張旭峰 孟 貴 吳水榮 余洋婷 朱安明

(1 中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091；2 河北省自然保護(hù)地項(xiàng)目與野生動植物保護(hù)中心 石家莊 050081；3 國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 杭州 310019)

自1949年中華人民共和國成立至今，新中國林業(yè)事業(yè)走過了70余年的歷程，林業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，并被世界所認(rèn)可，綠化貢獻(xiàn)居全球第一[1]。具體而言，森林資源顯著增加，森林覆蓋率從1949年的8.60%增長到2019年的22.96%；森林面積于2019年達(dá)到2.20億hm2，其中人工林面積7 954.28萬hm2，居世界第一[2-3]。林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不斷發(fā)展壯大，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從1952年的7.28億元發(fā)展到2019年的7.56萬億元，增長了1.04萬倍，遠(yuǎn)高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的增長率 (1 458倍)，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色動力源[4]。森林生態(tài)系統(tǒng)功能持續(xù)增強(qiáng)，根據(jù)第9次全國森林資源清查，森林生態(tài)系統(tǒng)年固碳總量4.34億t，年涵養(yǎng)水源量6 289.50億m3，年固土量87.48億t，年保肥量4.62億t，為生態(tài)文明建設(shè)提供了有力保障[5]。

中國林業(yè)發(fā)展取得的巨大成就與林業(yè)管理體系是密不可分的。在初期以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制下，木材作為重要的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素，對其嚴(yán)格執(zhí)行國家生產(chǎn)與調(diào)配計(jì)劃；而改革開放以后，市場調(diào)節(jié)逐漸發(fā)揮主要作用，但由于森林資源的生態(tài)外部性，林業(yè)行業(yè)仍然受到較為嚴(yán)格的政府宏觀調(diào)控，包括通過行政許可采取一定程度的部分管制。顯然，70年來林業(yè)管理體系對林業(yè)發(fā)展發(fā)揮著 “精神中樞”式的核心作用。目前這方面的研究更多聚焦于林業(yè)發(fā)展所取得的成就論述，以及進(jìn)一步對林業(yè)制度、政策變遷的探討。例如，張旭峰等[6]、張忠潮等[7]、劉璨等[8]從不同角度探討了新中國成立后林權(quán)制度的變遷，曹子娟等[9]、戴凡[10]、潘丹等[11]、余洋婷等[12]則主要從政策變遷歷程、制度背景、演進(jìn)特征規(guī)律等視角探討了林業(yè)政策的變遷發(fā)展過程。這些研究對于揭示林業(yè)發(fā)展成就及相應(yīng)的林業(yè)制度、政策的變遷有很強(qiáng)的科學(xué)意義。然而，對于影響政策制定與實(shí)施的林業(yè)管理體系，目前的研究卻非常有限。樊寶敏[13]的相關(guān)研究涉及了國家林業(yè)管理部門的變遷，余洋婷等[14]則分析了林業(yè)政策發(fā)布主體的變遷。

林業(yè)管理體系是實(shí)現(xiàn)林業(yè)綜合治理的基礎(chǔ)和載體。具體而言，國家林業(yè)管理部門是林業(yè)管理體系的核心中樞，事關(guān)林業(yè)治理體系的頂層設(shè)計(jì)；全國林業(yè)管理縱向體系則是林業(yè)管理體系的主要脈絡(luò)，是頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)的制度通道所在；而國家級林業(yè)管理部門行政主官是部門集體決策的人格化，是國家宏觀層面林業(yè)事業(yè)安排與博弈的代表。這3個方面可以充分體現(xiàn)中國林業(yè)管理體系的主要特征。為此，本文從國家林業(yè)管理部門及其變遷、全國林業(yè)管理縱向體系、國家級林業(yè)部門行政主官的政治維度3個方面展開分析，旨在全面揭示1949年以來中國林業(yè)管理體系的變遷概況。同時，考慮到中國現(xiàn)行國家林業(yè)管理部門性質(zhì)為自然資源部管理的國家局，從管理體系相似性角度出發(fā)，兼顧對歐美林業(yè)發(fā)達(dá)國家的代表性，選擇美國、德國林業(yè)管理體系進(jìn)行簡要對比，在分析中國國內(nèi)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上尋求國際借鑒，以期為中國林業(yè)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)提供有益參考。

1 國家林業(yè)管理部門及其變遷

1949年至今，國家林業(yè)管理部門在中央、國務(wù)院數(shù)次機(jī)構(gòu)改革中幾經(jīng)變遷。根據(jù)國家宏觀制度安排與林業(yè)部門變遷的自身特點(diǎn)，本文結(jié)合以下5個階段進(jìn)行分析。

1.1 林業(yè)部為主時期 (1949—1970年)

中華人民共和國成立之初，中央人民政府林墾部是國家級林業(yè)管理部門，管理全國林業(yè)經(jīng)營和林政工作。但1951年末墾務(wù)工作即剝離至農(nóng)業(yè)部管理，林墾部改名為中央人民政府林業(yè)部，只單獨(dú)負(fù)責(zé)林業(yè)工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國國營木材生產(chǎn)和木材管理工作[15]。在該階段林業(yè)建設(shè)總方針為 “普遍護(hù)林，重點(diǎn)造林，合理采伐和合理利用”。這是由當(dāng)時的國情林情所決定的，經(jīng)過清朝末年和中華民國時期的數(shù)十年戰(zhàn)亂，森林生態(tài)系統(tǒng)亟待系統(tǒng)保護(hù)，但同時新中國剛成立，百廢待興，社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量森林產(chǎn)品[16]。因此，為進(jìn)一步滿足社會發(fā)展對木材日漸蓬勃的需求，并兼顧林業(yè) “采” “育”工作，1956年林業(yè)部的森林工業(yè)相關(guān)職能被剝離并單獨(dú)組建森林工業(yè)部負(fù)責(zé)專門管理木材的采伐、加工、運(yùn)銷和林產(chǎn)化學(xué)等工作，并保留林業(yè)部以繼續(xù)負(fù)責(zé)剩余的其他工作。在此期間，中國森林工業(yè)得到迅速發(fā)展。到1958年，森林工業(yè)部重新合并到林業(yè)部直至1970年4月。在該時期提出 “林業(yè)建設(shè)以營林為基礎(chǔ)，采育結(jié)合”的工作方針，并初步確立中央集體領(lǐng)導(dǎo)下“條塊結(jié)合，以條條為主”的林業(yè)管理體制[13]。在該階段組建的林業(yè)相關(guān)部門——林墾部、林業(yè)部、森林工業(yè)部均是國家最高行政機(jī)關(guān) (政務(wù)院、國務(wù)院)的組成部門，行政級別為正部級。

1.2 農(nóng)林部時期 (1970—1978年)

1970年林業(yè)部撤銷后，與農(nóng)業(yè)部、水產(chǎn)部合并組建農(nóng)林部，統(tǒng)一管理原農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水產(chǎn)部工作。全國林業(yè)工作不再被國務(wù)院單列直接管理，而僅是由農(nóng)林部下屬一個普通局管理，原林業(yè)部所直屬的事業(yè)單位、企業(yè)等均層層下放至地方，林業(yè)工作的全國統(tǒng)籌性受到極大制約。且其時適逢 “文革”時期，各行政部門基本行政職能很不穩(wěn)定，導(dǎo)致包括森林資源保育在內(nèi)的林業(yè)工作受到很大沖擊。在該階段，林業(yè)管理部門僅是農(nóng)業(yè)部下屬局，行政級別為正司局級。

1.3 單列林業(yè)總局與恢復(fù)為林業(yè)部時期(1978—1998年)

1978年，“文革”結(jié)束，為恢復(fù)林業(yè)管理工作正?；?，組建國家林業(yè)總局，統(tǒng)一管理造林、育林和森工工作；經(jīng)國家林業(yè)總局過渡，于1979年撤銷農(nóng)林部，重新設(shè)立林業(yè)部，并恢復(fù)被下放的原林業(yè)部直屬單位、企業(yè)以及地方各級林業(yè)管理部門。此后直至1998年3月，林業(yè)部在多次國家機(jī)構(gòu)改革中保持獨(dú)立部委，管理體系相對穩(wěn)定。但主要職責(zé)任務(wù)數(shù)次變遷，前期 (1982年起)重點(diǎn)是動員全國人民植樹造林、綠化祖國、保護(hù)和合理利用森林資源；中期(1988年起)強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，要求加強(qiáng)林業(yè)行政管理和監(jiān)督的職能[17]；后期 (1994年起)則明確要把林業(yè)行政管理工作轉(zhuǎn)變到統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、健全法制、提供服務(wù)和監(jiān)督檢查上來，要求加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)組織管理、林業(yè)行政執(zhí)法管理、林業(yè)行業(yè)管理和森林資源管理[18]。在這個過程中，林業(yè)部門逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，其變遷過程與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展完善的要求相適應(yīng)，也是中國行政部門的體制改革與市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)相協(xié)調(diào)的過程。同時，在這一時期，林業(yè)的生態(tài)功能初步成為經(jīng)濟(jì)功能之外的第2功能得到重視。在該階段，林業(yè)管理部門恢復(fù)獨(dú)立，林業(yè)部為國務(wù)院組成部門，行政級別為正部級。

1.4 國家林業(yè)局時期 (1998—2018年)

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，大幅撤銷負(fù)責(zé)行業(yè)管理的部委，林業(yè)部組建為國家林業(yè)局，主要負(fù)責(zé)管理全國林業(yè)工作，并對武警森林部隊(duì)有一定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，直至2018年3月。其間，國家林業(yè)局主要職責(zé)任務(wù)從以森林生態(tài)系統(tǒng)為主，即 “負(fù)責(zé)植樹造林，封山育林，護(hù)林防火，加強(qiáng)林木行業(yè)管理，制訂林業(yè)規(guī)劃和規(guī)章”，擴(kuò)展到森林、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，即 “加強(qiáng)保護(hù)和合理開發(fā)森林、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源，優(yōu)化配置林業(yè)資源，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展”[19-20]。在此時期，林業(yè)工作的重心發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變:生態(tài)與經(jīng)濟(jì)功能并重，生態(tài)優(yōu)先。中央明確 “林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)”，為全國林業(yè)發(fā)展確定了主基調(diào)[21-22]。

值得注意的是，在這一時期，林業(yè)工作得到中共中央高度重視。2009年召開了首次中央林業(yè)工作會議，系統(tǒng)研究林業(yè)改革發(fā)展問題，充分強(qiáng)調(diào)集體林權(quán)制度改革任務(wù)[22]。更重要的是，2012年生態(tài)文明建設(shè)納入 “五位一體”頂層設(shè)計(jì)，“綠水青山就是金山銀山” “山水林田湖草是生命共同體”等理念深入人心，保護(hù)森林和生態(tài)成為建設(shè)生態(tài)文明的根基，林業(yè)事業(yè)成為國家發(fā)展宏大愿景的重要組成部分。作為生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的主要力量與維護(hù)國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施——國有林場與國有林區(qū)改革成為中央林業(yè)工作的又一個重點(diǎn)，通過政事分開、事企分開，推動林業(yè)發(fā)展新模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主[23]。在這一時期，國家林業(yè)管理部門由此前的國務(wù)院組成部門變更為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，行政級別從正部級變更為副部級。

1.5 國家林業(yè)和草原局時期 (2018年至今)

2018年，國家林業(yè)局撤銷后，組建國家林業(yè)和草原局，整合原國家林業(yè)局職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及相關(guān)部委的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)[24]，統(tǒng)籌了森林、草原、濕地、荒漠的監(jiān)督管理，有利于加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度和加快自然保護(hù)地體系的建設(shè)。此次變更將森林與草原、濕地等其他生態(tài)系統(tǒng)的管理從政府機(jī)構(gòu)上相融合，主要職能進(jìn)一步向 “生態(tài)”轉(zhuǎn)變，共同服務(wù)于國家生態(tài)文明建設(shè)大局。在此時期，國家林業(yè)管理部門仍屬于國家局，但由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)變更為國務(wù)院部委 (自然資源部)管理，行政級別仍是副部級。

總體來看，在國家宏觀治理體系層面，雖然在早期有與農(nóng)業(yè)等部門短暫合并的歷史，林業(yè)管理部門仍以 “獨(dú)立”管理林業(yè)事務(wù)為主。近年來，隨著 “統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”理念不斷落實(shí)，國家林業(yè)管理部門在國家治理體系現(xiàn)代化改革中不斷向自然資源統(tǒng)一管理體系融入。從工作職責(zé)與重心的角度來看，經(jīng)歷了以單一森林生態(tài)系統(tǒng)為主到 “森林、濕地、荒漠化多個生態(tài)系統(tǒng)和陸地生物多樣性管理”的轉(zhuǎn)變，從 “以木材利用為核心的林產(chǎn)工業(yè)”的經(jīng)濟(jì)重心不斷向 “以生態(tài)系統(tǒng)管理為主的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”的生態(tài)重心轉(zhuǎn)變。另外，隨著社會主義建設(shè)不斷推進(jìn)，尤其是1978年后中國特色社會主義制度的不斷改革完善，國家林業(yè)管理部門的機(jī)構(gòu)安排相對更加穩(wěn)定，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加協(xié)調(diào)，宏觀調(diào)控的管理職能不斷凸顯，企業(yè)職能不斷剝離，對市場的直接干預(yù)基本消失。

2 全國林業(yè)管理縱向體系

林業(yè)管理的縱向體系是國家林業(yè)政策在基層得以實(shí)現(xiàn)的通道，一般是從國家級林業(yè)管理部門起，經(jīng)各層級的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)，至最基層的林業(yè)部門為止。其中的層級基本與各個時期的國家行政區(qū)劃縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)一致，節(jié)點(diǎn)則基本是相應(yīng)層級的行政區(qū)劃政府所下屬的林業(yè)管理部門。1949年至今，國家行政區(qū)劃層級制度幾經(jīng)變遷，如 “地區(qū)改市” “公社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等，但行政區(qū)劃層級的結(jié)構(gòu)，即 “國家級—省級—市/地區(qū)級—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”基本保持穩(wěn)定。同時，由于林業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，每級行政區(qū)劃一般均設(shè)有相應(yīng)層級的林業(yè)管理部門，如中華人民共和國成立之初即將林業(yè)管理深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在區(qū)公所 (近似于后期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級)設(shè)立林業(yè)委員，管理林業(yè)政務(wù)[13]。尤其是21世紀(jì)以來，伴隨著中國特色社會主義制度愈趨完善，國家行政區(qū)劃制度相對更為穩(wěn)定；與之對應(yīng)，林業(yè)行政管理縱向體系也基本穩(wěn)定于 “國家級—省級—市級—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”的5級層次，而每級均設(shè)有負(fù)責(zé)該區(qū)劃范圍內(nèi)林業(yè)政務(wù)的林業(yè)管理部門。值得注意的是，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，地方政府在隨后的相應(yīng)機(jī)構(gòu)改革中具有了一定的自主權(quán)，根據(jù)當(dāng)?shù)亓智楹徒?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，或仍由本級政府直接管理林業(yè)部門，或與國家級機(jī)構(gòu)改革趨勢一致，將林業(yè)部門納入同級自然資源部門管理。

從各級林業(yè)管理單位的行政管理體制而言，“條塊結(jié)合”的制度形式基本不變，每級林業(yè)管理單位均接受本級政府和上級林業(yè)管理部門雙重領(lǐng)導(dǎo)；但逐漸從 “以條條為主”轉(zhuǎn)變?yōu)?“以塊為主”，也就是各級林業(yè)部門的行政關(guān)系隸屬于本級政府，而同時上級林業(yè)管理部門對其有業(yè)務(wù)管理、指導(dǎo)關(guān)系。類似地，其對下級林業(yè)部門也有業(yè)務(wù)管理、指導(dǎo)關(guān)系。因此，每級林業(yè)管理部門均是在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)上級林業(yè)部門的業(yè)務(wù)要求；其一般結(jié)合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)實(shí)際，并向下級林業(yè)部門分解、傳遞業(yè)務(wù)要求，并有業(yè)務(wù)考核權(quán)力 (圖1)。國家的宏觀林業(yè)管理由此實(shí)現(xiàn)從上至下的縱向傳遞。這種 “條塊結(jié)合”的制度是一種具有中國特色的行政管理體系[25]，而初期的 “條條為主”有助于通過中央干預(yù)實(shí)現(xiàn)高效采集利用全國木材資源，支持國家重點(diǎn)工程建設(shè)，這對于初期的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展有重要意義[6]，但導(dǎo)致地方政府積極性不高、條塊分割問題嚴(yán)重[26]。改革開放后的 “以塊為主”是對前一時期的調(diào)整，也是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的適應(yīng)，有利于調(diào)動地方發(fā)展林業(yè)的積極性，促進(jìn)林業(yè)相關(guān)生產(chǎn)要素的橫向流通。

圖1 從中央到地方的林業(yè)管理縱向體系

通過林業(yè)管理的縱向體系，國家林業(yè)政策不斷向下分解、傳達(dá)，最終得以落實(shí)于 “山頭地塊”，形成了當(dāng)前最主要的林業(yè)政策縱向通道。同時，近些年自下而上的林業(yè)政策反饋機(jī)制在逐漸發(fā)展，如政策出臺前的征求意見機(jī)制；自外而內(nèi)的政策建議機(jī)制也在逐漸采用，如由管理體系之外的專家形成的咨詢委員會對政策制定的建言獻(xiàn)策機(jī)制。但目前以上2種機(jī)制尚處于發(fā)展期，暫沒有明確的制度規(guī)范以保障實(shí)施，更多地是由政策發(fā)布部門根據(jù)政策重要性、影響力等因素相機(jī)決定。

3 國家級林業(yè)部門行政主官的政治維度

根據(jù)憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義建設(shè)最本質(zhì)的特征；在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，開展與參政黨多黨合作和政治協(xié)商，是中國現(xiàn)行的政治制度[27]。部門行政主官作為國家級林業(yè)部門決策體系的最核心成員，其政治維度一定程度上也是國家林業(yè)管理體系的內(nèi)涵之一。因此，本文以政治身份和任后 (國家林業(yè)部門主官任后)職務(wù)為主要指標(biāo)進(jìn)行簡要分析。具體而言，政治身份的歸納主要考慮了其政黨歸屬及是否中共中央候補(bǔ)委員以上職務(wù)，任后職務(wù)則主要考慮其卸任國家林業(yè)部門行政主官后職務(wù)變化。由于國家林業(yè)和草原局時期尚處于初始階段，數(shù)據(jù)較少，暫不進(jìn)行分析。

從政治身份而言，在林業(yè)部時期 (1949—1970年)，行政主官政治身份均為民主黨派成員；農(nóng)林部時期 (1970—1978年)，實(shí)行軍事管制；單列國家林業(yè)總局與恢復(fù)為林業(yè)部時期 (1978—1998年)的大部分時間里，行政主官具有中國共產(chǎn)黨中央候補(bǔ)委員或中央委員的政治身份；國家林業(yè)局時期 (1998—2018年)與前一時期基本類似，一半以上的時間里，行政主官具有中國共產(chǎn)黨中央候補(bǔ)委員或中央委員的政治身份。

從任后職務(wù)而言，在林業(yè)部時期 (1949—1970年)，行政主官轉(zhuǎn)任于人民團(tuán)體、全國人大常委會等，擔(dān)任同等級別職務(wù)，這或與這一時期行政主官的民主黨派政治身份有關(guān)；而單列國家林業(yè)總局與恢復(fù)為林業(yè)部時期 (1978—1998年)，絕大部分的行政主官轉(zhuǎn)任于中顧委、地方黨委或其他部委，擔(dān)任同等級別職務(wù)。在國家林業(yè)局時期 (1998—2018年)，部分行政主官轉(zhuǎn)任于其他部委擔(dān)任同等級別職務(wù)，部分行政主官轉(zhuǎn)任全國政協(xié)等機(jī)構(gòu)。

從以上2個指標(biāo)來看，在國家林業(yè)部門變遷過程中，大部分時期行政主官均處于國家決策核心圈層，任后職務(wù)基本平級。整體來看，行政主官的政治維度相對穩(wěn)定，沒有較大變化，在一定程度穩(wěn)定地保障了林業(yè)政策在國家宏觀政策中的相對重要性。

4 國際比較

4.1 美國林業(yè)管理體系簡述與比較

根據(jù)美國林務(wù)局官方網(wǎng)站，美國國家級林業(yè)管理機(jī)構(gòu)始于1876年，國會在農(nóng)業(yè)部設(shè)立評估森林質(zhì)量和條件的專門辦公室，經(jīng)幾次不斷升格后，1905年更為現(xiàn)名美國林務(wù)局至今。

從隸屬關(guān)系來看，美國林務(wù)局一百余年隸屬關(guān)系非常穩(wěn)定，一直行政從屬于美國農(nóng)業(yè)部，為 “從屬其他部”類型[28]。但其又相對較為獨(dú)立，主要從內(nèi)務(wù)、環(huán)境等部門獲取財(cái)政預(yù)算。這與2018年我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前中國林業(yè)部門 “獨(dú)立設(shè)部”的制度安排差別很大；而改革之后則與中國相近，即林業(yè)部門由其他部門管理但同時又作為國家局相對獨(dú)立。

從職責(zé)范圍來看，美國林務(wù)局既是國家最高林業(yè)行政機(jī)構(gòu)，又負(fù)責(zé)直接管理約為聯(lián)邦土地面積1/4的154個國有林區(qū)以及20個國有草區(qū)。這與中國林業(yè)部門具有一定的相似性，但不同的是，美國國家公園、野生動物等部門均長期隸屬于內(nèi)務(wù)部，而在中國則歸屬林業(yè)部門管理。同時，關(guān)于林業(yè)與其他部門的融合在美國也有探索。2009年曾有提案建議美國政府將林務(wù)局從農(nóng)業(yè)部劃轉(zhuǎn)內(nèi)務(wù)部，從而內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理國家公園、漁業(yè)與野生動物、國土管理等資源類事務(wù)。這在一定程度上與中國2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對林業(yè)部門的安排相一致，將資源類部門統(tǒng)籌管理。美國學(xué)界更多地將森林研究與環(huán)境研究相融合，甚至以環(huán)境研究涵蓋森林研究，如耶魯大學(xué)、杜克大學(xué)等將原有的森林資源學(xué)院逐漸更名為環(huán)境學(xué)院。美國學(xué)界這一趨勢在中國近些年的 “大部制”改革中也有類似研究探索。這在一定程度上說明，國際林業(yè)管理具有向資源統(tǒng)籌管理、生態(tài)統(tǒng)籌管理融合的趨勢，這是由林業(yè)的多功能性決定的。

就縱向林業(yè)管理體系而言，美國國家林務(wù)局設(shè)有專門負(fù)責(zé)州有林和私有林的部門，但其只負(fù)責(zé)協(xié)助提供金融和技術(shù)支撐，對州林業(yè)部門不具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這是由美國的 “聯(lián)邦”政治體制決定的，各州高度自治，州林業(yè)部門就州內(nèi)林業(yè)事務(wù)只接受本州政府管理。因此，相較于美國林業(yè)管理的縱向體系而言，中國林業(yè)管理的縱向體系更為高效有力。但 “條塊結(jié)合”的制度則要求各級林業(yè)部門要有能力平衡上級林業(yè)管理部門和本級政府的要求。

4.2 德國林業(yè)管理體系簡述與比較

根據(jù)德國聯(lián)邦糧食和農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站，德國 (包括原聯(lián)邦德國)國家林業(yè)管理機(jī)構(gòu)在歷史上經(jīng)歷了一定的變遷:1949—2001年隸屬于聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部，為農(nóng)林聯(lián)合設(shè)部類型；而2001—2013年機(jī)構(gòu)改革后，隸屬于聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)、糧食和農(nóng)業(yè)部；2013年至今，隸屬于聯(lián)邦糧食和農(nóng)業(yè)部，主要由其下屬森林、可持續(xù)性和可再生原材料司負(fù)責(zé)管理林業(yè)事物?？梢?，德國國家林業(yè)管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)一直緊密相關(guān)，其機(jī)構(gòu)類型從 “合設(shè)部”類型逐漸轉(zhuǎn)為 “從屬其他部”類型[28]。這與中國林業(yè)管理機(jī)構(gòu)變遷具有一定的相似性:林業(yè)管理部門曾與農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合設(shè)部十余年；現(xiàn)行林業(yè)管理部門也轉(zhuǎn)為 “從屬其他部”類型，但作為獨(dú)立的國家局具有更大自主權(quán)。

從職責(zé)范圍來看，德國糧食和農(nóng)業(yè)部是國家最高林業(yè)行政機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)直接管理約占森林總面積4%的聯(lián)邦森林[29]。但其并不管轄自然保護(hù)、荒漠化和濕地生態(tài)系統(tǒng)，這屬于德國環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部管轄范圍。這在一定程度上反映了德國將自然保護(hù)、荒漠化和濕地生態(tài)系統(tǒng)等議題更多地界定為環(huán)境保護(hù)的范疇，而林業(yè)則更多地被界定為可持續(xù)可再生的原材料供給屬性。這在一定程度上契合歐盟高度重視可持續(xù)發(fā)展、大力發(fā)展生物經(jīng)濟(jì)的大背景。在此背景下，森林通常被認(rèn)為是重要的可再生原材料來源之一。

從縱向管理體系來看，由于德美類似的 “聯(lián)邦”政治體制，德國林業(yè)管理縱向體系與美國相近，聯(lián)邦糧食和農(nóng)業(yè)部并不直接指導(dǎo)管理各州林業(yè)部門，各州林業(yè)部門獨(dú)立管理本州州屬國有林場和林業(yè)事務(wù)等。但值得指出的是，近十余年來，德國各州改革州屬國有林場的管理，推行 “政企分開” “收支兩條線”等機(jī)制，以提高國有林場管理的效率。這與中國近些年開展的國有林場改革高度相似，均旨在通過明晰產(chǎn)權(quán)等方式借助市場力量提高森林資源管護(hù)效率。

5 主要結(jié)論

中國國家林業(yè)管理部門在70多年里數(shù)次變遷，前期較為頻繁，后期逐漸穩(wěn)定；其變遷歷程基本與中國社會經(jīng)濟(jì)體制改革過程相適應(yīng)，宏觀調(diào)控職能不斷凸顯，直接市場干預(yù)逐漸弱化。核心工作職責(zé)從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)服務(wù)，從單一森林生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)?“多個生態(tài)系統(tǒng)一個生物多樣性”。林業(yè)部門以 “獨(dú)立”管理林業(yè)事務(wù)為主，但近年來不斷向自然資源統(tǒng)籌管理體系融入。林業(yè)管理結(jié)構(gòu)整體保持 “條塊結(jié)合”不變，但從 “條條為主”轉(zhuǎn)變?yōu)?“以塊為主”；而縱向體系基本穩(wěn)定，依托于國家行政區(qū)劃層級從中央向地方、基層不斷延伸，從上到下的政策傳導(dǎo)機(jī)制非常成熟，占有主導(dǎo)地位；同時，從下到上的反饋機(jī)制與從外到內(nèi)的建言獻(xiàn)策機(jī)制逐步發(fā)展。行政主官的政治維度相對穩(wěn)定，這在一定程度上穩(wěn)定地保障了林業(yè)在國家宏觀決策中的相對重要性。

此外，中國林業(yè)管理體系與美德2國現(xiàn)行林業(yè)管理體系既有相同又有差異。盡管基本政治體制的不同決定了二者管理結(jié)構(gòu)的差別，美德國家林業(yè)管理部門不具有指導(dǎo)州級林業(yè)部門的職責(zé)；但同時，現(xiàn)行體系中國家林業(yè)管理部門都屬于 “從屬其他部”類型，且在中、美、德3國都有林業(yè)管理部門向資源管理、生態(tài)部門融合的呼聲或行動，且中國已完成順應(yīng)該趨勢的機(jī)構(gòu)改革。這在一定程度上表明，全球森林資源管理具有與其他資源整合管理或向生態(tài)部門融合的趨勢。