王學文，周偉男

(中國農藥工業(yè)協(xié)會，北京100125)

《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)是為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展而制定，為安全生產工作提供了有力的法律武器。此法于2002年公布實施，2009年和2014年進行了2次修正，對預防和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全發(fā)揮了重要作用。此法實施后，我國生產安全事故死亡人數(shù)從歷史最高峰2002年的約14萬人，降至2020年的2.71萬人，下降80.6%；重特大事故起數(shù)從最多時的2001年的140起下降到2020年的16起，下降88.6%。新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對安全生產提出了更高的要求，2021年6月10日，全國人大常委會表決通過了關于修改《安全生產法》的決定，修改后的《安全生產法》將于2021年9月1日起施行[1]。

1 主要修改內容解讀

1.1 修改的主要內容

《安全生產法》共有 42條被修改(包括增加的條款共計56條)，主要包括5個方面。

⑴ 進一步完善安全生產工作的原則要求

將習近平總書記關于安全生產工作一系列重要指示批示精神轉化為法律規(guī)定，增加了安全生產工作堅持人民至上、生命至上、把保護人民生命安全擺在首位、樹牢安全發(fā)展理念、從源頭上防范化解重大安全風險，實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經營必須管安全等規(guī)定[1]。

⑵ 進一步強化和落實企業(yè)的主體責任

一是確保企業(yè)安全生產責任制落實到位，規(guī)定生產經營單位加大投入保障力度，改善安全生產條件，加強安全生產標準化、信息化建設。明確生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。二是強化預防措施，規(guī)定生產經營單位應當建立安全風險分級管控制度，按安全風險不同級別采取相應管控措施。三是加大對從業(yè)人員心理疏導、精神慰藉等人文關懷和保護力度，防范行為異常導致事故發(fā)生。四是發(fā)揮市場機制的推動作用，要求屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領域的生產經營單位應當投保安全生產責任保險[1]。

⑶ 進一步明確地方政府和有關部門的安全生產監(jiān)督管理職責

一是強化領導責任，規(guī)定各級人民政府加強安全生產基礎設施和能力建設，所需經費列入本級預算；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等應當明確負責安全監(jiān)管的機構及其職責，加強監(jiān)管力量建設，建立完善安全風險評估與論證機制，實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控。二是厘清有關部門在強制性國家安全生產標準方面的職責，規(guī)定國務院有關部門分工負責強制性國家安全生產標準的有關工作，依據(jù)法定職責對強制性國家標準的實施進行監(jiān)督檢查。三是提升安全生產監(jiān)管的信息化、智能化水平，監(jiān)管部門之間應當對重大危險源及有關安全和應急措施備案信息實現(xiàn)信息共享。有關部門應當將重大事故隱患納入相關信息系統(tǒng)，建立健全治理督辦制度，督促消除重大事故隱患。國務院應急管理部門牽頭建立全國統(tǒng)一的生產安全事故應急救援信息系統(tǒng)，有關部門和縣級以上地方人民政府建立健全相關行業(yè)、領域、地區(qū)的事故應急救援信息系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，提升監(jiān)管的精準化、智能化水平[1]。

⑷ 強化新問題新風險的防范應對

要求餐飲等行業(yè)使用燃氣的生產經營單位安裝可燃氣體報警裝置并保障其正常使用。要求礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目施工單位加強安全管理，不得非法轉讓施工資質，不得違法分包轉包。要求承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構實施報告公開制度，不得租借資質、掛靠、出具虛假報告。平臺經濟等新興行業(yè)、領域的生產經營單位，應當建立健全并落實全員安全生產責任制，履行法定安全生產義務[2]。

⑸ 加大對安全生產違法行為的處罰力度

罰款金額更高：由現(xiàn)行法規(guī)定的20萬元至2 000萬元，提高到30萬元至1億元；對單位主要負責人的事故罰款數(shù)額由年收入的 30%至 80%，提高到40%至100%。

處罰方式更嚴：對生產經營單位未采取措施消除事故隱患的，由“先責令整改，拒不整改再責令停產停業(yè)整頓并處罰款”修改為“一經發(fā)現(xiàn)即責令整改并處罰款，拒不整改的，責令停產停業(yè)整頓，并可以按日連續(xù)計罰，拒不停產整頓的，提請地方人民政府予以關閉”。

懲戒力度更大：增加了加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施[2]。

1.2 重視風險管控是本次修改的最大亮點

隨著人們對安全生產管理的認識水平提高，安全管理逐漸從事故后追責到過程監(jiān)管、事故預防(隱患排查)，再精準細化到風險分析與管控，管控關口不斷前移?！栋踩a法》本次修改，令人印象深刻的是多處增加了風險管控內容，僅“安全風險分級管控”就有4處：其中修改后的第四條：生產經營單位必須“構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制”；第二十一條生產經營單位主要負責人的安全生產工作職責中增加了“組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制”內容；第四十一條修改的內容有：“生產經營單位應當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應的管控措施”；第一百零一條關于生產經營單位違法行為，增加了“未建立安全風險分級管控制度或者未按照安全風險分級采取相應管控措施的”行為。

另外，對從事風險分析的專業(yè)中介機構(安全評價機構)提出了更嚴格的管理要求；要求縣級以上地方各級人民政府“組織有關部門建立完善安全風險評估與論證機制，按照安全風險管控要求，進行產業(yè)規(guī)劃和空間布局，并對位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產經營單位實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控”；生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員的職責中增加了“組織開展危險源辨識和評估，督促落實本單位重大危險源的安全管理措施”內容。高危行業(yè)領域強制實施安全生產責任保險制度，必將推動保險機構為投保單位提供事故預防服務，幫助企業(yè)識別、評估風險，提高安全管理水平。

2 風險管控是化工企業(yè)安全生產管理最主要的任務

危險化學品生產屬高危行業(yè)，企業(yè)的風險很多，除安全環(huán)保風險外，還包括決策風險、市場風險、資金風險等，安全環(huán)保風險是危化品生產最主要的風險。有人對大型化工企業(yè)進行過統(tǒng)計，關于生產管理的制度占了企業(yè)全部制度的75%，生產管理制度中，關于HSE (職業(yè)健康、安全和環(huán)保)的制度又占其90%，而這些HSE制度都是圍繞HSE風險開展分析和管控，可見HSE風險管控在化工企業(yè)的重要程度。本文所述風險，專指HSE風險。

企業(yè)的HSE管理，包括三大要素：設施(硬件)、管理(體系)和文化(人員)，而這三大要素都是緊緊圍繞風險管控服務的。

2.1 設施本質安全讓風險可控

化工企業(yè)的安全最終基本都要落實到設施、裝置的運行上，都希望裝置是這樣的：運行平穩(wěn)、不容易出事；即使人員失誤、外界條件出現(xiàn)異常也不輕易出事；即便出事了，也不是大事，很容易復原，這就是本質安全化。設施本質安全化應是化工人的追求，如果能做到，就可以使員工安心、居民放心、社會歡迎，企業(yè)就能昂首闊步、快速發(fā)展。

設施本質安全讓風險可控，關鍵是要清楚帶來風險的危害(危險、有害因素)在哪里？風險到底有多大？是否可以接受？所以，對于化工設施，在設計之初就要開展風險分析，做到心中有數(shù)，對于風險較大、不能接受的，要么修改工藝、更換物料降低固有風險，要么修改或增加措施消減現(xiàn)有風險。風險的大小，由構成該風險的危害事件發(fā)生的概率和可能造成的后果決定。風險可接受的標準，要符合國家標準，也要適應社會發(fā)展的需要。

近幾年，國家在本質安全化方面開展了許多工作，如修訂完善工程設計標準、強化設施設計階段的風險分析、加強化工安全儀表系統(tǒng)管理、推動構建雙重預防機制等，并在2012年至2015年，開展提升危險化學品領域本質安全水平專項行動。在精細化工領域，于2017年起要求精細化工企業(yè)開展反應安全風險評估工作，于2019年發(fā)布《精細化工企業(yè)工程設計防火標準》。

隨著社會不同領域的技術進步，安全技術手段也在不斷翻新，新工藝、新材料、新路線讓本質安全化更容易，機械化、智能化、信息化提供了更多實現(xiàn)本質安全化的途徑。

2.2 制度化建設使風險受控

僅是設施本質安全了還不夠，如果管理不當，再好的本質安全化措施也發(fā)揮不了作用，風險照樣失控。大量安全生產事故教訓和優(yōu)秀企業(yè)的成功經驗告訴人們，體系建設是提高安全管理水平的必經途徑。談到“體系”，很多人有一種誤解，認為體系是一件多么神秘而高大上的事物，導致很多中小企業(yè)望而卻步。實際上，“體系”就是管理制度系統(tǒng)，體系建設就是制度化建設，《安全生產法》里明確要求企業(yè)建設的“安全標準化”，就是一種安全管理體系。當然，管理制度系統(tǒng)不是簡單的制度匯編，它是按照一定的邏輯，相關的制度組成的相互關聯(lián)、補充的有機整體。這個邏輯，就是“風險分析與管控”。

值得注意的是，新《安全生產法》里“安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防”是“機制”，而非“體系”，這一點，筆者非常認同?！帮L險”是整個HSE管理體系的核心，組成體系的所有管理要素(圖1)都是圍繞這一核心發(fā)揮作用的。

圖1 HSE管理體系要素結構圖

首先，“設施的設計”要素要求裝置設計階段開展風險分析，保證設施本質安全水平。裝置建成投產運行，生產過程中可能出現(xiàn)設計階段不能發(fā)現(xiàn)的風險，所以，“風險分析”要素要求進一步開展風險分析，根據(jù)分析結果制訂整改措施，其中，工程措施落實到設施的改造項目中，管理措施落實到管理制度和規(guī)程中?！白鳂I(yè)規(guī)程”要素是對風險分析提出的管理和工藝控制措施的規(guī)范性管理要求，其目的是對已發(fā)現(xiàn)的風險進行管控。但是，一些非常規(guī)的作業(yè)，平時是很難分析風險的，因為每次作業(yè)的風險可能不一樣。只有在每次作業(yè)開始前，進行風險分析、根據(jù)風險大小制訂管控措施，才有可能控制這些未知風險，這就是“作業(yè)許可”要素的任務。隨著時間的推移，部分設備、工藝、管理都有可能或者需要發(fā)生變化(變更)，因此不可避免地帶來風險的變化或增加，“變更管理”要素就會要求變更實施之前開展風險分析，采取相應措施。要使上述要素完成任務，必須有其他的管理制度來支持，所以“人員聘用”“人員安全”“員工健康”“人員培訓”“安全信息”“法律法規(guī)符合性”“應急響應”“機械完整性”“事故事件管理”“第三方管理”等要素發(fā)揮各自作用。當然，要使這些要素的作用得以充分發(fā)揮，少不了企業(yè)最高層的推動和引領，所以，“組織與領導”要素至關重要。若要體系自我完善、持續(xù)改進，就少不了“審核與改進”要素。

2.3 風險意識強是優(yōu)秀安全文化的基礎

前蘇聯(lián)切爾諾貝利事故和印度博帕爾事故告訴人們，對安全來說，僅有管理制度和高標準的設施是不夠的，安全文化同樣重要。形成理想安全文化的條件，是自企業(yè)領導到基層員工，大部分具有準確的風險意識。只有風險意識到位，設施的本質安全才有可能，制度才能真正落實。甚至，若風險意識到位，設施出現(xiàn)的隱患(危害未被發(fā)現(xiàn)或風險管控措施失效)也能及時被發(fā)現(xiàn)和消除，制度中的少許遺漏也能被彌補。

風險意識的增強，是可以通過不斷的培訓來實現(xiàn)的。隨著物質生活水平的提高，人們對生活質量提出了更高的要求，只要準確了解風險，了解每一起危害事件可能導致的后果嚴重程度及發(fā)生的概率，人們能夠消除以往不當?shù)乃季S慣性，形成準確的風險意識。

3 強化企業(yè)的主體責任，把風險管控落到實處

新《安全生產法》將第五條修改為“生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責”，對安全生產責任的劃分更加清晰，真正體現(xiàn)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全，管生產經營必須管安全”！比如，分管副職必須對分管領域的安全負責：下屬單位因安全管理機構配置不夠或人員能力(如風險分析與管控能力)不足導致生產事故，分管人力資源的副總經理負有責任；下屬單位因安全投入不到位導致風險消減措施未能及時實施而釀成事故，分管財務的副總經理要承擔責任。

新《安全生產法》第二十二條中的“安全生產責任制”修改為“全員安全生產責任制”，就是要把生產經營單位全體員工的積極性和創(chuàng)造性調動起來，形成人人關心安全生產、人人提升安全素質、人人做好安全生產的局面，從而整體上提升安全生產的水平，體現(xiàn)出安全生產人人都是主角，沒有旁觀者。要做到這一點，員工具有準確的風險意識、了解涉及的危害及風險、具備識別危害的能力、掌握風險防控措施是最基本的要求。

新《安全生產法》第四十四條要求“生產經營單位應當關注從業(yè)人員的身體、心理狀況和行為習慣，加強對從業(yè)人員的心理疏導、精神慰藉，嚴格落實崗位安全生產責任，防范從業(yè)人員行為異常導致事故發(fā)生”，這令筆者回想起多年前的一起安全事故。一家農藥生產企業(yè)修補1臺搪玻璃反應釜，班長為了使搪玻璃修補料干燥、固化得更快，下班前在反應釜中放入一細小的氮氣管線吹掃修補面凝結的水汽。第二天一大早，該班長沒有按照作業(yè)許可的要求辦理進入受限空間作業(yè)票，直接進入反應釜檢查搪玻璃修補情況，造成窒息事故。事故發(fā)生后，人們百思不得其解，平時一貫遵章守紀的班長為什么會發(fā)生這樣的違章事件？后來，在工廠的大門視頻錄像中發(fā)現(xiàn)了端倪，該員工在上班時精神恍惚，幾進幾出工廠大門，進一步了解，是家里出現(xiàn)矛盾。如果當時企業(yè)有人關注了該員工的異常情況，并及時進行了心理疏導，這起事故就不會發(fā)生。異常狀況本身就是一個移動的危險源，可能引發(fā)危害事件；同時，它也可能導致其他因人員失誤引起的危害事件發(fā)生的概率增加，最終致使風險擴大。所以，新《安全生產法》增加的這一項要求非常有意義。

新《安全生產法》體現(xiàn)的安全管理理念越來越先進，管理方法越來越細致，對企業(yè)管理人員來說，指導更加有效，但也提出了更高的要求。相信通過新《安全生產法》的施行，隨著“生產經營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督”的機制作用的充分發(fā)揮，我國安全生產狀況將會越來越好。