產(chǎn)管理制度中，關(guān)于HSE (職業(yè)健康、安全和環(huán)保)的制度又占其90%，而這些HSE制度都是圍繞HSE風險開展分析和管控，可見HSE風險管控在化工企業(yè)的重要程度。本文所述風險，專指HSE風險。

企業(yè)的HSE管理，包括三大要素：設(shè)施(硬件)、管理(體系)和文化(人員)，而這三大要素都是緊緊圍繞風險管控服務(wù)的。

2.1 設(shè)施本質(zhì)安全讓風險可控

化工企業(yè)的安全最終基本都要落實到設(shè)施、裝置的運行上，都希望裝置是這樣的：運行平穩(wěn)、不容易出事；即使人員失誤、外界條件出現(xiàn)異常也不輕易出事；即便出事了，也不是大事，很容易復(fù)原，這就是本質(zhì)安全化。設(shè)施本質(zhì)安全化應(yīng)是化工人的追求，如果能做到，就可以使員工安心、居民放心、社會歡迎，企業(yè)就能昂首闊步、快速發(fā)展。

設(shè)施本質(zhì)安全讓風險可控，關(guān)鍵是要清楚帶來風險的危害(危險、有害因素)在哪里？風險到底有多大？是否可以接受？所以，對于化工設(shè)施，在設(shè)計之初就要開展風險分析，做到心中有數(shù)，對于風險較大、不能接受的，要么修改工藝、更換物料降低固有風險，要么修改或增加措施消減現(xiàn)有風險。風險的大小，由構(gòu)成該風險的危害事件發(fā)生的概率和可能造成的后果決定。風險可接受的標準，要符合國家標準，也要適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

近幾年，國家在本質(zhì)安全化方面開展了許多工作，如修訂完善工程設(shè)計標準、強化設(shè)施設(shè)計階段的風險分析、加強化工安全儀表系統(tǒng)管理、推動構(gòu)建雙重預(yù)防機制等，并在2012年至2015年，開展提升危險化學(xué)品領(lǐng)域本質(zhì)安全水平專項行動。在精細化工領(lǐng)域，于2017年起要求精細化工企業(yè)開展反應(yīng)安全風險評估工作，于2019年發(fā)布《精細化工企業(yè)工程設(shè)計防火標準》。

隨著社會不同領(lǐng)域的技術(shù)進步，安全技術(shù)手段也在不斷翻新，新工藝、新材料、新路線讓本質(zhì)安全化更容易，機械化、智能化、信息化提供了更多實現(xiàn)本質(zhì)安全化的途徑。

2.2 制度化建設(shè)使風險受控

僅是設(shè)施本質(zhì)安全了還不夠，如果管理不當，再好的本質(zhì)安全化措施也發(fā)揮不了作用，風險照樣失控。大量安全生產(chǎn)事故教訓(xùn)和優(yōu)秀企業(yè)的成功經(jīng)驗告訴人們，體系建設(shè)是提高安全管理水平的必經(jīng)途徑。談到“體系”，很多人有一種誤解，認為體系是一件多么神秘而高大上的事物，導(dǎo)致很多中小企業(yè)望而卻步。實際上，“體系”就是管理制度系統(tǒng)，體系建設(shè)就是制度化建設(shè)，《安全生產(chǎn)法》里明確要求企業(yè)建設(shè)的“安全標準化”，就是一種安全管理體系。當然，管理制度系統(tǒng)不是簡單的制度匯編，它是按照一定的邏輯，相關(guān)的制度組成的相互關(guān)聯(lián)、補充的有機整體。這個邏輯，就是“風險分析與管控”。

值得注意的是，新《安全生產(chǎn)法》里“安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防”是“機制”，而非“體系”，這一點，筆者非常認同。“風險”是整個HSE管理體系的核心，組成體系的所有管理要素(圖1)都是圍繞這一核心發(fā)揮作用的。

圖1 HSE管理體系要素結(jié)構(gòu)圖

首先，“設(shè)施的設(shè)計”要素要求裝置設(shè)計階段開展風險分析，保證設(shè)施本質(zhì)安全水平。裝置建成投產(chǎn)運行，生產(chǎn)過程中可能出現(xiàn)設(shè)計階段不能發(fā)現(xiàn)的風險，所以，“風險分析”要素要求進一步開展風險分析，根據(jù)分析結(jié)果制訂整改措施，其中，工程措施落實到設(shè)施的改造項目中，管理措施落實到管理制度和規(guī)程中?！白鳂I(yè)規(guī)程”要素是對風險分析提出的管理和工藝控制措施的規(guī)范性管理要求，其目的是對已發(fā)現(xiàn)的風險進行管控。但是，一些非常規(guī)的作業(yè)，平時是很難分析風險的，因為每次作業(yè)的風險可能不一樣。只有在每次作業(yè)開始前，進行風險分析、根據(jù)風險大小制訂管控措施，才有可能控制這些未知風險，這就是“作業(yè)許可”要素的任務(wù)。隨著時間的推移，部分設(shè)備、工藝、管理都有可能或者需要發(fā)生變化(變更)，因此不可避免地帶來風險的變化或增加，“變更管理”要素就會要求變更實施之前開展風險分析，采取相應(yīng)措施。要使上述要素完成任務(wù)，必須有其他的管理制度來支持，所以“人員聘用”“人員安全”“員工健康”“人員培訓(xùn)”“安全信息”“法律法規(guī)符合性”“應(yīng)急響應(yīng)”“機械完整性”“事故事件管理”“第三方管理”等要素發(fā)揮各自作用。當然，要使這些要素的作用得以充分發(fā)揮，少不了企業(yè)最高層的推動和引領(lǐng)，所以，“組織與領(lǐng)導(dǎo)”要素至關(guān)重要。若要體系自我完善、持續(xù)改進，就少不了“審核與改進”要素。

2.3 風險意識強是優(yōu)秀安全文化的基礎(chǔ)

前蘇聯(lián)切爾諾貝利事故和印度博帕爾事故告訴人們，對安全來說，僅有管理制度和高標準的設(shè)施是不夠的，安全文化同樣重要。形成理想安全文化的條件，是自企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)到基層員工，大部分具有準確的風險意識。只有風險意識到位，設(shè)施的本質(zhì)安全才有可能，制度才能真正落實。甚至，若風險意識到位，設(shè)施出現(xiàn)的隱患(危害未被發(fā)現(xiàn)或風險管控措施失效)也能及時被發(fā)現(xiàn)和消除，制度中的少許遺漏也能被彌補。

風險意識的增強，是可以通過不斷的培訓(xùn)來實現(xiàn)的。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們對生活質(zhì)量提出了更高的要求，只要準確了解風險，了解每一起危害事件可能導(dǎo)致的后果嚴重程度及發(fā)生的概率，人們能夠消除以往不當?shù)乃季S慣性，形成準確的風險意識。

3 強化企業(yè)的主體責任，把風險管控落到實處

新《安全生產(chǎn)法》將第五條修改為“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責”，對安全生產(chǎn)責任的劃分更加清晰，真正體現(xiàn)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”！比如，分管副職必須對分管領(lǐng)域的安全負責：下屬單位因安全管理機構(gòu)配置不夠或人員能力(如風險分析與管控能力)不足導(dǎo)致生產(chǎn)事故，分管人力資源的副總經(jīng)理負有責任；下屬單位因安全投入不到位導(dǎo)致風險消減措施未能及時實施而釀成事故，分管財務(wù)的副總經(jīng)理要承擔責任。

新《安全生產(chǎn)法》第二十二條中的“安全生產(chǎn)責任制”修改為“全員安全生產(chǎn)責任制”，就是要把生產(chǎn)經(jīng)營單位全體員工的積極性和創(chuàng)造性調(diào)動起來，形成人人關(guān)心安全生產(chǎn)、人人提升安全素質(zhì)、人人做好安全生產(chǎn)的局面，從而整體上提升安全生產(chǎn)的水平，體現(xiàn)出安全生產(chǎn)人人都是主角，沒有旁觀者。要做到這一點，員工具有準確的風險意識、了解涉及的危害及風險、具備識別危害的能力、掌握風險防控措施是最基本的要求。

新《安全生產(chǎn)法》第四十四條要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當關(guān)注從業(yè)人員的身體、心理狀況和行為習慣，加強對從業(yè)人員的心理疏導(dǎo)、精神慰藉，嚴格落實崗位安全生產(chǎn)責任，防范從業(yè)人員行為異常導(dǎo)致事故發(fā)生”，這令筆者回想起多年前的一起安全事故。一家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)修補1臺搪玻璃反應(yīng)釜，班長為了使搪玻璃修補料干燥、固化得更快，下班前在反應(yīng)釜中放入一細小的氮氣管線吹掃修補面凝結(jié)的水汽。第二天一大早，該班長沒有按照作業(yè)許可的要求辦理進入受限空間作業(yè)票，直接進入反應(yīng)釜檢查搪玻璃修補情況，造成窒息事故。事故發(fā)生后，人們百思不得其解，平時一貫遵章守紀的班長為什么會發(fā)生這樣的違章事件？后來，在工廠的大門視頻錄像中發(fā)現(xiàn)了端倪，該員工在上班時精神恍惚，幾進幾出工廠大門，進一步了解，是家里出現(xiàn)矛盾。如果當時企業(yè)有人關(guān)注了該員工的異常情況，并及時進行了心理疏導(dǎo)，這起事故就不會發(fā)生。異常狀況本身就是一個移動的危險源，可能引發(fā)危害事件；同時，它也可能導(dǎo)致其他因人員失誤引起的危害事件發(fā)生的概率增加，最終致使風險擴大。所以，新《安全生產(chǎn)法》增加的這一項要求非常有意義。

新《安全生產(chǎn)法》體現(xiàn)的安全管理理念越來越先進，管理方法越來越細致，對企業(yè)管理人員來說，指導(dǎo)更加有效，但也提出了更高的要求。相信通過新《安全生產(chǎn)法》的施行，隨著“生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督”的機制作用的充分發(fā)揮，我國安全生產(chǎn)狀況將會越來越好。